II SA/KR 1612/24

II SA/Kr 1612/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skarg ze skargi W. R. i J. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 października 2024 r. znak: WOP.7721.8.2024.AMLY w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie decyzją z dnia 19 lipca 2024 r. nr ORP.5140.3.2024 działając na podstawie art. 155 i art. 154 § 2 K.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił uchylenia na wniosek W. R. i J. R. ostatecznej decyzji z dnia 31 marca 2011 r. nakazującej inwestorom wykonać rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w J. gm. Ż. o wymiarach 4,50 m x 6,70 m usytuowanej po jego północnej stronie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy opisali swoją sytuację osobistą, rodzinną i materialną. Wskazali, że do rozbudowy budynku mieszkalnego o pokój i kotłownię skłoniła ich sytuacja mieszkaniowa, gdyż dom, w którym mieszkali składał się z 2 pokoi, kuchni i korytarza. Byli przekonani, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy kończy formalne sprawy i pozwala na legalne prowadzenie prac budowlanych. Wnioskodawcy podnieśli, że nie byli w stanie uzyskać i zgromadzić dokumentów legalizacyjnych w postępowaniu prowadzonym przed organem, nie są w stanie nawet ustalić czy odebrali postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 3 listopada 2009 roku. Wskazali, iż niepełnosprawna córka nagminnie niszczy dokumenty. Nie zrealizowali decyzji o rozbiórce, gdyż spowodowałoby to utratę ogrzewania domu i dostarczania wody. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 31 marca 2011 r. nakazano inwestorom W. i J. R. wykonać rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w J. , gm. Ż. o wymiarach 4,50 m x 6,70 m usytuowanej po jego północnej stronie. Decyzja ta została wydana w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przed wydaniem decyzji organ postanowieniem z dnia 3 listopada 2009 roku wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia do dnia 30 kwietnia 2010 roku dokumentów w celu legalizacji rozbudowanej części obiektu. Ostateczną decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 roku organ odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia 31 marca 2011 roku. Ponadto ostateczną decyzją z dnia 2 grudnia 2021 roku organ, działając w trybie art. 155 K.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 31 marca 2011 roku. W związku z brakiem dobrowolnego wykonania obowiązku organ skierował sprawę na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. W ramach tego postępowania w dniu 30 listopada 2011 r. organ wydał tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. organ nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB w Krakowie z dnia 21 lutego 2012 r. Obecnie na mocy decyzji z dnia 4 marca 2024 r. Wojewody Małopolskiego egzekucja administracyjna o charakterze niepieniężnym została wstrzymana do 31 grudnia 2025 r.
Organ stwierdził, że stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. uwarunkowane jest spełnieniem czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za uchyleniem bądź zmianą której przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony, brak przeciwwskazań w przepisach szczególnych. Niezaistnienie chociażby jednej z ww. przesłanek wyklucza wydanie decyzji uchylającej lub zmieniającej daną decyzję na podstawie cytowanego wyżej przepisu. A zatem organ zobowiązany jest do zbadania czy zachodzą wszystkie przesłanki, aby możliwa była zmiana decyzji w opisanym wyżej trybie. Ponadto postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji pod kątem stwierdzenia czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Na wyjątkowy charakter postępowania prowadzonego w ww. trybie wskazuje jednomyślnie orzecznictwo sądów administracyjnych. W żadnym jednak przypadku, trybu z art. 155 K.p.a. nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji. Niezależnie jednak od kwestii nabycia prawa i nienabycia prawa, różniących oba omawiane przepisy, tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i art. 155 K.p.a., mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. o sygn. akt l OSK 607/10). Decyzja o uchylenie której wnieśli wnioskodawcy została wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Co do zasady w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.
