II SA/KR 1646/23

II SA/Kr 1646/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: SNSA Joanna Tuszyńska AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w Krakowie sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 listopada 2023 r., znak SKO.Oś/4170/414/2023 w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Towarzystwa [...] w K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Towarzystwo [...] z siedzibą w K. (dalej również jako Towarzystwo) w dniu 7 sierpnia 2023 r. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] [...] kolidujących z inwestycją pn. "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującym: dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, wewnętrzne instalacje na zewnątrz budynku, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w Krakowie".
Postanowieniem z dnia 12 września 2023 r. znak WS-05.6131.2.106.2023.AU Prezydent Miasta Krakowa odmówił dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału na prawach strony w opisanym wyżej postępowaniu administracyjnym.
Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez Towarzystwo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 28 listopada 2023 r., znak [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.").
W uzasadnieniu postanowienia SKO powołało się na art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek:
- jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz
- przemawia za tym interes społeczny.
Zdaniem organu cele statutowe organizacji społecznej pozostają w związku z przedmiotowym postępowaniem.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 454/16) podkreśla się, że dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie w trybie 31 ust. 1 k.p.a. nie może mieć charakteru "automatycznego" i w każdym przypadku złożenia wniosku organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące spełnienia wymaganych przesłanek, w tym przesłanki interesu społecznego. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może bowiem być traktowane rozszerzająco, ale również nie powinno ulegać zawężeniu np. do kategorii interesu państwowego lub interesu społeczności globalnej. Ciężar wykazania istnienia tych przesłanek spoczywa na organizacji społecznej. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy.
Kolegium podkreśliło, że hasła, które podnosi Towarzystwo w swoich pismach są ze wszech miar słuszne - konieczność ochrony wartości przyrodniczych, wartości drzew w środowisku, zapobieganie zmianom klimatycznym poprzez ochronę szeroko rozumianego środowiska. Jednakże podkreślenia wymaga, że i organ ma obowiązek uwzględnić te wartości, na które wskazuje organizacja. Z tego powodu właśnie konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania, w ramach którego dokonuje się analizy stanu faktycznego z uwzględnieniem konieczności ochrony składników przyrody. Temu służy również instytucja warunku usunięcia drzew w postaci konieczności dokonania nasadzeń kompensacyjnych.
Jak się przyjmuje - "za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny będzie przemawiał tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2010 r., IV SA/Wa 1925/10, LEX nr 758916). Wykazując, że interes społeczny przemawia za jej udziałem w postępowaniu, organizacja społeczna nie może odwoływać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi przytoczyć dane świadczące o zachodzących wątpliwościach co do pewnego rodzaju okoliczności i o tym, że jej udział w postępowaniu może zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (wyroki NSA: z 15.02.2017 r., II OSK 1409/15, LEX nr 2279378; z 25.10.2016 r., II OSK 107/15, LEX nr 2177580; z 3.09.2015 r., II GSK 1699/14, LEX nr 1986645; z 24.06.2015 r., II OSK 2808/13, LEX nr 1982842; z 5.11.2014 r., II OSK 985/13, LEX nr 1657872)" - tak M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31.
W niniejszej sprawie ani we wniosku o dopuszczenie, ani w zażaleniu nie zawarto argumentów świadczących o rozeznaniu organizacji w tej konkretnej sprawie. Skoro wiadomo, że chodzi o usunięcie konkretnych drzew ze wskazanej działki, zasadne jest oczekiwanie, że organizacja odniesie się do tych właśnie drzew i ich wartości dla środowiska i społeczeństwa, nie zaś jedynie do ogólnych znanych i objętych ochroną wartości. Tymczasem nawet pomimo dodatkowego wezwania organu I instancji o uzupełnienie złożonego uprzednio wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Towarzystwo w żaden sposób nie wykazało, jaki interes społeczny mógłby przemawiać za jego udziałem w postępowaniu w kontekście skonkretyzowanego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Analizując akta sprawy stwierdzić należy, iż Żalące się Towarzystwo w swoich pismach powiela te same twierdzenia i argumenty o charakterze ogólnikowym, z jednoczesnym pominięciem stanu faktycznego konkretnej sprawy do której składany jest wniosek.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Towarzystwo [...] w K. , wnosząc o jego uchylenie i dopuszczenie Towarzystwa [...] do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że udział Towarzystwa na prawach strony uzasadniony jest celami statutowymi stowarzyszenia, wskazanymi w § 6 statutu (ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona zwierząt, ochrona krajobrazu rozumiana jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, ochrona wartości kulturowych, pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji, ochrona ładu urbanistycznego).
