II SA/Kr 2253/02

II SA/Kr 2253/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2004-07-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Jan Zimmermann /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Sygn. powiązane
OSK 1497/04 - Wyrok NSA z 2005-05-30
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 06 lipca 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Jan Zimmermann (spr) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2004r ze skargi J. O., R. S. i Z. S. na rozporządzenie Wojewody M. z dnia [...] 2001 r., Nr [...] w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny skargę oddala
Uzasadnienie
II SA/Kr 2253/02
UZASADNIENIE
Wojewoda [...] wydał w dniu [...] czerwca 2001 r. Rozporządzenie Nr [...] w sprawie wprowadzenia na okres sześciu miesięcy zakazów dla obszaru przewidzianego do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego w miejscowości R. w Gminie Z.. Rozporządzenie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu administracyjnego przez J.O., R.S. i Z.S., współwłaścicieli działki nr "1", leżącej na obszarze objętym tym rozporządzeniem. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2001 r. (II SA/Kr 2474/01) Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił.
Przedtem, w dniu [...] lipca 2001 r. Rada Gminy Z. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) w zw. z art. 34 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 z późn. zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie uznania za użytek ekologiczny "[...] P.", będącego obszarem o pow. 6,75 ha, położonym w R. w Gminie Z. W skład tego użytku weszła m. in. część działki nr "1" w Z.
Wojewoda [...] w dniu 21 grudnia 2001 r. wydał Rozporządzenie Nr [...], mocą którego, na podstawie art. 32 i art. 30 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 i Nr 100, póz. 1085), w zw. z art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872), uznał za użytek ekologiczny teren "[...] w R.", obejmujący powierzchnię 59,10 ha, położony na terenie Gminy Z. i Miasta K. W skład tego użytku ekologicznego weszła m. in. cała działka nr "1" w Z. W rozporządzeniu tym postanowiono, że na obszarze użytku zabrania się: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu, 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby, 4) wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości, 5) zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego, 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych, 7) likwidowania małych zbiorników wodnych oraz obszarów wodno-błotnych, 8) budowy budynków, budowli, obiektów malej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu.
W uzasadnieniu tego rozporządzenia napisano, że "[...] w R." jest obszarem stawów i trzcinowisk, podmokłych łąk i bagiennego lasu olszowego, łęgu olszowego i odłogów, położonym między K. a wsią R. Celem utworzenia użytku jest zabezpieczenie tych unikalnych terenów przed zabudową i degradacją, zabezpieczenie ich przed osuszeniem i przed likwidacją stawów wodnych należących do zabytkowego zespołu dworskiego, będących miejscem rozrodu płazów i gniazdowania wielu gatunków ptaków, ochrona bioróżnorodności całego obszaru, ochrona przed wyginięciem wielu okazów flory i fauny, w tym głównie ochrona fiołka bagiennego. Jest to jedno z dwóch stanowisk tej rośliny w Polsce. Napisano, że użytek ten tworzy się w oparciu o dokumentację naukową, na wniosek 80 mieszkańców wsi R., jej Rady Sołeckiej, Polskiego Klubu Ekologicznego, Ligi Ochrony Przyrody i [...] Towarzystwa Ornitologicznego, w oparciu o opinię Wojewódzkiej Komisji Ochrony Przyrody.
W dniu 25 sierpnia 2002 r. skargę na powyższe rozporządzenie wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego: J.O., zam. w K., ul. [...], R.S., zam. w K., Os. [...] i Z.S. , zam. w C., ul. [...]. reprezentowani przez radcę prawnego M.S. Skarga została wniesiona po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Wojewody [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.
W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi wskazano następujące argumenty.
1). Przepisy zaskarżonego rozporządzenia bezzasadnie ograniczają wykonywanie prawa własności, czym naruszają interes prawny skarżących.
2). Pismem z dnia 30 lipca 2002 r. Wojewoda [...] odmówił usunięcia naruszenia podnosząc nowe argumenty, które jego zdaniem miały uzasadniać wydanie zaskarżonego rozporządzenia. Wojewoda [...] nie ustosunkował się do merytorycznych zarzutów dotyczących przekroczenia granic delegacji ustawowej. Poprzestał również na konstatacji, że nie naruszył zasady proporcjonalności, ponieważ jest o tym przekonany. Postępowanie takie narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania obywateli do państwa.
