II SA/Kr 1580/24

II SA/Kr 1580/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 3 października 2024 r. Nr WN-II.4130.64.425.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
1. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 października 2024 r. znak: WN-II.4130.64.425.2924 Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa nr VIII/164/24 z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego pod nazwą "Zakrzówek – enklawa wschodnia" w całości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Małopolski podał, że w dniu 3 września 2024 roku do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego wpłynęła uchwała nr VIII/164/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego pod nazwą "Zakrzówek - enklawa wschodnia". Stwierdził, że wobec wstępnych zastrzeżeń organu nadzoru, pismem z dnia 19 września 2024r., znak: WN-II.4130.64.425.2024 organ nadzoru zawiadomił Radę Miasta Krakowa i Prezydenta Miasta Krakowa o wszczęciu postępowania nadzorczego, dotyczącego kontroli legalności przedmiotowej uchwały. W piśmie tym tut. organ wskazał na powzięte wątpliwości, umożliwiając organom gminy Miasta Krakowa ustosunkowanie się do nich, w terminie do dnia 27 września 2024 r. Ponadto organ nadzoru przekazał, przedłożoną przez właścicieli nieruchomości objętych użytkiem ekologicznym, ekspertyzę przyrodniczą sporządzoną w roku 2024 odnoszącą się do działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] oraz opinię z czerwca 2024 r. dotyczącą działek nr [...], [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], celem ustosunkowania się do ww. dokumentów. Pismo doręczono jednostce za pośrednictwem ePUAP w dniu 19 września 2024 r. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z dnia 27 września 2024 r., znak: OR-03.0720.16.2024 wskazał, że projekt uchwały został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie postanowieniem znak: OP.625.1.2024.BZ z dnia 5.07.2024, zgodnie z art. 44 ust. 3a i 3b ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Podkreślono, że z wnioskiem o objęcie terenu ochroną w formie użytku ekologicznego wystąpiła Rada Dzielnicy VIII Dębniki w Uchwale nr LVII/524/2023 Rady Dzielnicy VIII z dnia 31 sierpnia 2023 r. Wystosowany został także apel z dnia 25 września 2023 r o rozszerzenie użytku ekologicznego "Zakrzówek" o teren działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...], podpisany przez przyrodników z Instytutu Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Zoologii i Badań Biomedycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Zoologii i Badań Biomedycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk, Towarzystwa [...]. Podjęcie uchwały zostało także poprzedzone konsultacjami społecznymi. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił także, iż z aktualnej wiedzy na temat występowania płazów i gadów (w tym gniewosza plamistego) wynika, że zasięg ich występowania jest znacznie większy niż obszar utworzonego w 2018 r. użytku ekologicznego "Zakrzówek". Na podstawie opracowania z 2020 roku pn. "Aktualizacja danych o występowaniu płazów i gadów wraz z zaleceniami ochronnymi w rejonie ulicy [...]" autorstwa dr inż. K. K. stwierdzono, że migrujące płazy obserwowane są na całej długości ul. [...] z kierunku ul[...], tym samym potwierdzając, że całość terenów zielonych na południe od ul. [...] stanowi siedliska lądowe tych zwierząt. Wskazano, że prowadzona od 2 lat akcja "Płazy i gady Krakowa" koordynowana przez Towarzystwo [...] również potwierdza obecność gniewoszy plamistych na obszarach zlokalizowanych wzdłuż ulicy [...], a także przekraczających tę ulicę. Postępująca utrata siedlisk na terenie Zakrzówka, m.in. poprzez utworzenie boiska do paintballa między ul. [...] [...], a także budowa Parku Zakrzówek oraz powstające bloki pomiędzy ul. [...] [...] powodują, że zabezpieczenie istniejących fragmentów zieleni ma pierwszorzędne znaczenie dla zachowania lokalnych populacji płazów i gadów. Podkreślono, że na konieczność zabezpieczenia obszarów zielonych leżących poza istniejącym użytkiem ekologicznym (np. po drugiej stronie ul[...]) wskazywano już w opracowaniu pn. "Raport z inwentaryzacji gniewosza plamistego na terenie Zakrzówka wraz z implikacjami dla zachowania populacji" wykonanym przez S. B. i B. Z. w 2014 roku. Jednocześnie, zanik i degradacja siedlisk zostały uznane za najważniejsze zagrożenie lokalnej populacji gniewosza plamistego podczas ogólnopolskiego monitoringu prowadzonego na zlecenie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w 2017 i 2021 roku. Przytoczono również opracowaną w 2005 r. "Koncepcję ochrony różnorodności biotycznej Miasta Krakowa" opracowaną przez Instytut Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego, K. ., P. W. ., Weiner J., w której obszar ten został wytypowany jako strefa kształtowania systemu przyrodniczego miasta, systemem zieleni i parków rzecznych, oznaczono go jako obszar ze skupiskami chronionych gatunków roślin i zwierząt, o wyjątkowej różnorodności siedlisk przyrodniczych: murawy kserotermiczne, łąki wilgotne, trzcinowska, zbiorowiska leśne. Załączono również opinię przygotowaną przez dr inżL. M. pracownika Zarządu Zieleni Miejskiej w K. , w której ustosunkowano się do ekspertyzy przedłożonej przez właścicieli nieruchomości. Natomiast Rada Miasta Krakowa w piśmie z dnia 25 września 2024 r., znak: BR-03.0720.82.2024, przekazała dokumenty odnoszące się do procedowania uchwały: uzasadnienie projektu uchwały, postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie znak: OP.625.1.2024.BZ z dnia 7 sierpnia 2024 r. oraz "Aktualizację danych o występowaniu płazów i gadów wraz z zaleceniami ochronnymi w rejonie ulicy [...]" z 2020 r.
Organ nadzoru wskazał też, że wpłynęły do niego interwencje, w których podniesiono zarzuty w stosunku do uchwały Nr VIII/164/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2024 r. oraz przedstawiono dowody na ich poparcie, w tym ekspertyzę i opinię przyrodniczą z czerwca 2024 r. Zdaniem interweniujących podmiotów uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem powołanych w piśmie przepisów Konstytucji RP, polegającym na przekroczeniu granic dopuszczalnej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zaufania obywateli do działań organów władzy publicznej. Ponadto zarzucono naruszenie art. 42 ustawy o ochronie przyrody poprzez przekroczenie granic normy kompetencyjnej i ustanowienie użytku ekologicznego pomimo braku istnienia ustawowo określonych przesłanek umożliwiających wprowadzenie tej formy ochrony przyrody. Zarzucono, iż ustanowienie użytku nastąpiło w sposób arbitralny, niepoparty stosownymi materiałami w postaci np. aktualnych inwentaryzacji. Podniesiono, że działki nr [...], [...], [...] nie stanowią terenów dzikiej przyrody, tylko leżące wśród zurbanizowanych terenów działki niezadrzewione, teren jest zamknięty, trwale ogrodzony i regularnie koszony. Powołane wyżej interwencje zostały przekazane do Prezydenta Miasta Krakowa celem ustosunkowania się do podniesionych w nich zarzutów. Odpowiedzi organu gminy wpłynęły w dniach 26 i 27 września 2024 r.
Dalej organ nadzoru dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego uchwały Nr VIII/164/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2024 r. z uwzględnieniem kryterium legalności, określonego w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalono następujący stan faktyczny. Nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" ustanowionego uchwałą nr CXII/1698/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon św. Jacka – Twardowskiego". Działki nr [...], [...], [...] stanowią zgodnie z jego zapisami tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami mieszkalno-usługowymi lub zabudowę budynkami usługowymi oraz w mniejszym stopniu tereny komunikacji o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej. Natomiast działka nr [...] stanowi tereny zieleni o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnodostępną zieleń naturalną w ramach parku krajobrazowego oraz tereny obsługi komunikacyjnej i urządzeń komunikacyjnych, o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla samochodów osobowych. Działki, na których ustanowiono użytek ekologiczny znajdują się na obszarze Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego zgodnie z uchwałą nr VII/64/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Działka nr [...] pozostaje we władaniu Gminy Miejskiej Kraków, pozostałe działki [...], [...], [...] stanowią własność podmiotów prywatnych. Prezydent Miasta Krakowa w dniu 2 lipca 2024 r. zaopiniował pozytywnie z uwagami projekt uchwały - druk 121, pod warunkiem m.in.: dostosowania granic użytku do przeznaczeń obowiązującego m.p.z.p.; uwzględnienia uwag RDOŚ dotyczących korekty granic użytku, zawartych w postanowieniu z 14 marca 2024r.; zawarcia w projekcie prognozy finansowej uwzględniającej ewentualne roszczenia właścicieli nieruchomości; wskazania szczegółowych celów ochrony. Ponadto w opinii stwierdzono, że w związku z obowiązywaniem dla przedmiotowego terenu dwóch form ochrony przyrody w świetle ustawy o ochronie przyrody, jakimi są Bielańsko-Tyniecki Park Krajobrazowy oraz ochrona gatunkowa z racji występowania chronionych gatunków oraz ich siedlisk, zdaniem organu wykonawczego gminy poszerzenie użytku ekologicznego nie znajduje uzasadnienia. Projekt uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Zakrzówek - enklawa wschodnia" podlegał uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie. Postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r. znak:OP.625.1.2024.TC RDOŚ w Krakowie uzgodnił projekt uchwały wskazując na konieczność wyłączenia asfaltowego parkingu z granic projektowanego obszaru chronionego, a także z uwagi na termin dokonywania oceny terenowej obszaru, nieodpowiedni do pełnej jego waloryzacji, podkreślił konieczność ponownej oceny zasadności włączenia działek nr [...], [...] do obszaru chronionego. Kolejno postanowieniem z dnia 5 lipca 2024 r. znak.OP.625.1.2024.BZ, RDOŚ w Krakowie uzgodnił projekt z autopoprawką z 20 czerwca 2024 r., powołując się na mapę roślinności rzeczywistej miasta Krakowa, sporządzoną w 2016 r., w ramach projektu [...] oraz pismo zespołu naukowców z Instytutu Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Zoologii i Badań Biomedycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Zoologii i Badań Biomedycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk, Towarzystwa [...]. Ponownie wskazano na konieczność wyłączenia terenu pętli autobusowej z obszaru chronionego. Natomiast w piśmie przewodnim z dnia 5 lipca 2024 r. przekazującym ww. postanowienie Radzie Miasta Krakowa, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie zwrócił uwagę na konieczność wykonania, przed ustanowieniem użytku ekologicznego, inwentaryzacji przyrodniczej szczegółowo określającej walory przyrodnicze obszaru, w szczególności identyfikującej zbiorowiska roślinne i siedliska przyrodnicze oraz wskazującej występujące tam gatunki roślin, grzybów i zwierząt. Takie opracowania były bowiem sporządzane do większości wcześniej utworzonych użytków ekologicznych. Ostatecznie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r. RDOŚ w Krakowie ponownie uzgodnił projekt uchwały przedłożony za pismem z dnia 29 lipca 2024 r.