Podkreślono, że drzewa pełnią szczególną rolę w kształtowaniu różnorodności biologicznej. Są ważne dla gatunków, które pierwotnie były leśne - np. aleje pełnią rolę ostoi dla gatunków, które zaadaptowały się do życia w krajobrazie ukształtowanym przez człowieka. Podkreślić należy lokalną rolę i znaczenie drzew dla mieszkańców i przyrody.
Drzewa stanowią interes publiczny, ponieważ są ważne dla wszystkich - nie tylko dla przyrody. Podczas upałów uwalniają wodę w procesie parowania, co przyczynia się do obniżenia temperatury otoczenia nawet o 11 stopni. Eliminują do 75% zapylenia, redukują do 98% azotanów i dezaktywują do 70% metali ciężkich. Zadrzewienia tworzą także naturalne ekrany akustyczne, łagodzą stres, wzbogacają estetykę otoczenia, przyczyniają się do wzrostu cen nieruchomości oraz zwiększają potencjał gospodarczy miast. W dobie zmian klimatycznych i ekstremalnych wydarzeń pogodowych duże drzewa są kluczowe. Sąsiedztwo drzew podwyższa łagodzi skutki suszy - chroni glebę i uprawy przed wysuszającym wiatrem i stymuluje opady deszczu. Drzewa znacząco zwiększają wsiąkanie wody opadowej i jej retencję - łagodząc skutki nawalnych deszczy. Zapewniają schronienie owadom zapylającym i ptakom żywiącym się szkodnikami upraw, są pożytkiem dla pszczół.
Zdaniem skarżącego stowarzyszenia wszystkie sprawy dotyczące usuwania drzew dotyczą interesu społecznego ze względu na społeczną rolę drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowaniu mikroklimatu oraz krajobrazu. W interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawana decyzją. W interesie społecznym jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek nieprawidłowego zabudowania tego terenu dojdzie do powstania nieodwracalnych zmian w otoczeniu. Swoje stanowisko strona skarżąca poparła stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w Krakowie oświadczając, że popiera skargę w całości.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji okazały się wadliwe i wymagały uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że sprawy w zbliżonym stanie faktycznym zostały rozpoznane w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w dniach 19 października 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 1002/23) 14 listopada 2023 r. (sygn. II SA/Kr 1003/23), 13 grudnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 1308/23), 11 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1418/23 oraz 18 stycznia 2024 r. (sygn. II SA/Kr 1527/23). Wszystkie te sprawy dotyczyły odmowy dopuszczenia Towarzystwa [...] w K. do toczących się postępowań administracyjnych w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Zaprezentowana w tych orzeczeniach argumentacja dotycząca stosowania prawa – tj. przede wszystkim art. 31 k.p.a. – została przyjęta przez skład orzekający w sprawie niniejszej.
Instytucję dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2).
Definicję pojęcia organizacji społecznej zawiera art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. określając kategorie podmiotów mieszczących się w pojęciu organizacji społecznych, poprzez wymienienie: organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i "innych organizacji społecznych". W sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżące stowarzyszenie należy do kategorii organizacji społecznych, o których mowa w art. 31 k.p.a.
Nie ma także sporu co do tego, że istnieje związek między celami statutowymi Towarzystwa [...] w K. a przedmiotem postępowania. Okoliczność tę prawidłowo ustaliły organy obu instancji. Spełniona została zatem pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. Istotnie bowiem, jak wynika z § 6 ust. 1 statutu skarżącego, jego celem statutowym jest ochrona przyrody, a cel ten realizowany jest m.in. przez (§ 7 statutu) udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Postępowanie, w którym chce wziąć udział skarżący, jest zaś prowadzone na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.). Ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9).
Istotą sporu jest natomiast to, że organy orzekające w sprawie uznały, iż nie została spełniona przesłanka, zgodnie z którą za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.
Jak wskazano w uzasadnieniach powołanych wcześniej wyroków, pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym), zwanym również klauzulą generalną. Ze swej istoty pojęcie takie nie ma ogólnej definicji ustawowej, wobec czego wypełnienie treścią, nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. Interes społeczny nie może być zatem traktowany w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sprawy, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolitym (tak: H. Knysiak-Sudyka, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 130 oraz podana tam literatura). Pojęcie interesu społecznego, ze względu na swoją niedookreśloność, jest więc traktowane jako kategoria luzu decyzyjnego przyznanego organowi administracji. Ta swoboda decyzyjna organu nie jest nieograniczona. Treść pojęcia nieoznaczonego, któremu organ nadaje sens i znaczenie, musi opierać się o wartości istotne w systemie prawnym, jak też wartości istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, istotne ze względu na ratio legis aktu prawnego, na tle którego rozstrzygana jest sprawa administracyjna, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację itp. (Por. T. Woś, Obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania administracyjnego (art. 7 in fine k.p.a.), KSP 1987/20).
Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym pojęcie interesu publicznego (społecznego) jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym", bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce, względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 770/17).
Podkreślić też należy, że zadaniem organizacji społecznej, która w danej sprawie dąży do wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jest uprawdopodobnienie istnienia interesu społecznego. Na tym etapie nie można domagać się od niej – jak w rozpoznawanej sprawie chcą tego organy - aby wykazała ona przemawiające za tym konkretne okoliczności, a to z kilku istotnych względów. Po pierwsze, organizacja społeczna, która dopiero żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu lub składa wniosek o wszczęcie postępowania, nie ma przymiotu strony czy uczestnika postępowania, a zatem nie ma wglądu w akta administracyjne danego postępowania. Tym samym nie posiada takich informacji, które pozwoliłyby jej na wskazanie bardzo szczegółowych, konkretnych okoliczności popartych materiałem dowodowym. Po drugie, ustawodawca w przepisie art. 31 § 2 k.p.a. używa sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione". Takie sformułowanie przepisu nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności, ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić (tak też NSA w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2989/15).
Przy dokonywaniu wykładni art. 31 k.p.a. w sprawach związanych z ochroną przyrody i środowiska trzeba też pamiętać, że częścią polskiego i unijnego porządku prawnego jest Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Zgodnie z preambułą Konwencji "(...) uznając, że każda osoba ma prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności oraz obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń, uważając, że aby być zdolnym do dochodzenia tego prawa i spełniania tego obowiązku, obywatele muszą mieć dostęp do informacji, muszą być uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i muszą mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, oraz uznając, iż obywatele mogą potrzebować w tym zakresie pomocy, aby realizować swoje uprawnienia, uznając, że w sprawach dotyczących środowiska ułatwiony dostęp do informacji i udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji poprawia jakość i wykonanie decyzji, przyczynia się do wzrostu społecznej świadomości zagadnień ochrony środowiska, daje społeczeństwu możliwość zgłaszania swych poglądów, a władzy publicznej możliwość ich należytego uwzględnienia, dążąc w ten sposób do wzmożenia odpowiedzialności i jawności w podejmowaniu decyzji i wzmocnienia społecznego poparcia dla decyzji dotyczących środowiska, (...) uznając też, że społeczeństwo powinno być świadome procedur udziału w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska, mieć do nich swobodny dostęp i wiedzieć, jak z nich korzystać, (...) mając na uwadze, że skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane (...)".
W opinii rzecznik generalnej J. Kokott z 18 października 2012 r. w sprawie C-260/11 (tezy 40 – 42) podkreśla się, że "Ochrona prawna w sprawach z zakresu ochrony środowiska nie służy tymczasem z reguły indywidualnym interesom skarżących, lecz także lub nawet wyłącznie interesowi ogólnemu. Ten interes ogólny jest w Unii bardzo ważny, gdyż wysoki poziom ochrony środowiska jest zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE oraz art. 37 karty praw podstawowych jednym z celów Unii Europejskiej 31. Konwencja ma w polu widzenia ten podwójny interes. Zgodnie z jej art. 1 każda ze stron umowy zapewnia dostęp do wymiaru sprawiedliwości w celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności. Motywy siódmy i ósmy tej konwencji potwierdzają ten cel i uzupełniają go przez spoczywający na każdej osobie obowiązek ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń. Dlatego konwencja zgodnie z jej motywem osiemnastym dąży do zapewnienia społeczeństwu, w tym także organizacjom społecznym, dostępu do skutecznych mechanizmów prawnych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane. Uznanie interesu ogólnego dotyczącego ochrony środowiska jest tym bardziej ważne, że może występować wiele przypadków, w których prawnie chronione interesy określonych jednostek nie zostają naruszone bądź też zostają naruszone jedynie marginalnie. Środowisko naturalne nie może bronić się samo przed sądami, lecz wymaga reprezentacji, na przykład przez zaangażowanych obywali lub organizacje pozarządowe".
Ideą przewodnią Konwencji z Aarhus jest zapewnienie jak najszerszego dostępu społeczeństwa – rozumianego jako "jedna lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy" (art. 2 ust. 4) – zarówno do samych informacji o środowisku, jak i do udziału w postępowaniach oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2603/20 (LEX nr 3589358) zauważył, że przepisy Konwencji gwarantują możliwość udziału jedynie w sposób generalny, a do jej konkretyzacji niezbędne będzie przyznanie społeczeństwu takich uprawnień przez konkretną ustawę, której przepisy są podstawą prowadzenia konkretnych postępowań. Jednakże cele Konwencji, wynikające choćby z przytoczonych wyżej zapisów jej preambuły, winny być uwzględniane również przy interpretacji art. 31 k.p.a. w sprawach objętych zakresem Konwencji, w tym również w sprawie niniejszej.
