II SA/Kr 2600/03

II SA/Kr 2600/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek /przewodniczący/
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Wiesław Kisiel
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (spr) NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r sprawy ze skargi P. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 września 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz P.K. zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...] zł ( [...] złotych )
Uzasadnienie
Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy z dnia [...].2000r.,sygn. akt: [...] uchylono decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą P. K. rozpoznania choroby zawodowej słuchu. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ administracji do uzupełnienia materiału dowodowego o dowody w postaci wyników badań lekarskich i ewentualnie inne dowody, przy jednoczesnym zażądaniu od zespołów badających pełniejszego uzasadnienia formułowanych wniosków, uwzględniających subiektywny i obiektywny aspekt schorzenia i oddziaływania czynnika szkodliwego oraz dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek, od istnienia których zależy uznanie występującego u skarżącego schorzenia za chorobę zawodową. Ponadto wyraził pogląd, iż brak jest podstaw prawnych do tego, by z pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewiduj ą bowiem przepisy prawa materialnego. Wyraził też pogląd, że również wielkość hałasu w środowisku pracy jak i okres, jaki upłynął od ustania narażenia nie mogą stanowić przekonywującej argumentacji uzasadniającej odmowę uznania choroby za chorobę zawodową, o ile nie istnieją obiektywne i subiektywne przesłanki przemawiające za tym stanowiskiem.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [..].2003r. nr [...]. ponownie utrzymał w mocy negatywną decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu zaś wskazano, że P. K.pracował w latach 1976-97 w "E" na stanowiskach wyoblarza, mielarza emalii, robotnika transportowego oraz operatora stacji oczyszczania ścieków. Ustalono, że na stanowisku wyoblarza oraz mielarza emalii były przekroczone NDN hałasu, na stanowiskach natomiast operatora stacji oczyszczania ścieków NDN hałasu nie było przekroczone, stwierdzono hałas 78dB. Na postawie wykonanych badań Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w 1997r., a następnie w 1998r. Instytut Medycyny Pracy wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania u badanego choroby zawodowej słuchu z powodu zbyt małej wielkości niedosłuchu. W trakcie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie z 2001 r. o braku podstaw do rozpoznania u badanego choroby zawodowej słuchu, z powodu zbyt małej wielkości niedosłuchu oraz z tego powodu, że od 1986r. badany nie pracował już w hałasie. W wyniku ponownie przeprowadzonych badań także IMP z orzeczeniu z [...].2001 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u badanego choroby zawodowej słuchu z powodu zbyt małej wielkości niedosłuchu. Organ administracyjny zwrócił się z prośbą o weryfikację tego orzeczenia z tego powodu, że błędnie podano uprzednio brak narażenia na hałas oraz szersze uzasadnienie z uwzględnieniem wskazań Sądu. W odpowiedzi na to pismo IMP ponownie wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu (orzeczenie z dnia [...].2003r.), w którym ponownie popełniono błąd stwierdzając brak narażenia na hałas ponadnormatywny. Organ administracyjny ponownie zwrócił się o weryfikację tego orzeczenia. Po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji IMP nie znalazł podstaw do zmiany swego orzeczenia (pismo z dnia [...].2003r.). W oparciu o te orzeczenia lekarskie Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. K. zarzucił naruszenie przepisów dotyczących chorób zawodowych podkreślając, Ze wyniki badań środowiskowych wykazały przekroczenia norm hałasu, a jednostki lekarskie rozpoznały niedosłuch, a mimo to nie stwierdzono u niego choroby zawodowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że skoro placówki służby zdrowia orzekające w przedmiotowej sprawie nie rozpoznały u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w póz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.
Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.
W ocenie sądu zaskarżona decyzja wydana po wyroku NSA z 10.10.2000r., a więc w wyniku ponownie prowadzonego postępowania, narusza prawo.
Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.
Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEK nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, tj. opinia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z 1997r., opinia Instytutu Medycyny Pracy 1998r., opinia Ośrodka Medycyny Pracy z 2001r. oraz opinia IMP z [...].2001r., potwierdzona następnie orzeczeniem z dnia [...].2003r. oraz pismem z dnia [...] 2003r. nadal nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem zawartych w orzeczeniu IMP kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienie jest lakoniczne i nie może być uznane za wystarczające, ogranicza się bowiem jedynie do powołania się na wielkość ubytku słuchu świadczącą według lekarzy o niezawodowym charakterze schorzenia.
W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie wielkości ubytku słuchu. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy z 2001 r. stwierdzono ubytek słuchu odnośnie UP-17dBa UL-20dB.Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy z 1998r. stwierdzono dla UP-13 dB, a dla UL-17, zaś w orzeczeniu tegoż Instytutu z 2001 r. stwierdzono dla UP-22dB, dla UL-24dB. Także i tych niezgodności w dalszym ciągu nie wyjaśniono w sposób dostateczny.
Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1kpa.
Nade wszystko jednak należy w niniejszej sprawie zwrócić uwagę na to, że uzasadnienie wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskiego IMP, jak i wcześniejszego orzeczenia OMP które stanowią podstawę zaskarżonej decyzji, nadal zawierają tezy sprzeczne z prawem, na co zwracał już uwagę Sąd w poprzednim wyroku uchylającym. Ponownie podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie ponownie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia IMP, zasadniczym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej, stanowi bowiem jedynie obustronne obniżenie czułości słuchu, które nie powoduje upośledzenia społecznej jego wydolności, nie mogło być zatem z lekarskiego punktu widzenia uznane za chorobę.
Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydana w niniejszej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie powołując się na pogląd dotyczący progu 30 decybeli orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne rażąco naruszyły art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy z dnia [...].2000r. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego zgodnie z którym o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy, nie zaś jego rozmiar, prawna definicja zawodowego schorzenia słuchu nie przewidywała bowiem kryterium wielkości ubytku słuchu. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarta w orzeczeniu sądu ocena prawna wiąże w sprawie ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem organ administracyjny ponownie przyjął pogląd prawny sprzeczny z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA.
Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę do stwierdzenia j ej nieważności.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu, ze szczególnym uwzględnieniem przeprowadzenia prawidłowego dowodu z opinii biegłych. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawą - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącego do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.