Pełny tekst orzeczenia II SA/KR 1608/23

II SA/Kr 1608/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Mirosław Bator
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. H. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 października 2023 r. znak: SKO-ZP-415-242/22 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu solidarnie na rzecz skarżących M. H. i J. H. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 października 2023 roku, znak: SKO-ZP-415-242/22 uchylająca decyzję Wójta Gminy K. z dnia 25 czerwca 2021 r. (znak: GZP.6724.4.18.2016) odmawiającej nakazania właścicielowi działki ewidencyjnej nr [...] obręb S., Gmina K. , tj. małżonkom J. H. i M. H., przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości tj. do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania terenu i orzekająca co do istoty sprawy o nakazaniu M. H. i J. H., współwłaścicielom nieruchomości składającej się z działki ewid. nr [...] położonej w S. , Gmina K. , przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez usunięcie nasadzeń roślinności leśnej (drzew gatunku jodła i sosna) dokonanych od 2008 roku z obszaru środkowej części ww. działki o powierzchni ok. 0,04 ha.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Decyzją z dnia 2 października 2009r. znak: GN.74301-3-9/09 Starosta Limanowski orzekł o zmianie użytku i klasy gruntu na działce nr [...] w obr. S. , zmieniając kontury RV, PsV i Lz na Ls IV o powierzchni 900 m2.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2016r. S. G., właściciel działki nr [...] obr. S. sąsiadującej z działką nr [...], powołując się na przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (dalej "u.o.l.") zwrócił się do Wójta Gminy K. o "nakazanie właścicielowi działki nr ewid.[...] obr. S. , przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2005r., Nr 591, poz. 4077 z p. zm.)". W planie miejscowym działka nr [...] jest przeznaczona pod "Tereny zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo-sanatoryjnej w obszarach predysponowanych do osuwania" i jest oznaczona symbolem "2.8.MP/UZ/o". Takie samo przeznaczenie ma działka nr [...] S. G., który obawia się, że zalesienie działki [...] uniemożliwi zabudowę jego nieruchomości ze względu na obowiązujące odległości usytuowania budynku od terenu "leśnego".
Decyzją z dnia 28 lipca 2017r. Wójt Gminy K. nakazał właścicielom działki nr [...] przywrócenie "poprzedniego sposobu zagospodarowania" tj. do stanu zgodnego z planem miejscowym, wskazując, że właściciel działki dokonał "zalesienia" uznanego za "samowolną zmianę sposobu "użytkowania gruntu". Jak wynika z protokołu klasyfikacji gruntów z dnia 10 lipca 2009r. działka została zalesiona sadzonkami jodły, sosny z domieszką gatunków liściastych, co - według klasyfikatora - miało miejsce w 2008r. Na zdjęciu lotniczym z 2012r. widać rzędy sadzonek, poza konturem "Lz", na którym widoczny jest starszy drzewostan.
Z decyzją tą nie zgodzili się J. H. i M. H., wnosząc odwołanie i wywodząc, że organ błędnie ustalił, że "nasadzenie drzew" jest równoznaczne z "zalesieniem" w zrozumieniu art. 14 ust. 1 u.o.l., podczas gdy stosownie do zapisów art. 14 ust. 3 u.o.l. grunty do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przepisach nie ma legalnej definicji "zalesienia", a w literaturze przedmiotu wskazuje się, że "zalesienie to proces wprowadzania lasu na powierzchnie nieleśne, realizowany zgodnie z procedurą określoną w ustawie o lasach ". Ponadto podnieśli oni, że organ nie precyzuje, co oznacza "przywrócenie do stanu poprzedniego" i jakie w tym celu należy wykonać czynności. Dodatkowo wskazali, że organ nie odniósł się do ich stanowiska prezentowanego w toku postępowania i nie dokonał oceny dokumentacji fotograficznej pozyskanej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (CODGiK). Ponadto organ nie wykazał, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 3 u.o.l. definiujące grunt jako "las". Nie odniósł się też organ do faktu, że wysoka szata roślinna na dz. 2141 była w chwili zakupu działki większa, niż kilka lat po nasadzeniu (w 2012r.). Wskazali także, że nie istnieje przepis, który wymagałby zgody organu administracji na nasadzenie drzew. Uwzględniając dokonaną przez Starostę Limanowskiego zmianę klas bonitacyjnych dz. [...] - skarżący zwrócił się do Wójta Gminy K. o dokonanie korekty w planie miejscowym i wniosek ten nie został do chwili obecnej rozpatrzony.
Odwołujący wskazali także, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym ( odwołujący powołali się na uzasadnienie do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Po 1169/14) na gruncie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. organ obowiązany jest (po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego) do wyboru jednego z dwu możliwych rozstrzygnięć, bowiem w przepisie tym występuje nie tylko "sankcja", ale i dyrektywa pozwalająca na zalegalizowanie dokonanej zmiany i dyrektywa ta powinna mieć pierwszeństwo. W konkluzji odwołujący stwierdzili, że nie ma podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości. Błędny jest także pogląd, że przez sam fakt posadzenia drzew doszło do zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.