3). W brzmieniu przepisów obowiązujących w dniu wydania rozporządzenia definicja użytku ekologicznego przestała być definicją otwartą z przykładowym katalogiem pozostałości ekosystemów. Katalog ten obecnie jest katalogiem zamkniętym. Wśród obiektów znajdujących się na terenie użytku, a wymienionych w uzasadnieniu rozporządzenia, co najmniej kilka nie mieści się w ustawowym katalogu. Po pierwsze, użytek ekologiczny został ustanowiony na terenie stawów. Jak wynika z opinii stanowiących podstawę do wydania rozporządzenia stawy te nie są naturalnymi zbiornikami wodnymi - są stawami hodowlanymi założonymi przez siostry zakonne. Po drugie, w katalogu ustawowym nie mieszczą się również łąki i tzw. odłogi. Łąki te pozostają w gospodarczym wykorzystaniu. Nie można również uznać, iż przynajmniej łąka, odłóg i droga spełniają inne przesłanki uznania za użytek ekologiczny. Jak wynika z opinii biegłego E.D. na wyżej wskazanej łące nie znajdują się stanowiska żadnych chronionych roślin ani zwierząt. Z opinii tej nie wynika również aby łąka była miejscem pobytu lub rozrodu zwierząt. Za decydującą w tym zakresie nie można uznać opinii prof. dr hab. Z. G.
4). Biegły E.D., podobnie zresztą jak i autorzy pozostałych opinii, nie działali na zlecenie Wojewody [...]. Za dyskwalifikujące dla przydatności ich opinii należy uznać użyte tam sformułowania - organ administracji publicznej musi zbadać faktyczne, a nie domniemane występowanie gatunków rzadkich lub chronionych. Część biegłych nie posiada wiedzy wystarczającej dla wykonania opinii na których oparł się Wojewoda [...]. Opinie są ogólnikowe i nonszalanckie. Opinie powołane przez Wojewodę [...] nie uzasadniają wniosków wywiedzionych w uzasadnieniu rozporządzenia.
5). Wojewoda [...] nie zechciał wziąć pod uwagę opinii biegłych wykonanych na zlecenie skarżących, z których wynikała dużo bardziej racjonalna granica użytku ekologicznego.
6). Wszelkie ograniczenia praw i wolności jednostki mogą być wprowadzane w drodze ustawy. Akty wykonawcze nie mogą wykraczać poza delegację ustawową. Ustawa o ochronie przyrody w przedmiotowej sprawie nie zezwala na ustanowienie użytku ekologicznego na terenie objętym zaskarżonym rozporządzeniem. Skarżący za niekonieczne, niepotrzebne i bezzasadne uznają objęcie granicami użytku również pozostałych terenów. Należy zauważyć, iż wytyczanie tak olbrzymiego obszaru ochrony nie jest dopuszczane nawet w przypadku ustanowienia parków narodowych.
7). Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności jednostki mogą być wprowadzone wyłącznie wówczas, gdy jest to konieczne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 31 Konstytucji RP.
Ograniczenie prawa musi być: 1) przydatne dla celu aktu normatywnego, który to ograniczenie wprowadza, 2) konieczne dla ochrony określonego dobra prawnego, w tym sensie, iż musi być najmniej restryktywne spośród najbardziej skutecznych i 3) proporcjonalne sensu stricto, czyli musi być zachowana odpowiednia proporcja pomiędzy wartością chronioną (w tym przypadku interesem publicznym) a wartością poświęcaną (swobodą wykonywania prawa własności). Przedmiotowe rozporządzenie narusza wymóg konieczności i proporcjonalności sensu stricto. Nie dość, że objęto ochroną teren znacznie większy niż wymagały cele ochrony, ale zastosowane zakazy są po prostu przepisane z ustawy bez rozważenia przydatności ich stosowania. Wydaje się, że Wojewoda [...] w ogóle nie zdawał sobie sprawy z wielkości terenów, które zasługują na szczególne formy ochrony, a całe rozporządzenie jest wynikiem przedziwnego zbiegu okoliczności, na które składa się szereg nieścisłości, przekłamań i zwykłego zafałszowania rzeczywistości.