Wśród przesłanek warunkujących uchylenie decyzji należy wyróżnić istnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, które przemawiają za tym. Wdanej sprawie może przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony za uchyleniem nakazu rozbiórki. Sytuacja, gdy uchylenie decyzji rozbiórkowej nie będzie prowadzić do stanu automatycznie naruszającego prawo mogłaby wystąpić, gdy, ze względu na zmienione uwarunkowania prawne istniejący, objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany mógłby bez przeszkód podlegać legalizacji, np. zostaje zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że w świetle zmienionych warunków obiekt mógłby podlegać legalizacji. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2851/21, na który powołali się wnioskodawcy jednoznacznie wskazał, że jeżeli: nakaz rozbiórki został wydany z powodu zaniedbania samego inwestora czy właściciela nieruchomości, który mając taką możliwość nie wypełnił koniecznych wymogów procedury legalizacyjnej, to w takim przypadku uchylenie takiego nakazu rozbiórki trudno byłoby uzasadnić z powołaniem na interes społeczny lub słuszny interes strony, zwłaszcza, że inną wartością chronioną prawnie jest też trwałość decyzji ostatecznych, (art. 16 § 1 K.p.a.). wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2851/21). W przedmiotowej sprawie inwestor miał możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, ale nie wypełnił koniecznych wymogów procedury legalizacyjnej. Co więcej nie składał środków zaskarżenia od decyzji nakazującej rozbiórkę. W. i J. R. we wniosku wskazali, że nie byli w stanie zgromadzić dokumentów legalizacyjnych, nie są w stanie nawet ustalić czy odebrali postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż niepełnosprawna córka nagminnie niszczy dokumenty. W odniesieniu do powyższego organ stwierdził, że zarówno przesyłki zawierające postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i decyzję o nakazie rozbiórki (skierowane odrębnie do W. R. i do J. R.) były odbierane przez W. R., o czym świadczy jej podpis i adnotacja listonosza umieszczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Z tego należy wysnuć wniosek, że W. R. miała możliwość zapoznać się z treścią przesyłanej do niej korespondencji. Ponadto W. R. wielokrotnie rozmawiała z pracownikami organu i zawsze była informowana o toku postępowania i konsekwencjach wydawanych nakazów przez organ nadzoru budowlanego. A zatem argumenty podawane przez wnioskodawców dotyczące niemożności zapoznania się ze sprawą bądź niezrozumienia treści decyzji i pism do nich kierowanych, trudno uznać za uzasadnione. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie różnicują praw i obowiązków obywateli ze względu na ich status materialny. Nie dają też podstaw do ingerencji w przyczyny, dla których inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. W omawianej sprawie organ mając na względzie sytuację materialną i rodzinną wnioskodawców, prowadził postępowanie tak, aby w największym zakresie umożliwić inwestorom legalizację części budynku mieszkalnego. Wyznaczono inwestorom niemal 6-miesięczny termin na przedłożenie dokumentów dla legalizacji, a po bezskutecznym upływie tego terminu nie wydał od razu decyzji nakazującej rozbiórkę. Decyzja ta została wydana po upływie niemalże 17 miesięcy od daty wstrzymania robót budowlanych. Ponadto należy zaznaczyć, że w toku tego postępowania wnioskodawcy nie sygnalizowali potrzeby przedłużenia terminu do złożenia dokumentów legalizacyjnych, nie występowali z wnioskiem o zmianę terminu, ani nie podejmowali innych czynności wskazujących, że zamierzają dążyć do zalegalizowania rozbudowanej części obiektu.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. R..
