II SA/Kr 2490/02

II SA/Kr 2490/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-05-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /sprawozdawca/
Beata Cieloch
Małgorzata Brachel - Ziaja /przewodniczący/
Symbol z opisem
613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : AWSA Beata Cieloch NSA Anna Szkodzińska /spr./ Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2006 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na usunięcie drzewa i nałożenia obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. kwotę 50 /pięćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
II SA/Kr 2490/02
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. znak [...] Burmistrz A., na podstawie art. 47e ust. 2, art. 47g ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody zezwolił Zarządowi Dróg Wojewódzkich Rejon Dróg Wojewódzkich w K. na usunięcie 1 sztuki drzewa - topoli o średnicy 95 cm., rosnącej w km 44x775 drogi wojewódzkiej nr [...], na terenie wsi T., nie naliczył opłaty za usunięcie drzewa, zobowiązał wnioskującego do dokonania nowych nasadzeń drzew w ilości 2 sztuki na terenie gminy A. w terminie do 30 października 2002 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Wojewoda pismem z dnia 4 marca 2002r. uzgodnił pozytywnie przedłożony plan wyrębu drzew opracowany przez zarządcę drogi. Przeznaczone do usunięcia drzewo jest drzewem zamierającym, w jego koronie występują znaczne ilości posuszu. W takim stanie drzewo stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W odwołaniu od tej decyzji Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zarzucił naruszenie przepisu art. 47e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wywiódł, że ewentualne uzupełnienie drzewostanu lub krzewostanu ma być zgodne co do ilości. Przyjmując zaś nawet, że obowiązek nasadzenia drzew ma stanowić ekwiwalent przyrodniczo-ekonomiczny usuniętych drzew, to organ nie wykazał wartości usuwanego drzewa. Ponadto odwołujący podniósł, że treść zastosowanego przepisu wskazuje, iż uzupełniające nasadzenie winno mieć miejsce w tym samym miejscu, a nie w jakimkolwiek innym. Nasadzenie zaś drzew w pasie drogowym w miejscu usunięcia jest niemożliwe z uwagi na bezpieczeństwo ruchu /pobocze jest zbyt wąskie - jego szerokość wynosi 1 m./. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza od 3 m.
Decyzją z dnia [...] lipca 2002r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzje organu I instancji utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że uzależnienie wydania pozwolenia na usunięcie drzew od zastąpienia drzew usuniętych innymi należy do sfery uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 3 kpa w tego rodzaju sprawach Kolegium nie może wydać decyzji merytorycznej, może jedynie badać, czy organ przeprowadził wymagane postępowanie i czy nie przekroczył granic uznania. Zdaniem Kolegium nałożenie obowiązku nasadzenia drzew nie stanowi przekroczenia uznania. Odwołanie się do czysto liczbowej relacji usuwanych i mających być nasadzonymi drzew nie ma rozstrzygającego znaczenia. Wypełnienie warunku winno stanowić pewien ekwiwalent usuwanych drzew. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 47e ust. 1 ustawy władający nieruchomością ma obowiązek utrzymania we właściwym stanie drzew rosnących na nieruchomości. Oznacza to, że nie może powoływać się na zły stan drzewa, bo do jego obowiązków należało przeciwdziałanie takiemu stanowi rzeczy. W zaskarżonej decyzji nie określono gatunku nowych drzew, co pozwala stwierdzić, iż nasadzenia można dokonać stosunkowo niewielkim kosztem. Do obowiązków odwołującego się należy utrzymywanie dróg i pasów drogowych, a więc także sadzenie drzew w pasach drogowych, nasadzenie więc 2 "dodatkowo" drzew nie może być uznane za obowiązek nadmiernie uciążliwy.
Nie jest, zdaniem Kolegium, trafny zarzut co do tożsamości miejsca nasadzenia drzew. Z treści art. 47e ust. 2 nie wynika, iż zastąpienie dotyczy drzew przewidzianych do usunięcia /a nie już usuniętych/, a z istoty rzeczy takie zastąpienie może nastąpić w innym miejscu niż rosnące jeszcze drzewo. Po wtóre ten sam przepis wspomina o możliwości przeniesienia drzew w inne miejsce, co przez analogię odnieść można do nasadzenia nowych drzew. Po trzecie wreszcie nakaz nasadzenia drzew w tym samym miejscu byłby nieracjonalny, skoro jednocześnie podnosi się fakt ograniczenia widoczności na jezdni.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. powtórzył zarzuty odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi przytaczając motywy swego rozstrzygnięcia.