Po rozpatrzeniu odwołania - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2017r., znak: SKO-ZP-415-242/17 uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 28 lipca 2017 roku umorzyło postępowanie, wychodząc z założenia, iż przepis art. 59 ust. 3 pkt 2) u.p.z.p. nie ma zastosowania do terenów, na których jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Od wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu została złożona, po rozpatrzeniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Kr 195/18 uchylił decyzję Kolegium w przedmiocie umorzenia postępowania, wywodząc, iż "systemowe ujęcie problemu bezprawnej zmiany przeznaczenia terenu sprzeciwia się wąskiemu, literalnemu rozumieniu art. 59 ust. 3 ustawy - przede wszystkim zakresu jego stosowania. Skoro bowiem ustawodawca uznał, iż zmiana przeznaczenia terenu dla którego nie ustanowiono prawa miejscowego a więc terenu, którego przeznaczenie nie jest determinowane normatywnie, dokonane bez decyzji administracyjnej ustalającej warunki zmiany tego przeznaczenia tj. bez aktu nie mającego charakteru normatywnego, jest swego rodzaju deliktem administracyjnym i właściwy organ administracji winien nakazać przywrócenie stanu poprzedniego - stanu z przed dokonania bezprawnej zmiany przeznaczenie, to tym większym deliktem - aktem wymagającym od organu administracji by władczo nakazał przywrócenie stanu poprzedniego, jest zmiana przeznaczenia terenu, którego to przeznaczenie jest determinowane normatywnie przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ zaś brak regulacji ustawowej, która by problematykę zmiany przeznaczenia terenu objętego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany niezgodnej z zapisami tego planu normowała, w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przepis art. 59 ust. 3 należy stosować posiłkowo do zmiany przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezgodnie z zapisami tego planu. Ponadto Sąd ten wskazał, że zmiana przeznaczenia terenu z nieleśnego na leśne wykorzystanie nie jest tożsama z dokonaniem nasadzeni drzew na danym obszarze. Wykorzystanie terenu na cele leśne musi bowiem pozostawać w zgodności z normami prawnymi, które definiują co jest lasem w aspekcie prawnym. (..) Lasem nie jest każdy teren zadrzewiony, ale teren o powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną a więc nie tylko drzewami ale i krzewami oraz runem leśnym i co do zasady przeznaczony do produkcji leśnej. Teren niespełniający ww. kryteriów a zatem mniejszy niż 0.10 ha a pokryty roślinnością leśną tj. drzewami, krzewami i runem leśnym lub teren o powierzchni większej niż 0.10 ha ale nie poryty drzewami, krzewami oraz runem leśnym i niesłużący do produkcji rolnej nie jest lasem. Samo zadrzewienie ternu nie wpływa na zmianę przeznaczenia terenu nieleśnego na leśny."
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została złożona skarga kasacyjna przez S. G., po rozpatrzeniu której wyrokiem z dnia 24 września 2019 roku, sygn. II OSK 2345/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu jednak do tego wyroku wskazano, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadniczym problemem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. II SA/Kr 195/18), to, czy na skutek nasadzenia roślinności leśnej na działce doszło do jej zalesienia w rozumieniu art. 3 pkt. 1) ustawy o lasach i znajduje się na niej las, ale to czy w wyniku tej działalności inwestorów doszło do samowolnej, bo niezgodnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany przeznaczenia terenu tej nieruchomości. Naczelny Sąd wskazał przy tym, że przepisu art. 14 ust. 3 ustawy o lasach wynika, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawowe natomiast znaczenie dla zastosowania art. 59 ust. 3 pkt. 2) u.p.z.p. ma to, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a oceny tej należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie. Z akt sprawy wynika, że przed dokonaniem przez inwestorów nasadzeń roślinności leśnej - w wyniku czego w 2009 r. dokonano w ewidencji gruntów zmiany użytku przedmiotowej działki na leśny - Ls - wpisy w ewidencji gruntów dotyczące tej działki wskazywały, przede wszystkim na jej rolniczy charakter: część działki stanowiły: grunty rolne- RV, część pastwiska - Ps V i część grunty zadrzewione i zakrzewione - Lz tj. grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha (klasyfikacja użytków wynika z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a i d, ust. 2 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i załącznika nr 6 do tego rozporządzenia; tekst jedn.: Dz. U. 2016.1034 - z daty wydania zaskarżonej decyzji).