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 16 października 2024 r. nr 489/2024 znak: WOP.7721.8.2024.AMLY uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Podkreślenia wymaga, że uprzednio toczyło się już postępowanie w sprawie uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji PINB z dnia 31 marca 2011 r. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone decyzją PINB z dnia 2 grudnia 2021 r., którą odmówiono uchylenia ww. decyzji PINB z dnia 31 marca 2011 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji PINB z dnia 2 grudnia 2021 r. powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepis art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., jak i art. 48 Pb należy traktować jako przepisy szczególne sprzeciwiające się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Ponadto powołano się także na orzecznictwo, zgodnie z którym w trybie przepisu art. 155 K.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, jak np. decyzji nakazujących rozbiórkę. Końcowo w uzasadnieniu tej decyzji PINB wskazał, że w konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie stwierdził, iż powyższe rozważania, wykluczają przyjęcie, że za uchyleniem przedmiotowej decyzji rozbiórkowej przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, a nadto przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu decyzji nakazującej rozbiórkę, wydaną w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Przedmiotowa decyzja PINB z dnia 2 grudnia 2021 r. pozostaje w obrocie prawnym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że wniosek W. R. i J. R. z dnia 25 kwietnia 2024 r. został wniesiony w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem bezprzedmiotowe w całości jest prowadzone w związku z ww. wnioskiem postępowanie w sprawie uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji PINB z dnia 31 marca 2011 r. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2955/13). Decyzja wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną byłaby obarczona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Bezprzedmiotowość zachodzi, gdy wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Decyzja o umorzeniu postępowania wydawana powinna być w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2104/10).
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła W. R. i J. R. zarzucając naruszenie:
1/ art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, co spowodowało naruszenie art. 15 K.p.a. i orzeczenie na niekorzyść skarżących,
2/ art. 151 K.p.a. w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe uznanie, iż doszło do spełnienia przesłanek umożliwiających orzeczenie rozbiórki części obiektu, podczas gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki, a nadto zachodzą wyjątkowe okoliczności, które winny skutkować umożliwieniem skarżącym wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia 31 marca 2011 r.,
3/ art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak prowadzenia przez organy obu instancji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, brak kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, które rzutowały na negatywny sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm). - dalej w skrócie jako: "P.p.s.a." - uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 października 2024 r. nr 489/2024 znak: WOP.7721.8.2024.AMLY uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia 19 lipca 2024 r. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie organu, że uprzednio toczyło się już postępowanie w sprawie uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji PINB z dnia 31 marca 2011 r. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone decyzją PINB z dnia 2 grudnia 2021 r., którą odmówiono uchylenia ww. decyzji PINB z dnia 31 marca 2011 r.
Przechodząc do oceny charakteru prawnego art. 155 K.p.a. należy wskazać, iż jest to przepis pozwalający uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, w sytuacji zgody strony na takie uchylenie lub zmianę, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższy przepis stał się podstawą bogatego orzecznictwa oraz wypowiedzi doktryny. Stał się także przyczyną wielu kontrowersji tyczących zakresu jego zastosowania (vide: A.Wróbel (w:) M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, uwagi do art. 155). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem postępowania na gruncie art. 155 K.p.a. nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub kontrola legalności decyzji dotychczasowej. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. pozostaje dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1995 r., III SA 326/95, Lex nr 27118; wyrok NSA z dnia 13 października 1995 r., III SA 27/95, Lex nr 26991; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, Lex nr 30615; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09). Przepis art. 155 K.p.a. statuuje zatem samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Przy czym badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, Lex nr 27431). Nie budzi również kontrowersji, iż przepis art. 155 K.p.a. stanowi podstawę weryfikacji decyzji niewadliwych, a jego zastosowanie do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów K.p.a. (vide: wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAPiUS 1999/20/637; wyrok NSA z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116). Istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a., jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania ww. trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.