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, organy nie oceniły w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący powinien zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie zezwolenia na usunięcie – jak wynika z wniosku o wydanie zezwolenia (k. 34 akt administracyjnych) – 14 drzew, kolidujących z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Skarżący podnosił w toku postępowania, że sprawa z zakresu usuwania drzew dotyczy interesu społecznego ze względu na społeczną rolę drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowania mikroklimatu. Podnoszono, że w związku z tym, w interesie społecznym jest w przypadku usunięcia drzew zapewnienie odpowiedniej kompensacji przyrodniczej i naliczenie (lub nienaliczenie) opłat za usunięcie drzew. Nie jest przez organy kwestionowane, że skoro na przedmiotowej nieruchomości znajdują się drzewa, to tam oczyszczają powietrze, redukują hałas stanowiąc ekrany akustyczne, tworzą mikroklimat, co ma istotne znaczenie nie tylko dla samego dysponenta działek. Wniosek skarżącego nie odnosił się jedynie ogólnie do roli drzew w środowisku, ale powoływał się na konkretną okoliczność sprawy, tj., skalę planowanej wycinki (przytoczono liczbę 14 drzew) i jej związek z planowaną inwestycją polegającą na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Domaganie się przez organy wskazania konkretnych walorów przyrodniczych działki objętej wnioskiem należy uznać za bezpodstawne, gdyż, jak wyżej wskazano, bez zagwarantowania wnioskodawcy dostępu do akt sprawy nie sposób było wymagać dalszego uszczegółowienia wniosku.
Ustalając elementy składowe pojęcia interesu społecznego, a więc wartości, które mogą być brane pod uwagę przy wykładni tego pojęcia, można do nich zaliczyć racjonalnie pojmowaną społeczną kontrolę nad postępowaniami w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. Ma to znaczenie o tyle, że stronami w tego rodzaju postępowaniach są jedynie podmioty zainteresowane usunięciem drzew. Rolę tej kontroli zdaje się dostrzegać również organ I instancji, który – co warto w tym miejscu podkreślić – skierował przedmiotową sprawę pod obrady Zespołu zadaniowego ds. ochrony zieleni, utworzonego "W celu przygotowania merytorycznych rozstrzygnięć, w zakresie maksymalnej ochrony zieleni" (por. § 1 zarządzenia Nr 1753/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 04.07.2016 r. w sprawie powołania Zespołu Zadaniowego ds. ochrony zieleni) i umożliwił udział przedstawicielowi skarżącego w posiedzeniu tego zespołu, omówieniu sprawy, a także w głosowaniu nad stanowiskiem Zespołu w zakresie przedmiotowego wniosku (k. 88 akt administracyjnych) – jakkolwiek tutaj mowa jest o usunięcie 15, a nie 14 sztuk drzew.
Kolegium w zaskarżonej decyzji zaznacza, iż "i organ ma obowiązek uwzględnić te wartości, na które wskazuje organizacja. Z tego powodu właśnie konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania, w ramach którego dokonuje się analizy stanu faktycznego z uwzględnieniem konieczności ochrony składników przyrody. Temu służy również instytucja warunku usunięcia drzew w postaci konieczności dokonania nasadzeń kompensacyjnych". Okoliczność, że organy prowadzące postępowanie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew mają obowiązek z urzędu uwzględniać pewne wartości związane z ochroną przyrody i środowiska nie usprawiedliwia odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w takim postępowaniu. Wskazana wcześniej kontrola społeczna jest ze wszech miar wskazana także w tego rodzaju postępowaniach.
W świetle powyższego należało przyjąć, że zarówno Prezydent Miasta Krakowa, jak i SKO, dokonali błędnej oceny wniosku organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, uznając, że organizacja społeczna nie wykazała zaistnienia przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że skarżący nie tylko wykazał celowość przystąpienia do postępowania z uwagi na cele statutowe, ale również uprawdopodobnił w sposób wystarczający, że wycięcie 14 drzew stanowi kwestię mającą znaczenie dla interesu społecznego. Nie ma bowiem wątpliwości, zarówno co do wpływu takiego zadrzewienia i jego likwidacji na jakość powietrza, jego natlenienia, eliminacji zapylenia, tworzenia naturalnych ekranów akustycznych, jak i co do tego, że zachowanie tych czynników jest w interesie społecznym.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione rozważania i ocenę w sprawie.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W pkt II wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł, uiszczoną przez skarżące stowarzyszenie tytułem wpisu od skargi.