Następnie Wojewoda Małopolski przywołał treść uchwały nr VIII/164/24 z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego pod nazwą "Zakrzówek - enklawa wschodnia", w tym określone w nim zakazy (§ 3). Dalej stwierdził, że przekazana do organu nadzoru uchwała nie posiada uzasadnienia, jednakże uzasadnienie zawiera projekt uchwały. W uzasadnieniu tym wskazano, że aktualna wiedza na temat występowania płazów i gadów (w tym gniewosza plamistego) wskazuje, że zasięg ich występowania jest znacznie większy niż obszar utworzonego w 2018 r. użytku ekologicznego "Zakrzówek". W uzasadnieniu projektu powołano się na pismo z dnia 25 września 2023 r. naukowców z Instytutu Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Zoologii i Badań Biomedycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Zoologii i Badań Biomedycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk, Towarzystwa [...], w którym zwrócili się Oni o rozszerzenie użytku ekologicznego "Zakrzówek" o teren działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] wskazując, że potencjalne inwestycje na tym terenie niosą za sobą poważne ryzyko bezpośredniego i pośredniego negatywnego oddziaływania na rzadkie gatunki m.in. poprzez obniżenie poziomu wód gruntowych czy zwiększenie śmiertelności zwierząt na drogach o zwiększonym ruchu kołowym. W dalszej części uzasadnienia projektu uchwały zacytowano w całości stanowisko przyrodników zawarte w ww. piśmie. Ponadto podano, że podjęcie uchwały wywoła skutki finansowe dla budżetu miasta Krakowa.
Organ nadzoru wskazał, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy jednostki samorządu terytorialnego nie może być bowiem wyrazem arbitralności jej działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Natomiast zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto podkreśla się w orzecznictwie, że przy wydawaniu aktów prawa miejscowego należy uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wojewoda podkreślił, że uchwała Nr VIII/164/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego pod nazwą "Zakrzówek - enklawa wschodnia" nie zawiera uzasadnienia, dlatego poznanie motywów podejmowanego aktu nie jest możliwe na podstawie zapisów samej uchwały, co w orzecznictwie traktowane jest jako naruszenie prawa mogące stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, WSA w Poznaniu z 3 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1222/20).
Organ nadzoru wskazał, że katalog form ochrony przyrody zawarto w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1336 ze zm.), gdzie wskazano, że użytek ekologiczny jest jedną z ustawowych form ochrony przyrody. W ramach użytku ekologicznego ochronie podlegają pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. Ustanowienie użytku ekologicznego stanowi z istoty ograniczenie prawa własności. Zbadać należy zatem, czy jest ono proporcjonalne, czy ustanowienie użytku ekologicznego nadaje się do osiągniecia celów wskazanych w uchwale, oraz nie wykracza poza to, co konieczne jest dla ich osiągnięcia. Poza tym, ponieważ obowiązujące prawo nie opisuje trybu podejmowania uchwał w takich sprawach, niezbędne jest zbadanie czy materiały, na których opierał się organ, uzasadniały podjęcie takiej uchwały, gdyż uchwała taka ogranicza prawo własności nieruchomości i jego konstytucyjną ochronę. Przywołano następnie treść przepisów art. 42 u.o.p. i art. 44 u.o.p.
Zdaniem Wojewody, ustanowienie na danym obszarze użytku ekologicznego wymaga zatem przeprowadzenia analizy, czy nieruchomości na których ma powstać użytek ekologiczny posiadają istotne wartości przyrodnicze, uzasadniające wprowadzenie takiej formy ochrony. Konieczne jest zatem przeprowadzenia badań fauny i flory na terenie tej nieruchomości oraz wykazanie adekwatnymi materiałami w postaci inwentaryzacji przyrodniczej, opinii czy ekspertyz, że dany obszar zasługuje na ochronę w formie ustanowienia użytku ekologicznego. Rada gminy musi jednak uwzględniać konieczny i proporcjonalny charakter wprowadzanych ograniczeń prawa własności. Wprowadzone środki muszą zatem być konieczne dla osiągnięcia celu uchwały.
Organ nadzoru po dokonaniu oceny przekazanych przez radę gminy dokumentów stwierdza, iż nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że obszar objęty ustanowionym użytkiem był w chwili procedowania i podejmowania uchwały cenny przyrodniczo tj. występowały na nim zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania.
Wojewoda zauważył, że w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Rada Miasta Krakowa przekazała "Aktualizację danych o występowaniu płazów i gadów wraz z zaleceniami ochronnymi w rejonie ulicy [...]" z 2020 r.", która nie odnosi się bezpośrednio do działek nr [...], [...], [...] objętych nowoutworzonym użytkiem ekologicznym. Opracowanie to, jak wynika z jego treści, odnosi się tylko do Parku Zakrzówek - od ulicy [...] do ul. [...] wraz z zaleceniami ochronnymi dla tej grupy zwierząt na obszarze Parku Zakrzówek. Natomiast z uzasadnienia projektu uchwały wynika, iż podstawą podjęcia tego aktu prawa miejscowego był wniosek z dnia 25 września 2023 r., zawierający apel o rozszerzenie użytku ekologicznego, w którym powołano się na raporty i badania wykonane w latach 2006 – 2021. Apel został podpisany przez osoby prywatne - przyrodników, nie stanowi zatem opinii lub ekspertyzy, a jedynie opinię prywatną tych osób, która mogła stanowić asumpt do dalszych działań w tym przedmiocie. Powoływane w apelu inwentaryzacje sporządzone przez S. B. i B. Z. w roku 2014 uznać należy za nieaktualne, gdyż od ich wykonania upłynęło 10 lat. Także pozostałym raportom i opracowaniom nie można przypisać waloru aktualności, wymaganej do podjęcia nowej uchwały. Występowanie wartościowych elementów przyrodniczych mogących podlegać ochronie winno być wykazane niewątpliwie, a aktualna inwentaryzacja przyrodnicza jest niezbędna do wprowadzania tak daleko idących ograniczeń, co potwierdził również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia 5 lipca 2024 r. Tym bardziej, że właściciele nieruchomości na których ustanowiono użytek przedstawili Radzie Miasta Krakowa ekspertyzę przyrodniczą sporządzoną w czerwcu 2024 r. dotyczącą działki nr [...] oraz opinię z czerwca 2024 r. dla działek [...], [...]. W przedłożonym organowi nadzoru w toku postepowania nadzorczego piśmie Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2024 r., znak: WS.01.604.55.2024 stwierdzono, iż brak jest aktualnej inwentaryzacji potwierdzającej walory przyrodnicze na obszarze działek [...], [...], [...]. W piśmie wskazano, że aktualnie potwierdzone zostały walory przyrodnicze tylko w zakresie działki nr [...], będącej w zarządzie Zarządu Zieleni Miejskiej. Natomiast w autopoprawce Komisji Ochrony Środowiska Rady Miasta K. z dnia 24 lipca 2024 r. do uchwały wskazano, że zachodnia część działki nr [...] stanowi siedlisko gniewosza plamistego, co stwierdzono jednakże na podstawie inwentaryzacji wykonanej w 2017 r., na potrzeby sporządzenia planu ochrony dla Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego.