Dalej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek zamierzonej działalności współwłaścicieli, użytki na całej działce z uwagi na dokonanie nasadzeń roślinności leśnej zostały zakwalifikowane decyzją Starosty jako Ls czyli las, czego nie przewidują na tym terenie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana rodzaju użytków na działce przy tym nastąpiła nie na skutek naturalnego samoistnego zalesienia gruntu, ale zaplanowanego i zrealizowanego nasadzenia przez inwestorów na całej działce roślinności leśnej. Nasuwa się pytanie, czy taka samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Uchylając wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny, czy doszło wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do funkcjonalnej samowolnej zmiany przeznaczenia działki i w zależności od wyniku tej oceny rozważyć zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt. 2) u.p.z.p., który przewiduje wydanie nakazu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości.
W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 04 kwietnia 2018 roku sygn. akt II SA/Kr 195/18, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Oznacza to jednak, że organy i sąd nie są związane w rozumieniu art. 153 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") oceną prawną, zawartą w tym fragmencie uzasadnienia, gdyż w tym zakresie wiążąca jest ocena prawna zawarta w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Naczelny wskazał przy tym, że jedynym zatem skutkiem będzie wyeliminowanie tej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, w której wyraża on pogląd, że zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości wystąpi, jeżeli wbrew zapisom miejscowego planu, który dla terenu przedmiotowej działki ustalił przeznaczenie pod zabudowę pensjonatową i pensjonatowo-sanatoryjną, skarżący działkę tę na obszarze co najmniej 0,10 ha pokrył roślinnością leśną tj. drzewami, krzewami i runem leśnym przeznaczając ten teren do produkcji leśnej, czyli stała się lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 59 ust. 3 pkt. 2) u.p.z.p. stanowi o możliwości wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tak jak wskazał to Sąd pierwszej instancji.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. i J. H. decyzją z dnia 14 lutego 2020 roku znak: SKO-ZP-415-15/20 uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia 28 lipca 2017r., wskazując na niedostatecznie rozpoznaną przez organ I instancji kwestię związaną z prawną definicją lasu, bowiem teren o pow. 900 m2 nie jest - w zrozumieniu ustawy lasem.
Od tej decyzji został złożony sprzeciw, w wyniku rozpatrzenia którego decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2020r., sygn. akt II SA/Kr 551/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, że uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. (decyzja "kasacyjna") może mieć miejsce tylko wówczas, gdy braki oraz wątpliwości organu II instancji nie mogą być wyeliminowane w trybie art. 136 K.p.a. i gdy organ odwoławczy nie stwierdzi jednocześnie naruszenia przepisów postępowania.
Uwzględniając wskazania Sądu Kolegium sformułowało braki w materiale dowodowym i wątpliwości, których usunięcie nie było możliwe w trybie art. 136 k.p.a. zlecając ich wykonanie organowi I instancji i w wyniku rozpatrzenia odwołania z dnia 14 sierpnia 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 18 grudnia 2020r. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia 28 lipca 2017r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia i wskazując braki w materiale dowodowym oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy.
Decyzją z dnia 25 czerwca 2021r. Wójt Gminy Kamienica odmówił nakazania właścicielom dz. nr [...] w obr. S. (J. H. i M. H.) przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości tj. do stanu zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że nasadzenie drzew nie doprowadziło do zmiany przeznaczenia terenu "nieleśnego na leśny", ponieważ działka nr [...] nie jest - w sensie prawnym - lasem. Ponadto organ ustalił, że na przedmiotowej działce - jeszcze przed jej nabyciem przez M. i J. H. - znajdował się wieloletni drzewostan. Nakazanie usunięcia takiego drzewostanu byłoby zdaniem organu bezprawne, bowiem jeżeli nawet zostały wykonane nasadzenia, to nie wymagały one zgody jakiegokolwiek organu.
Z rozstrzygnięciem takim nie zgodził się skarżący S. G. i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Kolegium zleciło organowi - w trybie art. 136 § 1 K.p.a. - uzupełnienie materiału dowodowego, m. in. w zakresie ustalenia stanu pokrycia działki [...] w czasie nabycia nieruchomości przez p.p. H. Wójt Gminy Kamienica zlecił rzeczoznawcy majątkowemu i biegłemu w zakresie leśnictwa sporządzenie opinii dla potrzeb procedowanej sprawy. Opinia taka została sporządzona przez mgr inż. leśnika K. C. (nr upr. [...]) w dniu 14 września 2021 roku. Rzeczoznawca stwierdził, że w części środkowej działka została zalesiona w 2008r. młodymi drzewami (sosna, jodła), ocenianymi w r. 2021 na ok. 13 lat. Część pozostała, zwłaszcza w części południowej - pokryta jest zwartym drzewostanem liściastym (drzewa grubości 20-40 cm, w wieku 40-70 i 80 lat). Biegły uznał, że w 2008r. teren działki - przed nowymi nasadzeniami - pokryty był naturalnym drzewostanem typu leśnego, kępowo i w zwartych formacjach. Biegły także ustalił, że zalesienie działki nastąpiło zgodnie z zaleceniem Nadleśnictwa Limanowa - w ramach stabilizacji osuwisk. Ostatecznie biegły orzekł, że w 2008r. stopień pokrycia działki [...] drzewostanem o charakterze leśnym wynosił 70-75%.
