II SA/KR 1591/02

II SA/Kr 1591/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Grażyna Danielec
Piotr Lechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie : NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek ( spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2005 r sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 24 maja 2002r Nr: [...] w przedmiocie choroby zawodowej -uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji-
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Decyzją z dnia 24 maja 2002r., nr [...] , Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] .04.2002r., nr [...] , którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u J. Z. choroby zawodowej - azbestozy płuc.
Decyzję organu I instancji oparto na podstawie art. 5 pkt 4a i art.12 ust. 1 Ustawy z 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej, art. 104 kpa oraz §10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, jak również orzeczenia lekarskiego wydanego przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] - Poradnia w [...] oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. W uzasadnieniu zaś wskazano, że J. Z. w latach 1947-49 był zatrudniony w Warsztacie Głównym [...] jako uczeń blacharz, w latach 1951-91 w [...] w [...] jako robotnik ślusarz remontowy, z wyjątkiem lat 1955-59, kiedy to był zatrudniony w Spółdzielni Pracy "[...] " w [...] . Ponieważ jednak rozpoznane u niego schorzenia nie spełniają kryteriów do uznania ich zawodowej etiologii, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych. Powyższa decyzja wydana została po ponownym przeprowadzeniu postępowaniu, poprzednia bowiem decyzja z dnia [...].02.2002r. została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...] .04.2002r. z powodu naruszenia przepisów postępowania, które polegało na nieprawidłowym podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Z treścią tej decyzji nie zgodził się J. Z.. W wyniku rozpatrzenia jej odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, powołując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 138 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz §10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że orzeczeniem z dnia [...] .07.2001r. [...] Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w [...] orzeczono o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych układu oddechowego wywołanych działaniem pyłu azbestowego uzasadniając: "Na podstawie dostępnej dokumentacji badań spirometrycznych, dodatkowych badań analitycznych oraz zdjęć rtg płuc - nie stwierdzono zmian typowych dla działania azbestu i w związku z tym nie rozpoznano choroby zawodowej układu oddechowego". Na skutek wniesionego odwołania wydano orzeczenie z dnia [...].02.2002r., w którym Instytut Medycyny Pracy w [...] także orzekł o braku podstaw do rozpoznania zawodowej choroby narządu głosu w uzasadnieniu wskazując, że: "W trakcie pobytu w szpitalu nie stwierdzono zmian osłuchowych nad płucami. Wykonane zdjęcie płuc z [...].01.2002r. nie wykazuje zmian upoważniających do rozpoznania pylicy azbestowej płuc. Badanie czynnościowe układu oddechowego wykazują pełną jego wydolność wentylacyjną prawidłowa jest wymiana gazowa w płucach oraz podatność statyczna płuc". Ponieważ wydane w przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przez dwie jednostki służby zdrowia uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych, w tym IMP w [...], który jest jednostką drugiego szczebla diagnostyczno - orzeczniczego rozstrzygającego w sprawach spornych i wątpliwych, są zgodne co do braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zważywszy na przepis § 10, ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji.
W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skardze na powyższą decyzję J. Z. kwestionuje wyniki przeprowadzonych badań lekarskich. Podkreśla, że orzeczenie [...] Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w [...] powołuje się na interpretację dokonaną przez Instytut Medycyny Pracy w [...]. Podkreśla także, że jest sprzeczność pomiędzy treścią orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w [...] a kartą wypisową ze szpitala, w której stwierdzono, że dokonano zgłoszenia o rozpoznaniu choroby zawodowej. W ocenie skarżącego organy administracyjne powinny uwzględnić treść karty a nie treść orzeczenia lekarskiego. Wskazuje ponadto, że ma inne niż azbestoza schorzenia układu oddechowego spowodowane czynnikami szkodliwymi w środowisku pracy, a mianowicie chorobę słuchu, choroby z póz. 3 wykazu chorób zawodowych. Zarzuca też, że orzeczenie lekarskie II instancji nie zostało mu doręczone, a jedynie doręczono mu kartę wypisową oraz że zaskarżona decyzja zawiera liczne błędy, np. co do narażenia na pyły metalowe zamiast na pyły przemysłowe, co do wielkości przekroczenia wskaźników zapylenia o 1,2 mg/m3 zamiast 11,2 mg/m3 oraz że praca w kontakcie z azbestem trwała do 1985r, podczas gdy trwała do 1991 r. Uważa, że skoro rozpoznano u niego przewlekłe zapalenie oskrzeli, które jest wymienione w wykazie chorób zawodowych, to jest równoznaczne z istnieniem u niego choroby zawodowej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.