W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta Krakowa podejmując kwestionowana uchwałę, nie wykazała w sposób wystarczający, by teren objęty obszarem chronionym posiadał walory opisane w art. 42 u.o.p. Zauważyć przy tym należy, że działki [...], [...], [...] są ogrodzone, koszone, a niektóre z nich położone są w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Wskazać należy, iż spełnienie określonej w art. 42 u.o.p. przesłanki winno wynikać z aktualnych dokumentów, sporządzonych przez podmioty posiadające specjalistyczną wiedzę w tym zakresie, takich jak: inwentaryzacja przyrodnicza, opinie lub ekspertyzy, wykonane na podstawie badań przeprowadzonych na terenie objętym tą formą ochrony przyrody przez odpowiedni okres czasu. Dokumenty te są bowiem niezbędne dla wykazania, że dany obszar zasługuje na ochronę w formie ustanowienia użytku ekologicznego. Brak istnienia materiałów (opinii i ekspertyz), na jakich winien oprzeć się organ stanowiący dowodzi, że uchwała została podjęta arbitralnie i dowolnie. Wojewoda podniósł też, że Rada Miasta Krakowa nie uzasadniła także dlaczego takie, a nie inne zakazy zostały wprowadzone, zakazy nie zostały także dostosowane do obszaru konkretnych działek, które są zagospodarowane w różny sposób i ze sobą nie zawsze sąsiadują. Nie jest możliwe zatem dokonanie oceny zasadności wprowadzonych zakazów szczególnie, że działki są już objęte ochroną, gdyż znajdują się na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego oraz podlegają ochronie gatunkowej.
Zdaniem Wojewody, użytek ekologiczny to bardzo radykalna forma ingerencji w prawo własności nieruchomości, ograniczająca możliwość gospodarczego wykorzystywania nieruchomości przez jej właściciela, a zatem jego ustanowienie powinno wynikać z konieczności objęcia ochroną elementów szczególnie wartościowych, których znacznie dla interesu publicznego jest na tyle duże, aby usprawiedliwiało tak istotne ograniczenie chronionego konstytucyjnie prawa własności. Co istotne, konkretne wartości przyrodnicze uzasadniające ustanowienie takiej formy ochrony powinny występować na konkretnej nieruchomości, co do której wprowadza się ograniczenia. Kwestionowana uchwała nie wskazuje konkretnych wartości przyrodniczych oraz elementów środowiska przyrodniczego, które będą podlegać ochronie. Nie wskazano też szczególnego celu ochrony, co wprost wynika z art. 44 ust. 2 u.o.p. Uchwała nie posiada uzasadnienia, a uzasadnienie projektu uchwały jest ogólne i nie odnosi się do konkretnie wskazanych działek, a przedłożone dokumenty nie potwierdzają, że ustanowienie użytku na wskazanych w uchwale działkach jest w chwili obecnej uzasadnione. Okoliczność, że na sąsiednich działkach ustanowiono użytek ekologiczny nie jest wystarczającym argumentem dla jego rozszerzenia. Podkreślenia wymaga również, że wyżej wskazany przepis, formułujący cele dla jakich użytki ekologiczne można ustanawiać, nie zawiera ochrony tras migracji zwierząt, w tym płazów. Zgodnie z art. 5 pkt 2 u.o.p. obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów to korytarz ekologiczny. Z kolei jak wynika z art. 23 ust 1 u.o.p. tereny chronione ze względu na pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych objęte są inną formą ochrony przyrody, a mianowicie obszarem chronionego krajobrazu. Jak to już podnoszono w orzecznictwie, objęcie obszaru formą ochrony przyrody, jaką jest ustanowienie użytku ekologicznego, a jednocześnie objęcie tego samego obszaru zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nadanie mu przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wzajemnie się wykluczają. Wprawdzie ustanowienie użytku ekologicznego, wśród zakazów wymienionych w art. 45 u.o.p. nie wymienia zakazu zabudowy, to jednak z przepisów tych zakaz taki wynika, przynajmniej co do zabudowy wielomieszkaniowej. Nie można bowiem pogodzić realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (art. 42 pkt 2 u.o.p.), dokonywania zmian stosunków wodnych (art. 42 pkt 4 u.o.p.) czy w końcu zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 42 pkt 7 u.o.p.) - zapisy te się zatem wykluczają (por. wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 744/24 z 3 lipca 2024 r.).
Organ nadzoru podkreślił, że dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości ograniczania prawa własności z uwagi na ochronę środowiska, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że uchwała odpowiada prawu. Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę winna dysponować materiałami, które w sposób niewątpliwy uzasadniają objęcie reżimem ochrony przyrody wskazane w uchwale działki. Prawidłowo przeprowadzony proces stanowienia prawa miejscowego wymagał uprzedniego przygotowania specjalistycznej dokumentacji, aktualnej na dzień podejmowania uchwały, z której to musiałoby jednoznacznie wynikać, że na działkach określonych w uchwale rzeczywiście występowała taka różnorodność biologiczna, która nie tylko wymagała ochrony, ale również wymagała ochrony w postaci takiej właśnie formy. Aktualność inwentaryzacji należy jednak rozumieć w ten sposób, że zawarte w niej informacje przyrodnicze pozostają prawdziwe na dzień procedowania i podjęcia uchwały, nie uległy dezaktualizacji ze względu na dynamikę procesów przyrodniczych. Istotne jest również podkreślenie, iż Rada Miasta Krakowa wprowadzając kwestionowane regulacje nie tylko nie przygotowała w sposób prawidłowy aktualnej dokumentacji przyrodniczej, ale pominęła pozyskaną od właścicieli nieruchomości aktualną ekspertyzę, nie podejmując żadnych czynności wyjaśniających, co potwierdza arbitralność i dowolność działania Rady. Wskazać w tym miejscu należy, iż podobne uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie ustanawiania użytków ekologicznych podlegały kontroli sądu administracyjnego, który w zapadłych wyrokach, nieprawomocnych na dzień dzisiejszy (II SA/Kr 744/24, II SA/Kr 909/22).
Rekapitulując, organ nadzoru podał, że istotą naruszenia prawa przez Radę Miasta Krakowa jest to, że dokumenty stanowiące podstawę podjęcia uchwały nie odzwierciedlają stanu obecnego i nie odnoszą się do całego obszaru ustanowionego użytku, nie mogą być zatem uznane za wystarczające do jej podjęcia, w tym, w szczególności z uwagi na brak waloru aktualności. Organ nadzoru stwierdza również, iż nie dokonywał oceny merytorycznej przedstawionej dokumentacji przyrodniczej, gdyż to nie stanowi jego kompetencji, badał jedynie legalność podjętej uchwały. W tym miejscu podkreślić należy, że tut. organ nie neguje potrzeby ochrony wartości przyrodniczych, ani też konieczności ustanowienia użytku ekologicznego tam, gdzie jest to uzasadnione celami ochrony przyrody, co nie zostało jednak wykazane przez radę gminy przy uchwalaniu kwestionowanej regulacji.
Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę Nr VIII/164/24 z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego pod nazwą "Zakrzówek - enklawa wschodnia", w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny, tj. art. 42 oraz art. 44 ustawy o ochronie przyrody poprzez ustanowienie użytku ekologicznego na wskazanych w uchwale działkach oraz wprowadzenie zakazów ujętych w § 3 zaskarżonej uchwały, bez wykazania istnienia wartości przyrodniczych na tym obszarze oraz naruszając zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszono także zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP z uwagi na brak uzasadnienia podjętej uchwały w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Z uwagi na powyższe, wszystkie podniesione wyżej argumenty czynią zasadnym niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność powołanej na wstępie uchwały w całości.
2. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miejska Kraków i Rada Miasta Krakowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 42 oraz art. 44 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustanowienie użytku ekologicznego może być zakwestionowane wyłącznie z uwagi na arbitralnie przyjętą przesłankę braku aktualności opracowania przyrodniczego, mimo iż istnieją materiały oraz wypowiedzi eksperckie wykazujące cenne walory przyrodnicze terenu oraz wskazujące na ich znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej obszaru Zakrzówka, a ponadto uchwała posiada uzgodnienie wyspecjalizowanego organu ochrony przyrody,
- art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że uchwała narusza zasadę proporcjonalności, podczas gdy Rada, podejmując uchwałę, dokonała wszechstronnej oceny stanu faktycznego i uwzględniła, że z oceny ekspertów wynika, iż objęcie terenu ochroną jest niezbędne z uwagi potrzebę ochrony przyrody, a zakres ingerencji ograniczono do niezbędnego z punktu widzenia uwarunkowań przyrodniczych,
- art. 7 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uznanie, że brak uzasadnienia uchwały stanowi o sprzeczności uchwały z prawem, podczas gdy projekt uchwały zawiera uzasadnienie,
- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Krakowa jest sprzeczna z prawem w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru po dokonaniu oceny przekazanych przez radę dokumentów stwierdził, iż nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że obszar objęty ustanowionym użytkiem był w chwili procedowania
i podejmowania uchwały cenny przyrodniczo. Organ nadzoru dokonał tej oceny w sposób arbitralny i dowolny. Nadto przyjęte przez Wojewodę Małopolskiego stanowiska oparte na eksponowaniu argumentu o walorze aktualności ekspertyzy (przy czym na żaden przepis prawa nie wymaga od projektodawcy przedłożenia ściśle określonego dokumentu)
z jednoczesnym zastrzeżeniem, że Wojewoda nie dokonywał oceny merytorycznej dokumentacji przyrodniczej jest wewnętrznie sprzeczne.