Kolegium ustaliło, że działka nr [...] posiada powierzchnię 0,09 ha (900 m2) w związku z czym, na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy o lasach - w sensie prawnym nie jest lasem i to całkowicie niezależnie od tego czy znajduje się na niej drzewostan o charakterze leśnym i w jaki sposób został tam wprowadzony. Wskazało ponadto, że zgodnie z § 2 ust. 7 Uchwały Nr XXVII/172/09 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 2009r. o zmianie uchwały własnej Nr XXIII/154/05 z dnia 16 sierpnia 2005r. - działka nr [...] wchodzi w skład terenów zabudowy pensjonatowo-sanatoryjnej MP/UZ, na których powierzchnia biologicznie czynna (a więc zielona) winna wynosić co najmniej 70%. Odnosząc to do działki [...] winno to być co najmniej 630 m2. Zgodnie z planem miejscowym część działki [...] stanowi teren o symbolu "2.8.MP/UZ/0" (indeks "O" oznacza teren zagrożony osuwiskiem), natomiast część południowa (od strony potoku) to teren o symbolu "l.l.WS/Lz" stanowiący tereny zadrzewień i zakrzewień w strefie otuliny biologicznej potoku. Ta część - zgodnie z "wykazem zmian" w ewidencji gruntów z dnia 04.11.2009r. posiada powierzchnię 0,02 ha i w żadnym razie do tej części działki nie może odnosić się zarzut zagospodarowania niezgodnego z planem miejscowym.
Kolegium wskazało, że zadrzewianie własnej nieruchomości przez jej właściciela nie jest zabronione żadnym przepisem i nie wymaga niczyjej zgody. Jest to spostrzeżenie istotne również z tego punktu widzenia, że nawet, gdy rozpatrujemy sprawę w aspekcie ustaleń planu miejscowego, to właściciel nieruchomości miał prawo będąc w zupełnej zgodzie z tym planem do utrzymania "powierzchni biologicznie czynnej" na 70% swojej działki i to w dowolnej formie: zieleni niskiej, średniej czy wysokiej. Nadto z innych ustaleń planu miejscowego wynika wprost zalecenie zaliczenia gruntów zagrożonych osuwiskami. Działka nr [...] zgodnie z planem miejscowym jest zagrożona osuwiskiem (indeks "O" na rysunku planu), w związku z czym - zgodnie z zaleceniem Nadleśnictwa Limanowa - została w 2008r. zalesiona w ramach stabilizacji osuwisk.
Kolegium także wskazało, że nie "zignorowało" oceny prawnej zawarta w wyroku NSA z dnia 24.09.2019r., sygn. II OSK 2345/18. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest istotne, czy na działce [...] znajduje się las, lecz to, czy doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia terenu. Należy tu bowiem mieć na uwadze przepis art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem - na działce [...] nie ma w sensie prawnym lasu (powierzchnia mniejsza niż 0,10 ha), jest tam natomiast zieleń wysoka (czy też zadrzewienia), która nie zmienia funkcji terenu przeznaczonego na cele pensjonatowo-sanatoryjne z obowiązkowym udziałem min. 70 % powierzchni zieleni, którą może być zieleń niska, ale też zieleń wysoka i zadrzewienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zwraca uwagę na stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Kr 551/20, tj. kwestią, która może ukierunkować ostateczne rozstrzygniecie sprawy. Jak wskazano "Istotą sprawy jest tu bowiem powierzchnia działki [...] (900m2) oraz - definicja lasu, zawarta w art. 3 pkt l ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W świetle tego przepisu działka nr [...] nie jest lasem i to niezależnie od tego, czy grunt ten pokryty jest roślinnością leśną, czy był uprzednio zalesiony, czy też jest runa leśnego przejściowo pozbawiony. Rozpatrując skargę S. G., Sąd zwrócił uwagę, że zmiana przeznaczenia terenu "z nieleśnego na leśne" nie jest tożsama z dokonanym nasadzeniem drzew, o ile nie pozostaje w zgodności z normą prawną definiującą "Las", a w szczególności z powierzchnią nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Jeżeli grunt (w granicach działki ewidencyjnej) jest lasem w pojęciu przyrodniczym (czy też wizualnym) - nie musi oznaczać, - że jest lasem w - pojęciu prawnym. Zadrzewienie terenu o powierzchni mniejszej niż 0,10 ha nie wpływa zatem na zmianę terenu nieleśnego na leśny w sensie prawnym". W konsekwencji - nie została również zmieniona - w sensie prawnym - funkcja terenu, pomijając nawet omawianą wyżej kwestię obowiązku zapewnienia minimum 70 % powierzchni terenu "MP/UZ" na zieleń biologicznie czynną.