8). Motywy wydania rozporządzenia nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Za oczywiście niedopuszczalne należy uznać "zabezpieczenie przed zabudową". Żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie ma na celu zabezpieczenia kogokolwiek lub czegokolwiek przed zabudową.
9). Wprowadzenie formy ochrony przyrody w postaci uznania za użytek w sposób bardzo zasadniczy ogranicza prawo własności. W istocie ustanowienie użytku ekologicznego powoduje skutki analogiczne do wywłaszczenia i powoduje obniżenie wartości nieruchomości. W tej sytuacji jawi się problem zgodności m.in. art. 30 i 31 a ustawy o ochronie przyrody z art. 21 Konstytucji. Żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie wspomina bowiem o odszkodowaniu.
10). W tym kontekście pojawia się również problem zgodności z Konstytucją przepisu art. 32 ustawy o ochronie przyrody. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż jednostka ograniczana w swoim prawie własności, oprócz tak ułomnego instrumentu prawnego jak kasacyjna skarga do NSA, nie posiada żadnych środków obrony. Nie może w żaden sposób zmusić organu wydającego akt normatywny do uwzględnienia choćby najbardziej słusznych i uzasadnionych opinii. Organ wydający akt normatywny nie musi również szczegółowo tłumaczyć się z motywów swojego postępowania. W przedmiotowej sprawie jest szczególnie widocznym jak bezradna jest jednostka w przypadku nieuzasadnionej ingerencji państwa, w gruncie rzeczy w drodze aktu indywidualnego, z określonym ustawowo uzasadnieniem. Przedstawione argumenty prowadzą do uznania, iż w przypadku ustanowienia użytku ekologicznego interesy właściciela nie są zagwarantowane w wymagany przez przepisy Konstytucji sposób.
11). Wojewoda [...] wydał zaskarżone rozporządzenie z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z pogwałceniem zasady proporcjonalnej ingerencji w sferę praw i wolności właścicieli nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu tej odpowiedzi Wojewoda sformułował następujące twierdzenia.
1). Podstawę prawną wydania zaskarżonego rozporządzenia stanowił art. 32 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, póz. 1079, Nr 100, póz. 1085). Zgodnie z art. 32 cyt. ustawy wprowadzenie form ochrony przyrody, o których mowa w art. 26 i 29 - 31, następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie w miarę potrzeb otulinę oraz zakazy dla nich właściwe wybrane spośród wymienionych w art. 26 a ust. 1 i art. 3. Strona przeciwna podnosi, iż pojęcie użytku ekologicznego występujące zarówno w art. 13 ust. pkt 6 lit. c jak i art. 30 ust. 1 i art. 32 ustawy o ochronie przyrody z istoty swej dotyczy określonego obszaru, a nie li tylko konkretnego obiektu jak zdaje się to sugerować strona skarżąca. W ślad za komentarzem do ustawy o ochronie przyrody pod redakcją Jerzego Sommera użytki ekologiczne stanowią formę ochrony indywidualnej i pod tym terminem należy rozumieć zespoły przyrody ożywionej i nieożywionej, które mają znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowiska. Chodzi tu w szczególności o takie pozostałości naturalnych ekosystemów, które znalazły się w otoczeniu użytkowanych gospodarczo i zmienionych już przez człowieka terenów. Tym, co różni użytki ekologiczne od pomników przyrody oraz stanowisk dokumentacyjnych jest ich ogólnoprzyrodnicze znaczenie. Nie chodzi w tym przypadku o swoistość jednego obiektu, lecz o swoistość większych zespołów przyrodniczych, określoną przez stosunek do otoczenia i skalę zjawiska.
W tym też kontekście oraz przywołanych wyżej przepisów odczytywany powinien być zapis art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jak i oceniane, będące przedmiotem skargi rozporządzenie Wojewody [...], które w żaden sposób nie pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami prawnymi, jak i w żaden sposób nie ogranicza właścicieli w ich dotychczasowym użytkowaniu.