Zdaniem strony skarżącej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób twierdzić, że sprzeczność uchwały z prawem jest oczywista. Uchwała Rady Miasta Krakowa zawiera wszystkie wskazane w art. 44 ustawy o ochronie przyrody elementy: określono nazwę danego obiektu lub obszaru (§ 1 ust 1), jego położenie (§ 1 ust 1-2), sprawującego nadzór (§ 6), szczególne cele ochrony (§ 2), w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony (§ 5) oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów (§ 4). Oczywistość sprzeczności nie wynika z zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, które odnosi się do nienormatywnego wymogu "przygotowania w sposób prawidłowy aktualnej dokumentacji przyrodniczej", zupełnie pomijając ustawowy tryb i wymogi względem tego aktu prawa miejscowego oraz współdziałanie przy podejmowaniu uchwały wyspecjalizowanego organu ochrony przyrody. Organ nadzoru nie dokonywał oceny merytorycznej przedstawionej dokumentacji przyrodniczej, ale jednocześnie zanegował i odrzucił jako uzasadniające zasadność podjętej uchwały materiały i wypowiedzi specjalistów w zakresie ochrony przyrody, w oparciu o które Rada podejmowała ww. uchwałę. W ocenie strony skarżącej przywołane w uzasadnieniu twierdzenia wartościujące wyrażone przez różnych przyrodników stanowiska są dowolne, tym samym akt nadzoru narusza prawo w sposób uzasadniający jego uchylenie.
Po pierwsze, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dla uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny konieczności przeprowadzenia sformalizowanego postępowania dowodowego. Nie jest to bowiem akt administracyjny indywidualny (decyzja administracyjna) i nie obowiązują przy jego wydawaniu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie zasad postępowania dowodowego może mieć znaczenie dla kontroli tylko wtedy, gdy zasady te są wyrażone i obowiązują organ wydający jakiś akt lub podejmujący jakąś czynność. Błędne jest więc stanowisko różnicujące wypowiedzi podmiotów posiadających specjalistyczną wiedzę przyrodniczą wyłącznie w oparciu o formalne nazwanie dokumentu "ekspertyzą lub inwentaryzacją", formę przedstawienia opinii (na piśmie czy ustnie podczas prac sesyjnych), czy też arbitralnie ustaloną aktualność określonych dokumentów. Niezrozumiałe jest twierdzenie przez Wojewodę, że stanowisko uznanego zespołu przyrodników wyrażone we wrześniu 2023 r. zawierające apel oraz uzasadnienie dla objęcia terenu działek [...],[...] oraz [...], [...], [...] obr. [...] ochroną nie może być uznane za relewantny materiał dowodowy, choć w istocie zawiera wypowiedź ekspercką oraz prezentuje bieżącą inwentaryzację stwierdzonych obserwacji herpetofauny Zakrzówka oraz ocenę terenu z uwagi na zasiedlenie przez gniewosza plamistego - Towarzystwo [...] [...] systematycznie prowadzi inwentaryzacje obserwacji gadów i płazów na terenie K. w oparciu o model nauki obywatelskiej, jest to stowarzyszenie o uznanym w kraju dorobku w zakresie ochrony gadów i płazów. Tymczasem Naukowcy z Instytutu Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Zoologii i Badań Biomedycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Zoologii i Badań Biomedycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk, Towarzystwa [...] wystąpili o rozszerzenie użytku ekologicznego "Zakrzówek" o teren działek nr [...],[...],[...],[...] obr. [...], wskazując że potencjalne inwestycje na tym terenie niosą za sobą poważne ryzyko bezpośredniego i pośredniego negatywnego oddziaływania na rzadkie gatunki m.in. poprzez obniżenie poziomu wód gruntowych czy zwiększenie śmiertelności zwierząt na drogach o zwiększonym ruchu kołowym. Przyrodnicy wskazali, że zagrożone są również siedliska przyrodnicze w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. łozowisko ze stanowiskami rzadkich gatunków flory chronionych i/lub z Polskiej Czerwonej Listy Roślin i Grzybów: pełnika europejskiego Trollius europaeus, turzycy Hartmanna Carex hartmaniorum, kukułki szerokolistnej Dactylorhiza majalis oraz grzyba wielkoowocnikowego ciemnotwardnika łuskowatego Phaeomarasmius erinaceus. Ponadto, omawiany teren stanowi otoczenie miejsc rozrodu kilku chronionych gatunków płazów, w tym traszki grzebieniastej Triturus cristatus i kumaka nizinnego Bombina bombina - gatunków objętych ścisłą ochroną gatunkową oraz Dyrektywą Siedliskową UE (załącznik II). Płazy, w tym wyżej wymienione, poza okresem rozrodu przebywają na lądzie i wymagają odpowiedniego siedliska w promieniu kilkuset metrów od siedlisk wodnych. Ponadto, mając na uwadze wartości przyrodnicze terenu położonego na południowy wschód od ul. [...], w szczególności występowanie chronionych i zanikających gatunków roślin i zwierząt, ich ostoi oraz miejsc rozmnażania i miejsc sezonowego przebywania, a także postępujące niszczenie cennych siedlisk przyrodniczych, w tym zmiennowilgotnej łąki trzęślicowej Molinion (kod 6410), wnioskują o rozszerzenie istniejącego użytku ekologicznego "Zakrzówek". Teren jest miejscem występowania kosaćca syberyjski ego Iris sibirica, kukułki szerokolistnej Dactylorhiza majalis, turzycy Hartmanna Carex hartmaniorum, a także chronionych gatunków motyli: czerwończyka nieparka Lycaena dispar, modraszka telejusa Phengaris teleius oraz modraszka nausitousa P. nausithous. Wymienione gatunki motyli są objęte ochroną ścisłą na mocy Rozporządzenia Ministra Środowiska oraz chronione na kanwie Dyrektywy Siedliskowej UE 92/43/EWG oraz ratyfikowanej przez Polskę Konwencji Berneńskiej. Liczebności populacji modraszków szacowane są od 2008 roku. Należy podkreślić istotność omawianego terenu dla występowania i zachowania populacji chronionych gatunków płazów i gadów. W raporcie B. i Z. z 2014 r. zwracano uwagę na obecność płazów i gadów (w tym traszki grzebieniastej i gniewosza plamistego Coronella austriaca) przekraczających ul[...], co świadczy o obecności tych gatunków na terenach zielonych położonych na południe od tej ulicy i istniejącego użytku ekologicznego. Wg raportu Kurek 2020 migrujące płazy obserwowane są na całej długości ul. [...] z kierunku ul[...], tym samym potwierdzając, że całość terenów zielonych na południe od ul. [...] stanowi siedliska lądowe tych zwierząt Prowadzona od 2 lat akcja "Płazy i gady Krakowa" koordynowana przez Towarzystwo [...] i oparta o model nauki obywatelskiej również potwierdziła obecność gniewoszy plamistych na obszarach zlokalizowanych wzdłuż ulicy [...], a także przekraczających ulicę. Dotyczy to również osobników młodocianych, co wskazuje na ważną rolę terenów pomiędzy ul. [...] i [...], a także okalających ul[...] w utrzymaniu potencjału reprodukcyjnego populacji. Zważywszy na postępującą utratę siedlisk na terenie Zakrzówka, m.in. poprzez utworzenie boiska do paintballa między ul. [...] [...], a także budowę Parku Zakrzówek oraz powstające bloki pomiędzy ul. [...] i [...], zabezpieczenie istniejących fragmentów zieleni ma pierwszorzędne znaczenie dla zachowania lokalnych populacji płazów i gadów.
Ponadto na konieczność zabezpieczenia obszarów zielonych leżących poza istniejącym użytkiem ekologicznym (np. po drugiej stronie ul. [...]) wskazywano już w raporcie B. i Z. 2014. Jednocześnie zanik i degradacja siedlisk zostały uznane za najważniejsze zagrożenie lokalnej populacji gniewosza plamistego podczas ogólnopolskiego monitoringu prowadzonego na zlecenie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w 2017 i 2021 roku. Negatywna ocena perspektyw ochrony wynika z wciąż dużej presji inwestycyjnej na omawiany fragment terenu i perspektywy te mogą ulec poprawie tylko poprzez konsekwentną ochronę obszarową. Zanik kolejnych fragmentów siedlisk Zakrzówka, np. w wyniku budowy parku, mimo deklaracji ich ochrony ze strony lokalnych jednostek decyzyjnych (np. RDOŚ, ZZM), stanowi o prawdziwości tej oceny i podkreśla konieczność natychmiastowej ochrony wszystkich pozostałych na Zakrzówku fragmentów zieleni. Należy też zwrócić uwagę, że eksperci Ci powołali się na szereg opracowań, w tym zrealizowanych w 2022 r. (opracowanie dotyczące liczby motyli) i 2023 r. (w ramach Projektu Gady i Płazy Krakowa).
Strona skarżąca podniosła, że w rozstrzygnięciu nadzorczym jednorodnie potraktowano cały obszar użytku ekologicznego, podczas gdy zasadność objęcia użytkiem ekologicznym w odniesieniu do działki nr [...] nie budziła zastrzeżeń żadnej z zainteresowanych stron. Jej walory przyrodnicze nie były kwestionowane; wskazywał na nie również organ uzgadniający. Ponadto w odniesieniu do tego terenu organ dysponował szerszym materiałem przyrodniczym, bowiem był on objęty monitoringiem realizowanym przy jednostkę miejską. Okoliczności te w ogóle nie zostały przez organ nadzorczy dostrzeżone, co wskazuje na nieprawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto, jak wynika ze stanowiska Zarządu Zieleni Miejskiej Aktualizacja danych o występowaniu płazów i gadów wraz z zaleceniami ochronnymi w rejonie ulicy [...], wykonana przez [...] i [...] sp. z o.o. w 2020 r. na zlecenie ZZM w K. , nie obejmowała terenów wszystkich działek, na których powstał użytek ekologiczny “Zakrzówek - enklawa wschodnia", jednakże na ich podstawie ustalono, że na działce nr [...] występuje siedlisko.