Na powyższą decyzję skargę wniósł S. G., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T. G..
Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 roku, sygn. II SA/Kr 475/22 uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu do tego wyroku wskazano, że w tej sprawie organ powinien był zweryfikować, czego jednak nie uczynił, czy samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia terenu i w zależności od wyniku rozważyć zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
Kolegium wskazało ponadto, że zgodnie z § 2 ust. 7 Uchwały Nr XXVII/172/09 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 2009 roku o zmianie uchwały własnej Nr XXIII/154/05 z dnia 16 sierpnia 2005r. działka nr [...] zgodnie z planem miejscowym część działki [...] stanowi teren o symbolu "2.8.MP/UZ/0" (indeks "O" oznacza teren zagrożony osuwiskiem), natomiast część południowa (od strony potoku) to teren o symbolu "l.l.WS/Lz" stanowiący tereny zadrzewień i zakrzewień w strefie otuliny biologicznej potoku.
Jednakże jak wynika z treści planu miejscowego teren o symbolu "I.I.WS/Lz" nie jest przeznaczony – jak wskazuje Kolegium – pod "Tereny zadrzewień i zakrzewień w strefie otuliny biologicznej potoku", lecz symbolem tym oznaczone są – "Tereny wód otwartych ze strefą ekologiczną, obejmujące wody powierzchniowe z przyległą strefą ekologiczną cieków wodnych".
Dokonane zatem przez organ ustalenia pozostają w sprzeczności z zapisami planu miejscowego, co stanowi o nieprawidłowym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i naruszeniu art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a.
Trafny jest również zarzut naruszenia § 8 pkt 7 uchwały Nr XXIII/154/05 Rady Gminy Kamienica z dnia 16 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica w brzmieniu ustalonym § 2 ust. 7 uchwały Nr XXVII/172/09 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 2009 r. o zmianie uchwały Nr XXIII/154/05 z dnia 16 sierpnia 2005 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zalecenia Nadleśnictwa Limanowa w przedmiocie konieczności stabilizacji osuwisk umożliwiają odstąpienie od stosowania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie zalecenia Nadleśnictwa nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od stosowania przepisów planu miejscowego. Jeśli natomiast są one sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, to w tym zakresie muszą być one pominięte i nie mogą być wdrożone.
Organ ponownie rozpatrując sprawę zweryfikuje, zgodnie ze wskazaniami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny czy samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia terenu i w zależności od wyniku rozważyć zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Dokonując oceny, czy doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia organ jednak w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób prawidłowy jakie przez przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Dokonując oceny, czy doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia organ weźmie także pod uwagę, że tereny oznaczone jako MP/UZ oraz MP/UZ/o to – Tereny zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo – sanatoryjnej (w tym również w obszarach predysponowanych do osuwania), a nie tereny wyłączone z zabudowy i przeznaczone pod zieleń.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 12 października 2023 roku uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. z dnia 25 czerwca 2021 r. i nakazaniu M. H. i J. H., współwłaścicielom nieruchomości składającej się z działki ewid. nr [...] położonej w S. , G. K., przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez usunięcie nasadzeń roślinności leśnej (drzew gatunku jodła i sosna) dokonanych od 2008 roku z obszaru środkowej części ww. działki o powierzchni ok. 0,04 ha.