2). Wojewoda przypomniał, że zgłaszane przy skardze zarzuty, w tym zwłaszcza dotyczące art. 30 ustawy o ochronie przyrody jak i zasadność wprowadzenia tej formy ochrony przyrody na obszarze objętym kwestionowanym rozporządzeniem, były już w istocie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 grudnia 2001 r. Ocena prawna i merytoryczna zawarta w uzasadnieniu w/w wyroku w pełni przystaje także do niniejszej sprawy.
3). Odnosząc się do twierdzeń i zarzutów zawartych w skardze strona przeciwna wyjaśniła, że w chwili obecnej użytek ekologiczny "[...] w R." objęte kwestionowanym rozporządzeniem wraz z użytkiem ekologicznym "[...] P." uznanym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] lipca 2001 r. chronią prawie cały obszar dolinki, która wyraźnie wyróżnia się w krajobrazie lokalnym poprzez bogato ukształtowaną rzeźbę terenu, znaczną deniwelację oraz występowanie na jej obszarze różnych ekosystemów leśnych, nieleśnych, wodnych. Granice użytku zostały wytyczone w ten sposób by były widoczne w terenie, biegną po naturalnych granicach oraz wyraźnych szczegółach sytuacyjnych. Wyłączenie z powierzchni użytku dróg, linii energetycznej, przebiegających przez użytek nie miałoby sensu, gdyż rozporządzenie nie wprowadza zakazów ani ograniczeń w ich użytkowaniu. Oba użytki zapewniają ochronę bioróżnorodności całego obszaru w tym szczególnie realną ochronę stanowiska fiołka bagiennego. Zapewniają również utrzymanie równowagi przyrodniczej na obszarze dolinki a przede wszystkim utrzymanie układu stosunków wodnych. Użytek ekologiczny "[...] w R." chroni obszar źródliskowy głównego cieku wodnego biegnącego dnem dolinki, zabezpiecza przed odwodnieniem dno dolinki i stabilizuje spływ wód powierzchniowych. Pozwalają one też na zachowanie harmonijnego krajobrazu kulturowego. Dolinka wyróżnia się swoją bioróżnorodnością i krajobrazem pośród silnie zurbanizowanych obszarów K., R. i Z.
4). Strona przeciwna nie podziela twierdzenia, iż "wśród obiektów znajdujących się na terenie użytku, a wymienionych w uzasadnieniu rozporządzenia, co najmniej kilka nie mieści się w ustawowym katalogu" z przyczyn wykazanych na wstępie. Niemniej stawy od dawna nie były one już użytkowane i w wyniku sukcesji ekologicznej przekształciły się w zbiorowiska roślin szuwarowych i lasu olszowego. Jest ogólnie wiadome każdy teren pozbawiony roślin prędzej czy później zostanie porośnięty roślinnością właściwą klimatowi i podłożu, co właśnie ma miejsce także w niniejszej sprawie. Z kolei łąki położone są wyłącznie na działce "1", jednak za włączeniem ich w skład użytku przemawiały względy celowości utrzymania spójności obszaru, zapewnienia równowagi przyrodniczej obszaru dolinki w tym właściwą ochronę otoczenia stanowisk fiołka bagiennego. Z uwagi na położenie łąk pośród lasów, wód otwartych, trzcinowisk są one siedliskiem dla wielu gatunków zwierząt. Łąka jako stanowisko chronionych gatunków zwierząt odpowiada zatem w pełni definicji użytku ekologicznego. Nadto włączenie łąk w skład użytku było także jedynym, skutecznym sposobem zabezpieczenia i ochrony tego obszaru także przed ewentualną przyszłą zabudową. Koncepcja takiej zabudowy działki "1" była przedstawiana przez Pana W.O.
5). Wojewoda [...] nie zgadza się z twierdzeniami, iż "opinie powołane przez Wojewodę [...] nie uzasadniają wniosków wywiedzionych w uzasadnieniu rozporządzenia" i"... część biegłych nie posiada wiedzy wystarczającej dla dokonania opinii, na których oparł się Wojewoda [...]" (prof. dr hab. Z.G., dr T.Z., dr hab. A.Ł.). Zamieszczono tu charakterystykę osób wykonujących opinie, które brane były pod uwagę przy wydaniu przedmiotowego rozporządzenia.