Obszar działki nr [...] został uznany za najcenniejszy objęty zaleceniami ochronnymi dla funkcjonowania populacji płazów w rejonie ulicy [...] (jako miejsce potencjalnego zimowania płazów, przebywania tych zwierząt na lądzie, a także miejsce intensywnych migracji przez ul. [...] traszek grzebieniastych, zwyczajnych i ropuchy szarej), a także gadów (G - miejsce występowania jaszczurki zwinki i zaskrońca zwyczajnego, a także potencjalnie gniewosza plamistego. W miejscu tym oprócz zachowania istniejących terenów otwartych poprzez usuwanie skutków sukcesji naturalnej w miejscu rozłożenia pap można ułożyć kilka (3-5) ogrodzonych stert kamieni, gałęzi i pni). Również dane zbierane przez ZZM o migrujących drobnych zwierzętach w ciągu ul. [...] w latach 2021-2024 dotyczyły, co prawda tylko działek bezpośrednio graniczących z jezdnią drogi, jednakże obserwacje chronionych gatunków migrujących przez ul. [...] od strony działki nr [...] oraz na wysokości działki nr [...] wskazują na bardzo duże prawdopodobieństwo, że występują w tym rejonie przynajmniej miejsca ich hibernacji lub działki te przecinają szlak migracyjny z miejsca hibernacji do zbiorników rozrodczych na terenie Parku Zakrzówek. Na wysokości działki nr [...], [...] w ostatnich fatach tj. od 2021 r. do 2024 r. ul [...] na podstawie obserwacji na płotkach herpetologicznych przekraczały następujące chronione gatunki: traszka grzebieniasta Tnturus cristatus, traszka zwyczajna Lissotriton vulgaris, ropucha szara Buffo buffo, biegacz skórzasty Carabus coriaceus, biegacz wypukły Carabus convexus, biegacz Ulricha Carabus ulrichii. Obserwacje te (z wyjątkiem 2024 r.) były raportowane do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Krakowie.
Strona skarżąca wskazała, że w toku prac uchwałodawczych głos podczas sesji w dniu 28 sierpnia 2024 r. zabrał m.in. dr hab. A. G. - pracownik Instytutu Biologii i Nauk o Ziemi Wydziału Nauk Ścisłych i Przyrodniczych Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w K. , który uzasadniając zasadność przyjęcia uchwały wskazał na unikatowość przyrodniczą tego terenu, a także zwrócił uwagę na istotne uwarunkowania gatunkowe (skryty tryb życia) związane z przedłożonym opracowaniem przyrodniczym wykonanym przez właścicieli działek nr [...] oraz [...], [...]. W ocenie tego specjalisty, fakt, że obserwacja badawcza prowadzona była wyłącznie w trakcie jednego ograniczonego sezonu badawczego nie może mieć znaczenia rozstrzygającego dla stwierdzenia, że na danym terenie gatunki rzadkie i chronione nie występują.
Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 5 pkt 17 ustawy o ochronie przyrody siedlisko przyrodnicze to obszar lądowy lub wodny, naturalny, półnaturalny lub antropogeniczny, wyodrębniony w oparciu o cechy geograficzne, abiotyczne i biotyczne, natomiast w myśl art. 5 pkt 18 ustawy siedliskiem roślin, zwierząt lub grzybów jest obszar występowania roślin, zwierząt lub grzybów w ciągu całego życia lub dowolnym stadium ich rozwoju. Ustalenie, czy dany obszar stanowi siedlisko określonego gatunku wymaga więc specjalistycznej wiedzy przyrodniczej i w szczególności w odniesieniu do zwierząt nie ogranicza się wyłącznie do punktowego stwierdzenia występowania konkretnego okazu danego gatunku, ale wymaga analizy uwarunkowań związanych z biologią danego gatunku, jego cechami behawioralnymi. Do oceny naturalności lub zaburzenia cech populacji oraz wielkości i jakości siedliska stosuje odrębne dla każdego gatunku zestawy wskaźników przyjęte na podstawie wiedzy naukowej. Ograniczenie się wyłącznie do poszukiwania w ramach przedstawionych opracowań przyrodniczych do punktów stwierdzających obserwacje konkretnych okazów gatunków chronionych na nieruchomościach objętych ochroną pozostaje w sprzeczności z definicją siedliska oraz wymogiem ochrony wynikającym z art. 46 ustawy, zgodnie z którym ochrono gatunkowa obejmuje okazy gatunków oraz siedliska i ostoje roślin, zwierząt i grzybów. Ochrona gatunkowa ma na celu zapewnienie przetrwania i właściwego stanu ochrony dziko występujących na terenie kraju lub innych państw członkowskich Unii Europejskiej rzadkich, endemicznych, podatnych na zagrożenia i zagrożonych wyginięciem oraz objętych ochroną na podstawie umów międzynarodowych, których Rzeczypospolita Polska jest stroną, gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz ich siedlisk i ostoi, a także zachowania różnorodności gatunkowej i genetycznej. Takie zawężające rozumienie siedliska nie uwzględnia systemowych rozwiązań dotyczących ochrony gatunkowej oraz zasad ochrony zasobów przyrodniczych. Wyznaczanie i utrzymywanie korytarzy ekologicznych jest jednym ze sposobów ochrony zwierząt objętych ochroną ścisłą oraz częściową określonych rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt z dnia 16 grudnia 2016 r. (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2380). Zgodnie z § 10 rozporządzenia jednym ze sposobów ochrony jest wykonywanie zabiegów ochronnych utrzymujących właściwy stan populacji lub siedlisk zwierząt polegających na tworzeniu i utrzymywaniu korytarzy ekologicznych. Skoro z biologii określonych gatunków wynika, że w ciągu swojego życia bytują one na terenie o zróżnicowanym charakterze, to uznanie, że dane miejsce stanowi siedlisko gatunku wymaga uwzględniania szeregu zróżnicowanych uwarunkowań i nie może ograniczać się do punktowego stwierdzenia występowania okazu gatunku na konkretnej nieruchomości. Opinie przyrodników w oparciu, o które podejmowała decyzję Rada Miasta wskazywały właśnie na takie systemowe rozwiązania.
Podniesiono również, że w procedurze ustanawiania użytku ekologicznego bierze udział wyspecjalizowany organ ochrony przyrody. Uzgodnienie, do którego zobowiązuje art 44 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody, jest silną formą współdziałania organów i polega na ocenie merytorycznych aspektów projektu uchwały w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego. Skoro ustawodawca nie nałożył na organ inicjujący objęcie formą ochrony przyrody w postaci użytku ekologicznego konieczności uprzedniego sformalizowanego postępowania dowodowego, uzgodnienie ze strony organu ochrony przyrody powinno być gwarantem rzetelnej oceny walorów przyrodniczych określonego terenu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska na poziomie województwa realizuje zadania dotyczące polityki ochrony środowiska w zakresie zarządzania ochroną przyrody, pełni funkcję ekspercką i dysponuje wiedza specjalistyczną w zakresie ochrony środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w formie postanowienia uzgodnił projekt uchwały, a tym samym ocenił, że teren ten z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze spełnia wymogi wynikające z art. 42 ustawy o ochronie przyrody. Działki [...] oraz [...] zostały uznane za najbardziej wartościowe pod względem przyrodniczym także przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, natomiast pozostałe działki określono jako mniej wartościowe, jednakże nie oceniono ich jako pozbawionych walorów przyrodniczych.
W ocenie strony skarżącej poparcie środowiska naukowego zajmującego się ochroną przyrody, wykazujące znaczenie tego terenu dla zachowania różnorodności biologicznej miasta dowodzi, że uchwała nie została podjęta w sposób dowolny, a ponadto w toku jej uchwalania Rada wyważyła interes publiczny i prywatny. Odrzucenie ocen przyrodniczych wskazujących na istotne znaczenie nieruchomości dla populacji lokalnej płazów, gadów, motyli oraz wskazanych w uzasadnieniu projektu roślin dokonane zostało przez organ nadzorczy dowolnie i z naruszeniem wymogów kontroli aktów prawa. Zapewnienie przetrwania i właściwego stanu ochrony populacji płazów, gadów, motyli wymagało podjęcia działań ochronnych. Nieobjęcie ochroną w dalszej perspektywie spowodowałoby brak szans na przetrwanie populacji, gdyż zabudowa spowoduje zmniejszenie ilości i jakości dostępnych miejsc rozrodczych, żerowisk, miejsc zimowania. Ograniczeniu i pogorszeniu ulegnie baza pokarmowa, która w dalszej konsekwencji spowoduje wyginięcie populacji.