W uzasadnieniu wskazano, że przy uwzględnieniu powyższego wskazać należy, że poza sporem w stanie faktycznym pozostaje fakt położenia nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] obr. S. o powierzchni 0,09 ha, w terenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXIII/154/05 Rady Gminy Kamienica z dnia 16 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica wsie Kamienica, Szczawa, Zasadne, Zalesie, Zbludza (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2005 r. Nr 591, poz. 4077 ze zm.) oznaczonych symbolem 2.8 MP/UZ/o stanowiących tereny zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo - sanatoryjnej w obszarach predysponowanych do osuwania. Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 16 ww. uchwały, dla powołanych terenów obowiązują ustalenia jak dla terenów 2.8 MP/UZ przy zachowaniu warunków podanych w § 8. W odniesieniu do terenów 2.8 MP/UZ- w § 13 ust. 2 pkt 15 ww. uchwały - ustalono natomiast następujące zasady ich zagospodarowania: " Utrzymuje się istniejące zainwestowanie w tym zabudowę mieszkaniową. Niezabudowane tereny przeznacza się dla realizacji zabudowy pensjonatowej, pensjonatowej z funkcją uzdrowiskową, zabudowy mieszkaniowej z pokojami gościnnymi i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszcza się realizację usług, służących zabezpieczeniu potrzeb kuracjuszy i turystów (handel, gastronomia i inne), nieuciążliwych i nie kolidujących z funkcją mieszkalnictwa. Obowiązuje zachowanie warunków architektoniczno - krajobrazowych podanych w § 8. Obowiązuje wyposażenie w systemy utylizacji ścieków i usuwania odpadów w sposób zorganizowany. "
Okolicznością bezsporną jest także to, że współwłaściciele nieruchomości składającej się z działki ewid. nr [...] położonej w S. - w 2008 r. - na niezalesionej części ww. działki, dokonali nasadzeń roślinności leśnej. Powyższe potwierdza m.in. sporządzona w toku postępowania opinia biegłego mgr inż. leśnika K. C. z dnia 14 września 2021 r., z której wynika, że na obszarze środkowej części ww. działki wynoszącym ok. 0,04 ha posadzono drzewa gatunku jodła i sosna. Powyższe skutkowało następnie wydaniem przez Starostę Limanowskiego decyzji z dnia 2 października 2009 r. (znak: GN.74301-3-9/09) o zmianie użytku i klasy gruntu na działce ewid. nr [...] położonej w S. gmina Kamienica w ten sposób, że dotychczasowe kontury klasyfikacyjne RV, PSV i Lz zmieniono na kontur klasyfikacyjny LsIV, który został włączony do przyległego konturu LsIV. Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2345/18, wydanym na gruncie niniejszej sprawy, cyt.: "Na skutek zamierzonej działalności współwłaścicieli, użytki na całej działce nr ew. 2141 z uwagi na dokonanie nasadzeń roślinności leśnej zostały zakwalifikowane w/w decyzją Starosty jako Ls czyli las, czego nie przewidują na tym terenie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana rodzaju użytków na działce ew. 2141 nastąpiła nie na skutek naturalnego samoistnego zalesienia gruntu, ale zaplanowanego i zrealizowanego nasadzenia przez inwestorów na całej działce roślinności leśnej. Nasuwa się pytanie, czy taka samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. "
W ocenie organu odwoławczego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obecny sposób zagospodarowania działki ewid. nr [...] uniemożliwia jej zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w przepisach obowiązującego miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego. Mając bowiem na uwadze, że w chwili obecnej praktycznie całą działkę pokrywa roślinność leśna, to uwzględniając jej stosunkowo niewielką powierzchnię wynoszącą zaledwie 9 arów, oczywistym jest brak jakiejkolwiek możliwości realizacji na przedmiotowej działce zabudowy pensjonatowej, pensjonatowej z funkcją uzdrowiskową, mieszkaniowej z pokojami gościnnymi względnie mieszkaniowej jednorodzinnej.
Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1356), grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem analiza postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala stwierdzić, że działka ewid. nr [...] w S. nie została w nim przeznaczona do zalesienia, ale do zainwestowania.
W konsekwencji należało stwierdzić, że na gruncie stanu faktycznego spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W związku z powyższym uznając, iż w niniejszej sprawie został zebrany kompletny materiał dowodowy, a stan faktyczny został wyjaśniony w sposób pozwalający na wydanie decyzji merytorycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowiło uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję odmowną Wójta Gminy Kamienica i orzec co do istoty sprawy o nakazaniu M. H. i J. H., współwłaścicielom działki ewid. nr [...] położonej w S. , Gmina K. , przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez usunięcie nasadzeń roślinności leśnej (drzew gatunku jodła i sosna) dokonanych od 2008 roku z obszaru środkowej części ww. działki wynoszącego ok. 0.04 ha.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. H. i M. H., podnosząc zarzuty naruszenia art. 59 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nakazanie przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego w wyniku przyjęcia, iż poprzez fakt posadzenia (legalnie) drzew na działce nr [...] w S. doszło do zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie, bez podstawy prawnej prawa własności przysługującego Skarżącym do nieruchomości, poprzez nakazanie legalnie posadzonych drzew.
Wskazali, że w ich ocenie organ w sposób błędny rozstrzygnął, iż poprzez sam fakt posadzenia (legalnie) drzew na działce nr [...] w S. doszło do zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ nie miał zatem podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie nakazania właścicielom działki nr [...] w S. przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania na w oparciu o art. 59 ust. 3, pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ustawy (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ) dalej jako – "K.p.a." w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Natomiast w myśl art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 2417/12).
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.
Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).
Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował.
Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.
Przedmiotowa sprawa dotyczy przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości tj. do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania terenu.
Zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt. 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 977 ze zm.) w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
W realiach niniejszej sprawy Skarżący od około 2008 roku nasadzili w środkowej części działki ewid. nr [...] o powierzchni 0,04 ha roślinność leśną (drzewa gatunku jodła i sosna) cała działka ma natomiast powierzchnię 0,09 ha.