6). Stwierdzono również, że do pisma Pana W.O. z dnia 19 lipca 2001 r., w którym wzywa do usunięcia naruszenia prawa dołączona została tylko opinia prof. dr hab. arch. T.S. pn. "Opinia do warunków zabudowy działki nr "1", położonej w województwie [...], gmina Z., obręb R.". W opinii tej Profesor pisze m.in. "System rozwoju zróżnicowanego dla omawianej tu działki w R. to taka zabudowa terenu proponowana przez inwestorów, która stworzy na północno-zachodnich stokach wzgórza wyraźnie zdeterminowaną enklawę siedziby człowieka o wysokim poziomie rozwiązań technicznych i architektonicznych, enklawę o wyraźnie zarysowanych granicach, których przekroczenia są wyłącznie w ściśle określonych miejscach. Walory widokowe i przyrodnicze pozostają poza tą granicą ...". Dalej proponuje utworzenie "mikrorezerwatu" i podaje warunki jego istnienia "Przy utrzymaniu warunku wzajemnej kooperacji i przy poszanowaniu nieinterwencji a zwłaszcza fizycznej nienaruszalności pomnika przyrody (zauważyć należy, iż pomnik przyrody i rezerwat przyrody to dwie różne formy ochrony) takie współistnienie przynieść powinno obu stronom niepodważalne korzyści". Przy opisie walorów przyrodniczych wspomina jedynie o występowaniu fiołka bagiennego i pisze "Dla tej niezwykle malowniczej niszy ekologicznej jedyną szansą na przetrwanie jest pozostawienie jej w spokoju i ochronienie jej przed jakąkolwiek formą nieprawidłowej ingerencji człowieka. Opiniodawca widzi taką możliwość przez utrwalenie istniejącej w terenie faliście biegnącej granicy uroczyska w sposób uniemożliwiający jej przekroczenie". Do opinii dołączona została mapka, która wskazuje obszar "mikrorezerwatu".
Na podstawie tytułu naukowego Pana T.S. oraz analizy treści jego opinii należy przypuścić, iż nie jest on specjalistą w zakresie ochrony przyrody. Niemniej jego opinia była oceniana i brana pod uwagę, nie stanowiła jednak podstawy do wyznaczenia granic użytku, którymi były głównie cele ochrony właściwe dla tego użytku.
7). Wojewoda nie zgadza się z zarzutem, iż "rozporządzenie narusza wymóg konieczności i zachowania zasady proporcjonalności sensu stricto. Brak bowiem jest jakiegokolwiek prawnie relewantnego argumentu przemawiającego za takim określeniem obszaru użytku". Na mocy dwóch aktów prawnych - uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] lipca 2002 r. i zaskarżonego Rozporządzenia Wojewody [...] poddano pod ochronę obszar najcenniejszy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym, który gwarantuje zachowanie jego najcenniejszych wartości. Argument, iż "wytyczanie tak olbrzymiego obszaru ochrony nie jest dopuszczalne nawet w przypadku parków narodowych" jest chybiony, gdyż parki narodowe są wielkopowierzchniowymi formami ochrony o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha (tysiąc ha).
8). Wyjaśniono, że zakazy zawarte w rozporządzeniu wybrane zostały zgodnie z wymogami ustawy o ochronie przyrody i ich wprowadzenie miało i ma na celu zapewnienie zachowania i skutecznej ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych tego obszaru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Jakkolwiek legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, wydany przez wojewodę opiera się na zarzucie naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (art. 44 ust. 1 cyt. ustawy o administracji rządowej w województwie), to jednak kryterium kontroli przeprowadzanej sąd administracyjny dotyczy zgodności z prawem, t.j. z obiektywnym porządkiem prawnym (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz 1269). Dlatego nie zaprzeczając temu, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] niewątpliwie narusza interes prawny skarżących, jako współwłaścicieli działki leżącej na terenie wyznaczonego użytku ekologicznego, Sąd miał obowiązek zbadać, czy rozporządzenie to jest zgodne z normami obowiązującego prawa i tylko na tej podstawie wydać swoje orzeczenie. Sąd nie jest kompetentny do oceniania racjonalności, słuszności, celowości lub ekonomicznej przydatności zaskarżonego aktu. Trzeba również wyjaśnić na wstępie, że Sąd, nie będąc prawodawcą, nie może własnym orzecznictwem zapełniać nawet niewątpliwych luk ustawowych, zwłaszcza luk w ochronie prawnej. Sąd nie może chronić obywatela ponad poziom jego ochrony, wyznaczony przez ustawy.
Zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu o przepisy cyt. ustawy o ochronie przyrody w wersji obowiązującej w dacie jego wydania. Te więc przepisy, a także przepisy cyt. ustawy o administracji rządowej w województwie stanowią podstawę dla dokonywanej oceny jego zgodności z prawem. Jednocześnie, skoro zarzucono w skardze naruszenie przepisów Konstytucji RP, należało również zbadać zgodność rozporządzenia z Konstytucją. Jednocześnie już na wstępie tej analizy trzeba zwrócić uwagę na to, że Sąd jest związany granicami zaskarżonego aktu. Nie może więc brać pod uwagę argumentów i zarzutów wyrażonych w skardze, a dotyczących treści innych aktów lub pism. W szczególności nie może mieć w sprawie znaczenia to, co Wojewoda [...] zawarł w odpowiedzi na wniesione przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Są to wprawdzie twierdzenia tego samego organu, ale nie mieszczą się one w akcie zaskarżonym i nie mogą ciążyć na jego ocenie.
Biorąc pod uwagę powyższe założenia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje.
1). Nie jest trafna teza skargi głosząca, że w brzmieniu przepisów obowiązujących w dniu wydania rozporządzenia (21 grudnia 2001 r.) definicja użytku ekologicznego była definicją zamkniętą z zamkniętym katalogiem pozostałości ekosystemów. Obowiązujący w tej dacie art. 30 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody stanowił, że "użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk, jak: naturalne zbiorniki wodne...: (podkr. Sądu). Stylistyka tego przepisu bezsprzecznie więc dowodzi, że dokonane w nim wyliczenie pozostałości ekosystemów było tylko przykładowe. Przekonuje o tym użycie w cyt. przepisie słowa "jak" z dwukropkiem i następującym po nich wyliczeniem. Ponadto rację ma strona przeciwna twierdząc, że użytek ekologiczny musi obejmować cały zwarty obszar, a nie tylko poszczególne obiekty wymagające ochrony. Z tego też powodu nie można czynić zarzutu Wojewodzie [...], że objął użytkiem ekologicznym także obiekty nie zawarte w wyliczeniu ustawowym i że tym samym wykroczył poza upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia o uznaniu za użytek ekologiczny, wynikające z art. 32 cyt. ustawy.
Wojewoda oparł się na ekspertyzach, które dowodziły, że na całym terenie wyznaczonym przez zaskarżone rozporządzenie istnieją "zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk", choć między tymi obiektami istnieją obszary nie mające takiego charakteru. Nie jest zresztą istotny obecny sposób wykorzystania poszczególnych obszarów, ale to, że one wszystkie zasługują na objęcie ochroną. Wojewoda nie wykroczył więc także poza pierwszy człon art. 30 ust. 1 ustawy.
2). Zaskarżony akt jest rozporządzeniem Wojewody i stanowi powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują konieczności przeprowadzania przed wydaniem takiego aktu sformalizowanego postępowania dowodowego. Nie jest to bowiem akt administracyjny indywidualny (decyzja administracyjna) i nie obowiązują przy jego wydawaniu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie zasad postępowania dowodowego może mieć znaczenie dla kontroli sądowej tylko wtedy, gdy zasady te są wyrażone i obowiązują organ wydający jakiś akt lub podejmujący jakąś czynność. Dlatego naruszenie zasad proceduralnych może mieć wpływ na uwzględnienie skargi tylko wtedy, gdy dotyczy ona decyzji administracyjnej lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Jest to wprawdzie luka w prawie, która może być przedmiotem odrębnej dyskusji, ale mimo jej istnienia nie można czynić Wojewodzie [...] skutecznych zarzutów, dotyczących materiałów (opinii i ekspertyz), na jakich się oparł, wydając swoje rozporządzenie. Ich istnienie dowodzi, że rozporządzenie to nie było podjęte dowolnie, a ocena treści poszczególnych ekspertyz nie należy do Sądu. W tej sytuacji nie można twierdzić, że Wojewoda objął swoim rozporządzeniem zbyt wielki obszar i że tym samym naruszył przepisy ustawy o ochronie przyrody.