Zdaniem strony skarżącej brak jest też podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sam fakt naruszenia interesu prawnego właścicieli przez dokonanie ingerencji w przysługujące tym podmiotom uprawnienia dokonany został w oparciu o przesłankę ustawową, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności. Wzmocnienie ochrony zasobów przyrodniczych objętych uprzednio uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stoi
w sprzeczności oceną wartości przyrodniczych wynikających z ustaleń planu. Jak wynika
z ugruntowanego i jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego zakazów przewidzianych w art. 45 ustawy o ochronie przyrody nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać z ograniczeniami wynikającymi z hierarchicznie wyższych form ochrony przyrody (jak parki narodowe czy rezerwaty), w szczególności zaś utożsamiać z zakazem zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wśród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy nie ma zakazu zabudowy. Porównując treść przepisów regulujących ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych różnorodnymi formami ochrony przyrody, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust.1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 u.o.p, można wprost stwierdzić, że o ile ustawodawca wprowadza ograniczenie polegające na zakazie zabudowy w przypadku terenów objętych parkami narodowymi, rezerwatami przyrody, parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, strefami ochrony oraz ogrodami botanicznymi i zoologicznymi, to takiego ograniczenia nie wprowadza do zespołów przyrodniczo-krajobrazowych. Tym samym nie można przyjmować, że niewyartykułowany wprost zakaz zabudowy wynika również z art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Stanowisko zakazujące interpretowania ograniczeń wynikających z art 45 ust 1 u.o.p. jako zakazu zabudowy prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym.
Organ podejmując uchwałę ocenił, że objęcie nieruchomości formą ochrony przyrody stanowi adekwatne i najmniej uciążliwe narzędzie do osiągnięcia celu ochrony różnorodności biologicznej ekosystemu Zakrzówka. Ingerencja w prawo własności zrealizowana była w zgodzie zobowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa do stanowienia prawa i kształtowania w ten sposób sytuacji prawnej mieszkańców gminy. W aktualnych uwarunkowaniach prawnych jest to środek stanowiący najmniejszy zakres ingerencji z uwagi na postępującą degradację środowiska
i niepewność klimatyczną oraz konieczność ochrony przyrody jako nadrzędnego dobra wymagającego szczególnej troski organów państwa, nie prowadzi przy tym do wywłaszczenia. Zakazy przyjęte na podstawie art 45 w sposób adekwatny i niezbędny pozwolą na ochronę walorów przyrodniczych istotnych dla wspólnoty samorządowej.
Według strony skarżącej nie jest również uzasadniony zarzut organu nadzorczego, iż brak uzasadnienia uchwały stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie formalny brak uzasadnienia uchwały organu samorządowego (w tym stanowiących akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie zarówno projekt uchwały, jaki i projekty poprawek zawierały szczegółowe uzasadnienie. Ponadto w toku prac sesyjnych odbyła się debata, w której czynny udział brali mieszkańcy, zainteresowani, radni oraz eksperci. Tym samym nie można uznać, że naruszono art. 7 Konstytucji.
Podsumowując, strona skarżąca podniosła, że prawidłowo wykonana kontrola nadzorcza doprowadziłaby do wniosku, że uchwała nr VI11/164/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego pod nazwą "Zakrzówek - enklawa wschodnia" nie narusza prawa w sposób istotny, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Rada działała w granicach przyznanych jej ustawowo kompetencji zachowując wymaganą ustawą procedurę uchwalenia, a wobec zaistnienia przesłanek ustawowych wynikających z art. 42 ustawy o ochronie przyrody uprawniona była do ustanowienia użytku ekologicznego. W świetle prezentowanych przez środowisko naukowe istotnych argumentów wskazujących na zasadność bardziej zróżnicowanego tworzenia środowiska miejskiego z uwagi na nieodwracalne szkody dla przyrody, nieuprawnione jest oczekiwanie, że organ powinien zaniechać działań wynikających z zasady przezorności umożliwiającej zachowanie cennego przyrodniczo ekosystemu rozwiniętego wokół Zakrzówka.
3. W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie w całości.
4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Kompetencje nadzorcze wojewody względem organów samorządu gminy określają przepisy Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z akt sprawy wynika, że wskazany w przywołanym przepisie termin do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego został zachowany.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tym samym stwierdzenie nieważności uchwały może dotyczyć wyłącznie przypadków istotnego naruszenia prawa. Jak słusznie przypomina wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., I OSK 2011/22, "do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym."
Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).
Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, Sąd zobowiązany jest badać treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 2736/19, LEX nr 2782207, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 1512/23).
5. Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowi akt nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 3 października 2024 r. stwierdzającego nieważność uchwały nr VIII/164/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego pod nazwą "Zakrzówek-enklawa wschodnia" – w całości. Skarga została wniesiona przez legitymowany podmiot. Wskutek dokonanej kontroli Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, a zaskarżone rozstrzygnięcie podlega uchyleniu. W ocenie Sądu Wojewoda Małopolski w rozpoznawanej sprawie nie wykazał, że uchwała Rady Miasta Krakowa nr VIII/164/24 z dnia 28 sierpnia 2024 r. ustanawiająca użytek ekologiczny pod nazwą "Zakrzówek - enklawa wschodnia" obarczona jest tego rodzaju wadą.
6. Jak wskazano powyżej, przedmiotowa uchwała ustanowiła użytek ekologiczny pod nazwą "Zakrzówek - enklawa wschodnia" w granicach określonych w Załączniku nr 1 i 2 uchwały. W § 2 uchwały wskazano cel ustanowienia użytku ekologicznego tj. ochronę mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - siedlisk przyrodniczych oraz stanowisk rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, ich ostoi oraz miejsc rozmnażania lub miejsc sezonowego przebywania i rozszerzenie użytku ekologicznego "Zakrzówek". W § 3 wprowadzono zakaz: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 6) zmiany sposobu użytkowania ziemi; 7) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 8) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych; 9) umieszczania tablic reklamowych. Ponadto ustalono sposoby ochrony czynnej użytku poprzez: monitoring stanu przyrodniczego; usuwanie gatunków inwazyjnych; nadzór botanika i herpetologa nad pracami na terenie użytku (§ 5).
Podstawę prawną materialnoprawną uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2023 r. poz. 1336, dalej: u.o.p.). Art. 42 tej ustawy definiuje użytki ekologiczne jako "zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania". Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.o.p. ustanowienie użytku ekologicznego następuje w drodze uchwały rady gminy. Bezspornie uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 44 ust. 2 u.o.p. uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1. Z kolei art. 44 ust. 3a u.o.p. stanowi, że projekty uchwał, o których mowa w ust. 1 i 3, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienia tego, po myśli art. 44 ust. 3b u.o.p., dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu. Natomiast art. 45 ust. 1 u.o.p. określa dopuszczalne zakazy jaki mogą być wprowadzone w stosunku m.in. do użytku ekologicznego.
Analiza treści zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały wskazuje, że posiada ona wszystkie elementy formalne wymagane na podstawie przepisów u.o.p., tj. określa nazwę obszaru (§ 1 ust. 1), jego położenie (§ 1 ust. 1-2, załącznik nr 1), szczególne cele ochrony (§ 2), zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów określonych w art. 45 ust. 1 u.o.p. (§ 4), ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony (§ 5), podmiot sprawujący nadzór (§ 6).
W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że ustanowiony użytek ma powierzchnię 1,4064 ha i położony jest na nieruchomościach oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...]. Załącznik nr 1 określa graficznie na mapie granice przedmiotowego terenu oraz współrzędne punktów załamania granic użytku.
W § 2 uchwały wskazano cele ustanowienia użytku ekologicznego "Zakrzówek – enklawa wschodnia", to jest ochronę mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej – siedlisk przyrodniczych oraz stanowisk rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, ich ostoi oraz miejsc rozmnażania lub miejsc sezonowego przebywania i rozszerzenie użytku ekologicznego "Zakrzówek". W ocenie Sądu tak wskazane cele realizują wymóg podania szczególnych celów ochrony. Ustawa nie precyzuje stopnia szczegółowości określenia tych celów. Sąd zauważa natomiast, że tak określone cele zbieżne są z celami sformułowanymi w uchwale nr CXI/2916/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2018 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Zakrzówek", w której podano w § 2, że celem ustanowienia tego użytku jest "ochrona mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - siedlisk przyrodniczych oraz stanowisk rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, ich ostoi oraz miejsc rozmnażania lub miejsc sezonowego przebywania". Uchwała obecnie analizowana nawiązuje przedmiotowo do uchwały z 2018 r. Zrozumiały i uzasadniony jest zatem sposób sformułowania przepisu § 2 w uchwale z 2024 r.
Spełniony został również wymóg określony w art. 44 ust. 3a u.o.p. uzgodnienia projektu uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Ostateczny projekt uchwały został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r. Przeprowadzone zostało zatem wymagane ustawą współdziałanie przez zajęcie stanowiska.
7. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego istotą naruszenia prawa przez Radę Miasta Krakowa było to, że dokumenty stanowiące podstawę podjęcia uchwały nie odzwierciedlają stanu obecnego i nie odnoszą się do całego obszaru ustanowionego użytku, nie mogą być zatem uznane za wystarczające do jej podjęcia, w tym, w szczególności z uwagi na brak waloru aktualności. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny, tj. art. 42 oraz art. 44 u.o.p. poprzez ustanowienie użytku na wskazanych w uchwale działkach i wprowadzenie zakazów w § 3, bez wykazania istnienia wartości przyrodniczych na tym obszarze oraz naruszając zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszono też zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP z uwagi na brak uzasadnienia podjętej uchwały w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Sąd tej oceny nie podziela.