Sąd, dokonując analizy materialnoprawnych i procesowych podstaw decyzji, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja organu II instancji z dnia 16 października 2024 r., mimo przyjętej argumentacji, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd nie podziela poglądu, jakoby uprzednie zakończenie postępowania na podstawie art. 155 K.p.a. (decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r.) wykluczało możliwość ponownego wszczęcia postępowania w tym trybie i rozpoznania kolejnego wniosku tej samej strony.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 K.p.a. nie mają charakteru merytorycznego w znaczeniu, w jakim merytoryczne są decyzje kończące tzw. postępowanie główne (rozpoznawcze). W odróżnieniu od rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu rozpoznawczym, które rozstrzygają o prawach i obowiązkach strony w sensie materialnym, postępowanie z art. 155 K.p.a. stanowi postępowanie nadzwyczajne o charakterze wtórnym i formalnym, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, lecz ocena, czy zachodzą określone ustawowo przesłanki umożliwiające uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w sensie materialnym, lecz ma charakter formalny i weryfikacyjny. W szczególności nie odnosi się ono do meritum sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a jedynie do oceny, czy z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony, w warunkach braku przeciwwskazań wynikających z przepisów szczególnych oraz za zgodą strony, możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji już obowiązującej. Z tego względu decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Stan res iudicata może bowiem powstać jedynie w odniesieniu do decyzji merytorycznych, tj. takich, które kończą postępowanie rozpoznawcze w danej sprawie administracyjnej i kształtują sytuację prawną strony w sposób definitywny. Tymczasem decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. stanowi jedynie formalne potwierdzenie braku podstaw do zmiany decyzji ostatecznej — nie rozstrzyga zaś ponownie tej samej sprawy administracyjnej w sensie merytorycznym, lecz potwierdza, że brak jest warunków formalnych do zmiany istniejącego już rozstrzygnięcia.
Podkreślić należy, że postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. może być wszczynane wielokrotnie, o ile strona wykaże nowe okoliczności mogące przemawiać za zastosowaniem tego trybu. Nawet przy uprzednim zakończeniu takiego postępowania decyzją odmowną, nie jest wykluczone ponowne jego prowadzenie, gdy strona przedstawi nowe argumenty lub gdy zmieni się sytuacja faktyczna czy prawna. W tym zakresie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., który dotyczy przypadków podjęcia dwóch rozstrzygnięć merytorycznych dotyczących tej samej sprawy.
Stanowisko, zgodnie z którym decyzja odmowna w trybie art. 155 K.p.a. kończy sprawę definitywnie, prowadziłoby do niedopuszczalnego ograniczenia konstytucyjnego prawa strony do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w świetle zmienionych okoliczności, a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności i zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 78 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 i art. 15 K.p.a.).
W konsekwencji, przyjęcie przez organ II instancji, że z uwagi na wcześniejszą odmowę zmiany decyzji z dnia 31 marca 2011 r. (decyzja z dnia 2 grudnia 2021 r.) postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu — należy uznać za błędne. Tego rodzaju rozumowanie mogłoby znaleźć uzasadnienie jedynie w przypadku istnienia tożsamego stanu faktycznego i prawnego oraz braku jakichkolwiek nowych okoliczności. W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał, ani nie powołał się na to, że okoliczności takie zachodzą. Organ ponadto nie odniósł się do okoliczności merytorycznych podniesionych przez wnioskodawców. Działanie organu drugiej instancji, polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w całości, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek merytorycznej analizy przesłanek wskazanych w art. 155 K.p.a., narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w sposób zgodny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Natomiast art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ obowiązek całkowitego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji zaniechał jakiejkolwiek analizy merytorycznej wniosku strony – ograniczając się jedynie do formalnego stwierdzenia, że toczyło się wcześniej postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. zakończone decyzją odmowną. Powyższe stanowisko doprowadziło do całkowitego pominięcia w ocenie nowych okoliczności faktycznych powołanych przez skarżących, w tym ich sytuacji rodzinnej i materialnej, która może mieć istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanek słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 155 K.p.a. Tym samym, organ nie dopełnił ustawowego obowiązku zbadania, czy w świetle przedstawionych przez stronę argumentów możliwa była pozytywna weryfikacja decyzji ostatecznej. Odmowa uchylenia tej decyzji, bez zbadania, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 155 K.p.a., w tym brak analizy materiału dowodowego, stanowi przejaw działania sprzecznego z zasadami legalizmu i praworządności.
W świetle powyższego, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), poprzez naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.