W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia obowiązku przeniesienia drzew w inne miejsce lub nasadzenia nowych drzew podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to - przy regulacji kpa obowiązującej w dacie zaskarżonej decyzji - niemożność podjęcia przez Kolegium decyzji reformatoryjnej, a także i to, że zakres sądowej kontroli jest ograniczony do badania, czy podjęcie takiego rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszystkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej i czy decyzja ta nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kpa. Wg. niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywatela. Właściwe wyważenie tych interesów jest efektem uwzględnienia wskazań zawartych w przepisach prawa materialnego regulujących daną instytucję.
Rzecz jednak w tym, że ocena czy owe "wyważanie" interesów miało w ogóle miejsce i czy w efekcie nie doszło do przekroczenia granic uznania musi opierać się na przedstawionej przez organ argumentacji. Brak zatem należytego, pełnego uzasadnienia decyzji może stanowić przeszkodę uniemożliwiającą pozytywną jej weryfikację. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Organ I instancji określił jedynie warunek zezwolenia, w ogóle jednak nie wyjaśnił dlaczego postanowił ze swego uprawnienia skorzystać i dlaczego nadał temu warunkowi taką, a nie inną treść. Nie odniósł rozstrzygnięcia w tej części ani do ustaleń faktycznych, ani do treści przepisu prawa.
Próbę zastąpienia organu I instancji w tym zadaniu podjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołując własne motywy. Po pierwsze zabieg taki pozostawał w niezgodzie z istotą obowiązującego wówczas § 3 art. 138 kpa. Sformułowany tam zakaz reformowania uznaniowych decyzji organu samorządowego stanowił wyraz założenia, że działanie w ramach uznania mieści się w wyłącznym władztwie tych organów. To tylko one zatem mogły dokonać wyboru rozstrzygnięcia, opartego na ich własnych argumentach. Po wtóre sama treść uzasadnienia stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego oceniona musi być negatywnie.
Zupełnie dowolnie, bo bez analizy stosownych przepisów i nie dysponując potrzebnymi ustaleniami Kolegium przyjęło, że obowiązkiem zarządcy drogi jest nasadzanie drzew w pasach drogowych, oraz że konieczność usunięcia przedmiotowego drzewa była następstwem zaniedbań skarżącego. Dowolnie też przyjęto, że "czysto liczbowa relacja nie ma rozstrzygającego znaczenia", nie wyjaśniając przy tym co w takim razie i w jakich warunkach czynić będzie zadość potwierdzanej jednakowoż zasadzie ekwiwalentności.
Wreszcie i interpretacja samej treści przepisu § 2 art. 47e ustawy zaakceptowana być nie może. Warunku "zastąpienia" drzew przeznaczonych do usunięcia drzewami nowymi nie sposób tłumaczyć inaczej jak tylko jako obowiązku dokonania nowych nasadzeń w miejsce drzew usuwanych. Decydujące znaczenie przy tym należy nadać sformułowaniu "zastąpienie", które mieści w sobie nie tylko liczbę, ale także i wszelkie inne elementy jak jakość, rodzaj, stopień przydatności dla środowiska, miejsce. Trudno przyjąć za zgodne z logiką prezentowane przez Kolegium stanowisko, jakoby opisywany warunek miał być realizowany tylko i wyłącznie przez uprzednie nasadzenie innego drzewa w przewidywaniu usunięcia drzewa, którego pozwolenie dotyczy. Choć i takiego sposobu realizacji warunku wykluczyć się nie da, to przypisywanie mu waloru wyłączności pozostaje w sprzeczności z istotą omawianej regulacji "zastąpienia". Wreszcie zastosowana przez Kolegium analogia do warunków przeniesienia drzewa w inne, wskazane miejsce, nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Przepis § 2 art. 47e ustawy o ochronie przyrody uprawnia organ do nakazania wnioskodawcy wykonania jednej z dwu czynności, z których każda ma inny, realny charakter. Odnoszenie uwarunkowań jednej z nich do drugiej nie jest analogią, lecz dowolnością.
Stwierdzić zatem należy, że naruszenie przez organy obu instancji przepisów procedury: art. 7, 77 i 107 kpa, a także naruszenie przepisu art. 47e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody decyzje tych organów czynią wadliwymi w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Tak też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w związku za art. 135 ppsa, orzeczono.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.