W niniejszej sprawie organy jak i Sąd jest związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 24 września 2019 roku, sygn. II OSK 2345/18.
W uzasadnieniu do wyroku z dnia 24 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadniczym problemem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku to, czy na skutek nasadzenia roślinności leśnej na działce nr ew. [...] doszło do jej zalesienia w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach i znajduje się na niej las, ale czy w wyniku tej działalności inwestorów doszło do samowolnej, bo niezgodnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany przeznaczenia terenu tej nieruchomości (z przepisu art. 14 ust. 3 ustawy o lasach wynika, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu)".
Naczelny Sąd wskazał także, że podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a oceny tej należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie. Z akt sprawy wynika, że przed dokonaniem przez inwestorów nasadzeń roślinności leśnej, w wyniku czego w 2009 r. dokonano w ewidencji gruntów zmiany użytku działki nr ew. 2141 na leśny – Ls, wpisy w ewidencji gruntów dotyczące tej działki wskazywały, przede wszystkim na jej rolniczy charakter: część działki stanowiły: grunty rolne- RV, część pastwiska - Ps V i część grunty zadrzewione i zakrzewione - Lz tj. grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha.
Naczelny Sąd przede wszystkim wskazał jednak, że zmiana rodzaju użytków na działce ew. 2141 nastąpiła nie na skutek naturalnego samoistnego zalesienia gruntu, ale zaplanowanego i zrealizowanego nasadzenia przez inwestorów na całej działce roślinności leśnej. Nasuwa się w związku z tym pytanie, czy taka samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny, czy doszło wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do funkcjonalnej samowolnej zmiany przeznaczenia działki i w zależności od wyniku tej oceny rozważyć zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., który przewiduje wydanie nakazu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości."
Ponadto w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 roku, sygn. II SA/Kr 475/22, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 listopada 2021, wskazano że "organ powinien był zweryfikować, czego jednak nie uczynił, czy samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia terenu i w zależności od wyniku rozważyć zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Podniesione w tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Kolegium wskazało ponadto, że zgodnie z § 2 ust. 7 Uchwały Nr XXVII/172/09 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 2009 roku o zmianie uchwały własnej Nr XXIII/154/05 z dnia 16 sierpnia 2005 r. działka nr [...] zgodnie z planem miejscowym część działki [...] stanowi teren o symbolu "2.8.MP/UZ/0" (indeks "O" oznacza teren zagrożony osuwiskiem), natomiast część południowa (od strony potoku) to teren o symbolu "l.l.WS/Lz" stanowiący tereny zadrzewień i zakrzewień w strefie otuliny biologicznej potoku. Jednakże jak wynika z treści planu miejscowego teren o symbolu "I.I.WS/Lz" nie jest przeznaczony – jak wskazuje Kolegium – pod "Tereny zadrzewień i zakrzewień w strefie otuliny biologicznej potoku", lecz symbolem tym oznaczone są – "Tereny wód otwartych ze strefą ekologiczną, obejmujące wody powierzchniowe z przyległą strefą ekologiczną cieków wodnych".
W świetle powyższych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego organ powinien zatem ocenić, czy aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym, czy też nie jest z nim zgodny.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium przeanalizowało przedmiotowy plan miejscowy i uznało, że analiza postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala stwierdzić, że działka ewid. nr [...] w S. nie została w nim przeznaczona do zalesienia, ale do zainwestowania.
Stanowisko organu nie jest prawidłowe, a to z tego powodu, że wywiedziony przez Kolegium wniosek, co do niezgodności aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości z planem miejscowym został oparty zasadniczo jedynie na podstawie § 13 uchwały z pominięciem innych istotnych dla oceny przeznaczenia wskazanej nieruchomości przepisów.
Wskazać jeszcze trzeba, że uchwała Nr XXIII/154/05 Rady Gminy Kamienica z dnia 16 sierpnia 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica wsie Kamienica, Szczawa, Zasadne, Zalesie, Zbluza (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 591 poz. 4077 z 2005 roku) została następnie zmieniona uchwałami Rady Gminy Kamienica Nr XV/94/08 z dnia 25 czerwca 2008 roku, Nr XXI/130/09 z dnia 30 marca 2009 roku i Nr XXIII/149/09 z dnia 29 czerwca 2009 roku oraz co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie uchwałą Nr XXVII/172/09 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 2009 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 32, poz. 224 z 2010 roku).