Nie mogą też stanowić o niezgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia twierdzenia skarżących o niekompetencji lub nonszalancji ekspertów wybranych przez Wojewodę, ani fakt, że - jak twierdzą skarżący, Wojewoda nie skorzystał z ekspertyzy przedstawionej przez nich.
3). Ustawa o ochronie przyrody z 1991 r. jest jednym z tych aktów prawnych, które, w ślad za art. 31 Konstytucji RP, ustanawiają lub pozwalają na ustanawianie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i prawa, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska. Właśnie wtedy, gdy jest to konieczne dla takiej ochrony, konflikt między interesem indywidualnym (prawem własności) i interesem publicznym może by rozstrzygnięty na rzecz interesu publicznego. Sąd nie podziela więc zapatrywania skarżących, że przepisy ustawy o ochronie przyrody, stanowiące upoważnienie do uznawania obszarów za użytek ekologiczny są niezgodne z Konstytucją RP. Inną kwestią jest poniesiona przez skarżących kwestia środków obrony przed działaniami generalnymi (normatywnymi), naruszającymi prawo własności wbrew ustawom. Jest to jednak wspomniana wyżej luka ustawowa, której istnienie nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia.
4). Sąd nie podziela twierdzenia, że Wojewoda [...] wydał zaskarżone rozporządzenie z pogwałceniem zasady proporcjonalnej ingerencji w sferę praw i wolności właścicieli nieruchomości. Skoro, jak ustalono wyżej, Wojewoda [...] nie wykroczył poza upoważnienie ustawowe i nie działał dowolnie, ale oparł się na dokumentacji fachowej i naukowej, wprowadzone przez niego ograniczenia trzeba uznać za przydatne i konieczne dla celu ochrony przyrody właśnie w danym miejscu i właśnie w sposób nazwany przez ustawę wprowadzeniem dla danego terenu statusu użytku ekologicznego. Nie ma tu więc zachwiania proporcji między interesem publicznym i indywidualnym, nie ma dysproporcji między rozmiarem dobra poświęcanego i dobra chronionego i nie ma zachwiania proporcji między interesami poszczególnych właścicieli. Wszyscy właściciele gruntów objętych wyznaczonym użytkiem ekologicznym zostali potraktowani jednakowo. Oczywiście wprowadzenie tej formy ochrony przyrody ogranicza prawo własności, ale porównywanie jej do wywłaszczenia jest argumentem idącym za daleko. Tu również ujawnia się luka normatywna, dotycząca kwestii odszkodowawczych, ale luka ta, podobnie jak poprzednia, nie może być przesłanką dla uznania rozporządzenia za niezgodne z prawem. Zresztą brak osobnego przepisu dotyczącego odszkodowania nie wyklucza cywilnoprawnej drogi dochodzenia ewentualnych roszczeń.
5). Nie są również trafne zarzuty skargi, leżące na marginesie jej głównego wątku. Nie stanowi naruszenia prawa niemal dosłowne przepisanie z ustawy przez Wojewodę katalogu zakazów, wprowadzanych na terenie użytku ekologicznego. Nie stanowią naruszenia prawa znajdujące się w rozporządzeniu niezręczności językowe ("zabezpieczenie przed zabudową"). Rozporządzenie jest aktem normatywnym i sformułowania te podlegają wykładni. Nie jest również prawdziwe stwierdzenie, że obejmowanie dużych obszarów szczególna ochroną nie jest spotykane nawet w przypadku ustanawiania parków narodowych.
W przedstawionej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] nie narusza prawa i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).
Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.