Stosownie do §1 ust. 1Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001 r., sygn. akt I S. A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Uzasadnienia orzeczeń lekarskich są zbyt lakoniczne. W orzeczeniu lekarskim wydanym w dniu [...] .07.2001 r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w [...] ograniczono się do stwierdzenia, że: "Na podstawie dostępnej dokumentacji, badań spirometrycznych, dodatkowych badań analitycznych oraz oceny zdjęć rtg płuc w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] nie stwierdzono zmian typowych dla działania azbestu i w związku z tym nie rozpoznano choroby zawodowej układu oddechowego". W uzasadnieniu natomiast orzeczenia z dnia [...] .02.2002r., Instytut Medycyny Pracy w [...] stwierdził jedynie, że: "W trakcie pobytu w szpitalu nie stwierdzono zmian osłuchowych nad płucami. Wykonane zdjęcie płuc z [...].01.2002r. nie wykazuje zmian upoważniających do rozpoznania pylicy azbestowej płuc. Badanie czynnościowe układu oddechowego wykazują pełną jego wydolność wentylacyjną prawidłowa jest wymiana gazowa w płucach oraz podatność statyczna płuc". Nie można uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniaj ą treść dokonanego rozpoznania.
Należy jednocześnie zauważyć, że istnieje niespójność pomiędzy tymi orzeczeniami. Z pierwszego z orzeczeń wynika bowiem wyraźnie, że pacjent był diagnozowany ogólnie w kierunku chorób zawodowych układu oddechowego wywołanych działaniem pyłu azbestowego tj. chorób z poz. 2 i 9 wykazu chorób zawodowych, w czynnikach narażenia wskazano zaś hałas i azbest, natomiast drugie z orzeczeń wskazuje jedynie obserwację w kierunku choroby z poz. 2 wykazu chorób zawodowych, jako czynnik narażenia wskazuje zaś jedynie pył azbestu. Te niespójności nie zostały przez organ administracyjny wyjaśnione. Nie wiadomo zatem, czy organ uwzględniał jedynie jeden czynnik zagrożenia (azbest) pomijając drugi (hałas), czy też może były prowadzone badania także w kierunku chorób wywołanych hałasem. Nie wiadomo także, dlaczego organ lekarski II instancji nie diagnozował w kierunku chorób z póz. 9 wykazu chorób zawodowych, ograniczając się tylko do poz. 2. Należy nadto zauważyć, że pierwsze z orzeczeń powołuje się nie tyle na wynik badania rtg, co na jego ocenę wykonaną przez drugi z zespołów orzeczniczych, szerzej tego jednak nie wyjaśniając. Także i to nie został przez organ administracyjny wyjaśnione, tymczasem powstaje wątpliwość, czy nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa do dwukrotnego badania lekarskiego przez dwie różne jednostki orzecznicze.
Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie organy administracyjne w sposób należyty i wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa.
Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa.
Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący; postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. :
Zasadne są także zawarte w skardze zarzuty błędów zaskarżonej decyzji co do narażenia na pyły metalowe zamiast na pyły przemysłowe oraz co do wielkości przekroczenia wskaźników zapylenia o 1,2 mg/m3 zamiast 11,2 mg/m3 . Z niezasadny uznać natomiast należy podniesiony w skardze zarzut, jakoby Instytut Medycyny Pracy rozpoznał chorobę zawodową. Karta wypisowa rzeczywiście zawiera niefortunny zwrot: "dokonano zgłoszenia o rozpoznaniu choroby zawodowej do Inspekcji Sanitarnej", jednakże jego celem jest wskazanie, że organ Inspekcji Sanitarnej został poinformowany o treści dokonanego rozpoznania. W karcie tej jest rozpoznanie, jednakże z treści uzasadnienia wynika wyraźnie, że według Instytutu Medycyny Pracy świadczy ono o braku choroby zawodowej. Bezzasadny jest także zarzut skargi, że samo stwierdzenie u skarżącego przewlekłego zapalenia oskrzeli świadczy o istnieniu choroby zawodowej, albowiem Rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych wymaga dodatkowych warunków (punkt 3 wykazu).
Należy też zauważyć, że nieprawidłowe w niniejszej sprawie było wyrzeczenie postanowienia poprzedzającego wydanie decyzji I instancji, albowiem przepis art. 97 §2 kpa przewiduje, że zawieszone postępowanie może być na skutek ustania przesłanek zawieszenia podjęte, tymczasem organ orzekł o jego ponownym wszczęciu.
Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.