Jakkolwiek Kolegium wskazało, że "zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 16 ww. uchwały, dla powołanych terenów obowiązują ustalenia jak dla terenów 2.8 MP/UZ przy zachowaniu warunków podanych w § 8. W odniesieniu do terenów 2.8 MP/UZ- w § 13 ust. 2 pkt 15 ww. uchwały - ustalono natomiast następujące zasady ich zagospodarowania: Utrzymuje się istniejące zainwestowanie w tym zabudowę mieszkaniową. Niezabudowane tereny przeznacza się dla realizacji zabudowy pensjonatowej, pensjonatowej z funkcją uzdrowiskową, zabudowy mieszkaniowej z pokojami gościnnymi i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszcza się realizację usług, służących zabezpieczeniu potrzeb kuracjuszy i turystów (handel, gastronomia i inne), nieuciążliwych i nie kolidujących z funkcją mieszkalnictwa. Obowiązuje zachowanie warunków architektoniczno - krajobrazowych podanych w § 8. Obowiązuje wyposażenie w systemy utylizacji ścieków i usuwania odpadów w sposób zorganizowany", to jednakże przy dokonywaniu oceny co do zgodności lub niezgodności aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości z planem miejscowym organ zignorował zawarte w § 13 ust. 2 pkt. 15) uchwały odesłanie do § 8 uchwały.
Tymczasem zgodnie z § 8 pkt. 7) uchwały, w brzmieniu nadanym przez § 2 ust. 7 uchwały Nr XXVII/172/09 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 2009 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica: "W zagospodarowaniu działek obowiązuje dla terenów usług zdrowia (UZ) powierzchnia zabudowy nie większa niż 20% powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna co najmniej 80%, dla terenów usług zdrowia (UZ/UP) i terenów zabudowy pensjonatowo - sanatoryjnej (MP/UZ) powierzchnia zabudowy nie większa niż 25% powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna co najmniej 70%, dla terenów koncentracji zabudowy mieszkaniowej (MN/MW) powierzchnia zabudowy nie większa niż 60% powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna co najmniej 30%, dla terenów zabudowy mieszkaniowej o umiarkowanej intensywności (MN, Mn) powierzchnia zabudowy nie większa niż 40% powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna co najmniej 50%, dla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności (MN/MR), zabudowy mieszkalno - rekreacyjnej (MN/ML), letniskowej (ML) i mieszkalno - pensjonatowej powierzchnia zabudowy nie większa niż 30% powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna co najmniej 60%. Podane wielkości dotyczą nowo wydzielanych i zagospodarowywanych działek."
Z powyższego wynika, że na terenach zabudowy pensjonatowo - sanatoryjnej (MP/UZ) obowiązuje powierzchnia zabudowy nie większa niż 25% powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna co najmniej 70%. Wskazane parametry powierzchni zabudowy jak i powierzchni biologicznie czynnej stanowią dookreślenie rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Fakt, że nieruchomość jest przeznaczona pod tereny zabudowy pensjonatowo - sanatoryjnej (MP/UZ) nie oznacza, że cała powierzchnia działki ma być zabudowania obiektami pensjonatowo-sanatoryjnymi. Wręcz przeciwnie powierzchnia zabudowy nie może przekraczać jak wskazano powyżej nie więcej niż 25% powierzchni działki.
Uwzględniając powyższe zapisy należy w konsekwencji uznać, ze stanowisko Kolegium przyjmujące, że "obecny sposób zagospodarowania działki ewid. nr [...] uniemożliwia jej zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w przepisach obowiązującego miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego. Mając bowiem na uwadze, że w chwili obecnej praktycznie całą działkę pokrywa roślinność leśna, to uwzględniając jej stosunkowo niewielką powierzchnię wynoszącą zaledwie 9 arów, oczywistym jest brak jakiejkolwiek możliwości realizacji na przedmiotowej działce zabudowy pensjonatowej, pensjonatowej z funkcją uzdrowiskową, mieszkaniowej z pokojami gościnnymi względnie mieszkaniowej jednorodzinnej" jest nieprawidłowe, albowiem pomija ustalenia zawarte w zacytowanym powyżej § 8 pkt. 7) uchwały.
Poczynione przez organ wnioski pozostają w sprzeczności z zapisami planu miejscowego, co stanowi o nieprawidłowym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i naruszeniu art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a.
Organ ponownie rozpatrując sprawę zweryfikuje, zgodnie ze wskazaniami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny czy samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia terenu i w zależności od wyniku rozważyć zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Dokonując oceny, czy doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia organ jednak w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób prawidłowy jakie przez przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Dokonując oceny, czy doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia organ weźmie także pod uwagę, że jakkolwiek tereny oznaczone jako MP/UZ oraz MP/UZ/O to – Tereny zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo – sanatoryjnej (w tym również w obszarach predysponowanych do osuwania), a nie tereny całkowicie wyłączone spod zabudowy, to jednakże istotnym elementem podstawowego przeznaczenia nieruchomości są również zawarte w § 8 ust. 7 planu miejscowego parametry zabudowy (obejmujące m.in. powierzchnię zabudowy) oraz wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) a także art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.