8. Odpowiadając na zarzuty Wojewody Małopolskiego wyjść należy od zwięzłego przybliżenia istoty formy ochrony przyrody, którą jest użytek ekologiczny. W doktrynie przyjmuje się, że użytek ekologiczny "stanowi odpowiedź na zapotrzebowanie ochrony elementów przyrody cechujących się dużą różnorodnością i w najbardziej generalnym ujęciu obejmuje rozmaite osobliwości przyrodnicze, jak bogate florystycznie zbiorowiska roślinne lub zawierające rośliny chronione ekosystemów trawiastych, leśnych lub zaroślowych stanowiące schronienia i korytarze dla zwierząt dziko żyjących" (J. Chmielewski, "Obiektowe formy ochrony przyrody w gminach – aspekty prawne", "Samorząd Terytorialny" 2014 r., nr 9, s. 31 oraz przywołany tam: S. Jagła, "Użytki ekologiczne w terenach górskich" w: S. Jagła (red.), "Użytki ekologiczne w środowisku przyrodniczym. Konferencja naukowa, Żywiec–Moszczanica, 21–22 maja 2002 r.", Falenty 2002, s. 47, podobnie: K. Gruszecki, komentarz do art. 42, "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz", wyd. VI, WKP 2024).
Przepisy normujące ustanowienie użytku ekologicznego nie determinują sposobu wykazania podstaw do ustanowienia użytku ekologicznego. Wykazanie walorów konkretnego obszaru, istotnych ze względu na treść art. 42 u.o.p., może więc nastąpić w różny sposób. Nie ulega wątpliwości, że wykonanie badań terenowych, inwentaryzacji przyrodniczej, pisemnej ekspertyzy specjalisty byłoby działaniem pożądanym. Nie sposób jednak przyjąć, że są to jedyne sposoby dowodzenia istnienia przesłanek ustanowienia użytku ekologicznego, który – co nie jest bez znaczenia – nie jest ustanawiany w formie decyzji administracyjnej, ale w formie aktu prawa miejscowego. Zdaniem Sądu sposób wykazania podstaw do ustanowienia użytku ekologicznego należy odnosić do okoliczności konkretnego przypadku, w którym może mieć znaczenie – wbrew twierdzeniom Wojewody – że dochodzi w nim w istocie do rozszerzenia wcześniej ustanowionego użytku ekologicznego.
W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy, w tym wskazane w uzasadnieniu projektu uchwały opracowania, pozyskane i przedstawione w toku postępowania uchwałodawczego i nadzorczego stanowiska podmiotów biorących udział w procedurze uchwałodawczej, jak też stanowisko wyspecjalizowanego organu współdziałającego uzasadniały podjęcie przedmiotowej uchwały.
Jak wskazano wyżej, w uzasadnieniu do projektu uchwały, jak też następnie w procedurze nadzorczej Rada Miasta Krakowa przywołała następujące opracowania:
- apel z 25 września 2023 r. naukowców z Instytutu Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Zoologii i Badań Biomedycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Zoologii i Badań Biomedycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk, Towarzystwa [...] o rozszerzenie użytku ekologicznego "Zakrzówek" o teren działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...].
- Raport z inwentaryzacji gniewosza plamistego na terenie Zakrzówka wraz z implikacjami dla zachowania populacji, S. B., B. Z., 2014 r.,
- stanowisko Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego w piśmie z dnia 9 października 2023 r. znak: ZOPK.420.61.2023.JB,
- "Aktualizacja danych o występowaniu płazów i gadów wraz z zaleceniami ochronnymi w rejonie ulicy [...]" z 2020 r.", zespół pod kierownictwem K. K., 2020 r.
- Koncepcję ochrony różnorodności biotycznej Miasta Krakowa, Instytut Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego, J. Kudłek, A. Pępkowska, K. Walasz, J. Weiner, 2005 r.
W ocenie Sądu przywołane dokumenty wskazują na unikatowe walory przyrodnicze Zakrzówka, w tym "enklawy wschodniej" objętej uchwałą z 2024 r., zwłaszcza jako miejsca występowania płazów i gadów. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa enklawa wschodnia jest częścią większego obszaru terenów zielonych wzdłuż ul. [...] i [...]. Z materiałów graficznych zgromadzonych w przekazanych Sądowi aktach oraz z powszechnie dostępnych materiałach geoportalu wynika, że teren ten nie jest zabudowany, z wyłączeniem dróg.
Wbrew stanowisku Wojewody, Sąd jest zdania, że przedstawiony w procedurze uchwałodawczej materiał uzasadniał utworzenie nowego użytku ekologicznego, przy czym ustalenie w realiach rozpatrywanej sprawy, czy konkretne części tego terenu mają wartość przyrodniczą, istotną ze względu na treść art. 42 u.o.p., wymagało weryfikacji, która jednak nie musiała przybrać - jak chce wojewoda – postaci dokumentu "ekspertyzy", "opinii", czy "inwentaryzacji".
Wojewoda niezasadnie też zdeprecjonował stanowisko specjalistów z zakresu ekspertów z zakresu ochrony przyrody, w tym herpetofauny, wyrażone w apelu o rozszerzenie obszaru Zakrzówka, badaniom Towarzystwa [...] prowadzącego inwetaryzację gadów i płazów na terenie Krakowa w oparciu o model nauki obywatelskiej. Pominięto całkowicie stanowisko koreferenta projektu uchwały prof. A. G. z Katedry Zoologii Instytutu Nauk o Ziemi Uniwersytetu Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie, przedstawione podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 28 sierpnia 2024 r. przywołane w stenogramie dostępnym na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa. Naukowiec ten przypomniał genezę Zakrzówka jako terenu unikalnego przyrodniczo, wskazując, że stanowi on pozostałość po kamieniołomie wapienia, a w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku był terenem zupełnie zdegradowanym przyrodniczo. Zakończenie pracy pomp odwadniających wywołało proces sukcesji naturalnej tego terenu trwający około 10 lat, który doprowadził do sytuacji, że aktualnie jest to teren wyjątkowy, którego wartość została podniesiona nie przez działanie człowieka, tylko działanie przyrody. Wskazał również na znaczenie bioróżnorodności, która jest również cechą Zakrzówka. Zwrócić należy również uwagę na przywołane "Wyniki monitoringu gniewosza plamistego Coronella austriaca" przedstawiające wyniki monitoringu przeprowadzonego w latach 2016-2017 na zlecenie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (https://siedliska.gios.gov.pl), odnoszące się do Zakrzówka jako siedliska gniewosza plamistego i wskazujące na zagrożenia jego siedlisk.
Nie należało również pomijać znaczenia uzgodnienia projektu uchwały dokonanego postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że ustanowienie użytku ekologicznego było już przedmiotem dwukrotnego uzgodnienia tego organu, podczas którego rozpatrywane były zbliżone projektu uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Zakrzówek-enklawa wschodnia". Wskazano, że pracownicy Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska dokonali oględzin obszaru objętego wnioskiem, w trakcie których ustalili, że projektowany użytek ekologiczny składa się z dwóch enklaw. Pierwsza enklawa (dz. [...], [...]) obejmuje trwałe użytki zielone, koszone ekstensywnie z występującymi na nich zbiorowościami łąk świeżych, zaś druga enklawa (dz. [...], [...]) jest bardziej zróżnicowana pod względem siedliskowym. Przywołano też wyniki waloryzacji sporządzonej w 2016 r. w ramach projektu [...], w wyniku której ustalono, że obszar działek nr [...], [...] oraz południowa część działki nr [...] zostały wskazane jako obszar o wysokim walorze przyrodniczym. Regionalny Dyrektor ocenił, że przedmiotowy obszar spełnia ogólną definicję użytku ekologicznego, a wybrana forma ochrony jest właściwa dla tego obszaru. W ocenie Sądu nie deprecjonuje znaczenia uzgodnienia i jego treści pismo Regionalnego Dyrektora z 5 lipca 2024 r., w którym wskazano na brak szczegółowej inwentaryzacji poszczególnych działek wchodzących w skład terenu objętego użytkiem ekologicznym. W piśmie tym Regionalny Dyrektor wskazuje na możliwe skutki braku właściwego uzasadnienia wartości przyrodniczych obszaru, nie zaś na ich brak. Tymczasem w uzasadnieniu wiążącego w sprawie uzgodnienia wskazano na istniejące walory przyrodnicze, zweryfikowane przez pracowników Regionalnej Dyrekcji, choć nie takie same na wszystkich działkach objętych uchwałą.
9. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, który zakwestionował aktualność materiałów zgromadzonych przez Radę Miasta Krakowa, przeciwstawiając im ekspertyzy przedstawione przez właścicieli terenów prywatnych stanowiących "enklawę wschodnią". W ocenie Sądu niezasadnie organ nadzoru ograniczył się tylko do stwierdzenia, że ze względu na czas sporządzenia opracowań specjalistycznych (10 lat temu) nie są one przydatne dla wykazania walorów przyrodniczych przedmiotowego terenu. Dopuszczalne było zweryfikowanie ich aktualności w inny sposób, także opierając się na opiniach specjalistów, które nie musiały przybrać formy dokumentu. Znowu zauważyć trzeba specyfikę przedmiotowego użytku, który obejmuje teren stanowiący część większego kompleksu, którego walory przyrodnicze zostały już wcześniej potwierdzone. Z tego też względu wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyrokach z dnia 3 lipca 2024 r., II SA/Kr 744/24 oraz z dnia 2 grudnia 2022 r., II SA/Kr 909/22, dotyczące innych użytków ekologicznych, nie były całkowicie adekwatne do niniejszej sprawy. Nie umniejszając znaczenia użytków ekologicznych "Słona Woda" i "Łąki na Klinach", trzeba wskazać, że ich uwarunkowania, cechy, położenie, a także znaczenie przyrodnicze są odmienne, co powinien uwzględnić organ nadzoru. Można też zgodzić się ze stroną skarżącą, która dostrzegła pewną sprzeczność w stanowisku Wojewody, który zakwestionował adekwatność i aktualność materiałów, na których oparła się Rada Miasta Krakowa, a jednocześnie przyznał, że nie dokonał merytorycznej oceny przedstawionej dokumentacji przyrodniczej. Nie wymagając od organu nadzoru wiadomości specjalnych z zakresu ochrony przyrody, trzeba jednak podkreślić, że skoro norma prawna nie wymaga wprost przedstawienia ekspertyzy, opinii, czy innego ściśle określonego opracowania eksperckiego, to obowiązkiem tego organu było odniesienie się do całości zgromadzonego w procedurze uchwałodawczej materiału dowodowego.
W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda przywołał również ustalenia ekspertyz przedłożonych przez właścicieli działek nr [...], [...], [...], zauważając, że działki te są ogrodzone, koszone, a niektóre z nich położone są w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Sądu, to stwierdzenie w żaden sposób nie podważa założeń, na których oparto przedmiotową uchwałę. Po pierwsze, nie wykazano, że koszenie, czy ogrodzenie terenu stanowią tego rodzaju działania, które dyskwalifikują walory przyrodnicze terenu. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że z lektury przywołanego wyżej opracowania "Aktualizacja danych..." wynika, że samo koszenie może być działaniem pożądanym, służącym utrzymaniu otwartych przestrzeni dla zapewnienia korzystnych siedlisk zwierząt (s. 60). Walory przyrodnicze tego terenu dostrzegł również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w postanowieniu uzgadniającym projekt uchwały. Nie ulega przy tym wątpliwości w świetle zgromadzonych materiałów, że walory przyrodnicze poszczególnych działek wschodzących w skład przedmiotowego użytku są różne, co jednak nie oznacza, że działki o mniejszych walorach przyrodniczych nie powinny być objęte użytkiem. Uzasadnieniem dla objęcia tych działek formą ochrony przyrody może być w konkretnym przypadku zapewnienie ochrony większego obszaru, stanowiącego przyrodniczo integralną całość. Zauważyć warto również, że kompetencja rady gminy do ustanowienia użytku ekologicznego daje radzie pewną sferę dyskrecjonalności, która wyraża się m.in. w tym, że podjęcie uchwały nie jest obowiązkiem rady gminy, a przy tym zakres ochrony przyrody może być kształtowany odpowiednio do potrzeb i możliwości gminy, w tym finansowych.
Na konieczność zabezpieczenia obszarów zielonych leżących poza istniejącym od 2018 r. użytkiem ekologicznym (np. po przeciwnej stronie ul. [...]) wskazano już w opracowaniu pn. "Raport z inwentaryzacji gniewosza plamistego na terenie Zakrzówka wraz z implikacjami dla zachowania populacji", wykonanym przez S. B. i B. Z. w 2014 r. (załącznik nr 7). Raport został zlecony w roku 2014 przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Według autorów opracowania obszar Zakrzówka stanowi w całości miejsce rozrodu i regularnego przebywania gniewosza plamistego. W ocenie autorów ww. raportu dla zachowania populacji jest to jedna z najliczniejszych, rozpoznanych populacji tego gatunku w Polsce. Działki objęte uchwałą nr VIII/164/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2024 r., zgodnie załącznikami mapowymi, zostały objęte strefą siedliska gniewosza plamistego. Przekonuje Sąd również argumentacja inicjatorów uchwały, przedstawiana również podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 28 sierpnia 2024 r., że zaktualizowała się potrzeba ochrony tego terenu, wobec stwierdzenia obecności gniewoszy plamistych na obszarach przekraczających użytek utworzony w 2018 r., wzdłuż ulicy [...], a także przekraczających tę ulicę, ale także wobec postępującej utraty siedlisk, m.in. poprzez utworzenie boiska do paintballa między ul. [...] i [...], budowę Parku Zakrzówek, czy powstających w sąsiedztwie bloków mieszkalnych. Nie wymaga większej wiedzy z zakresu ochrony środowiska dostrzeżenie zależności między zbliżaniem się zabudowy do chronionych siedlisk a istnieniem tych siedlisk, w tym ryzyka bezpośredniego i pośredniego negatywnego oddziaływania na rzadkie gatunki m.in. poprzez obniżenie poziomu wód gruntowych, czy zwiększenie śmiertelności zwierząt.
Wojewoda, przytaczając argumentację przywołaną w ekspertyzach przedłożonych przez właścicieli działek prywatnych objętych przedmiotowym użytkiem, pominął też konieczność ich oceny. Takiej oceny dokonał w toku procedury nadzorczej Prezydent Miasta Krakowa, przedstawiając swoją ocenę w piśmie z dnia 27 września 2024 r., w którym przedstawiono zastrzeżenia do ekspertyzy odnoszącej się do działki nr [...], do czego jednak Wojewoda nie odniósł się merytorycznie w rozstrzygnięciu nadzorczym. W przywołanym piśmie wskazano m.in., że ekspertyza przyrodnicza dotycząca działki nr [...] zawiera informacje o występowaniu i żerowaniu pospolitych w Krakowie chronionych gatunków zwierząt. Zwrócono przy tym uwagę na specyfikę prowadzenia inwentaryzacji przyrodniczych wymagających najczęściej pracy zespołu ekspertów oraz brak wskazania w ekspertyzie szczegółowej metodyki pracy, co oznacza, że nie powinna być ona wykorzystywana jako dokument podważający wartość przyrodniczą obiektu, nieproporcjonalną do tworzenia formy ochrony przyrody użytku ekologicznego "Zakrzówek - enklawa wschodnia.
10. Odnosząc się do kwestii niezgodności uchwały z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, Sąd stwierdził, że uchwała w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Zakrzówek – enklawa wschodnia" nie jest obarczona taką wadą. Przywołany przepis stanowi, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." Słusznie dostrzega Wojewoda, w kontekście normy wynikającej z art. 42 u.o.p., że w tym przypadku należało zbadać, czy ograniczenie wprowadzone uchwałą jest proporcjonalne, czy ustanowienie użytku ekologicznego nadaje się do osiągniecia celów wskazanych w uchwale oraz nie wykracza poza to, co konieczne jest dla ich osiągnięcia. W ocenie Sądu wobec zidentyfikowanych wcześniej uwarunkowań przedmiotowego terenu i wykazanej niezbędności jego ochrony, należało uznać, że ustanowienie użytku było koniecznym sposobem ograniczenia prawa własności, a jednocześnie nadającym się do osiągnięcia celów. Ustawa o ochronie przyrody jest jednym z tych aktów, które w ślad za art. 31 Konstytucji RP ustanawiają lub pozwalają na ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska. W szczególności chodzi tu o zapewnienie ochrony środowiska (przyrody) kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, o której stanowi art. 5 Konstytucji RP. Taka potrzeba dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego. Sąd dostrzega przy tym, że działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Rejon [...]", przy czym stanowią one – z wyłączeniem działki nr [...] – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, o podstawowym przeznaczeniu m. in. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Taka sytuacja nie jest pożądana, ale też nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, także zasady proporcjonalności, skoro przesłanką podjęcia uchwały jest stwierdzenie występowania walorów danego terenu, o których stanowi art. 42 u.o.p., a brak jest normy prawnej wymagającej zgodności, czy chociażby uwzględnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy uchwalaniu użytku ekologicznego.
11. W przedmiotowym przypadku należało rozważyć z jednej strony interes właścicieli nieruchomości objętych uchwałą, a z drugiej strony interes publiczny, związany z ochroną przyrody, środowiska i zdrowia mieszkańców gminy. Środowisko i otaczająca przyroda jest dobrem wspólnym, a ich ochrona obowiązkiem władz publicznych, co wprost wskazuje art. 74 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, taka ocena została przeprowadzona w tej sprawie, a jej wynik doprowadził organ uchwałodawczy do usprawiedliwionej konstatacji, że w tym przypadku interes publiczny przeważa nad interesem indywidualnym właścicieli prywatnych nieruchomości, a także względami gospodarczymi. Uchwalając uchwałę, Rada Miasta Krakowa dokonała właściwego wyważenia między tymi interesami. Argumenty interesu indywidualnego przedstawione zostały Radzie Miasta Krakowa przez przedstawicieli właścicieli, na co wskazuje stenogram sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 28 sierpnia 2024 r. Względy te przedstawione zostały również Wojewodzie i stanowiły, jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, jedną z przyczyn interwencji nadzorczej. Jak wynika z powyższego, Sąd podzielił stanowisko Rady Miasta Krakowa, zgodnie z którym większe znaczenia należało w tej sprawie przyznać względom interesu publicznego i reprezentowanego przez ten interes dobra wspólnego. W ocenie Sądu Wojewoda Małopolski kwestię interesu publicznego w tej sprawie pominął, nie dostrzegając znaczenia dla społeczności lokalnej i wyjątkowości obszaru Zakrzówka w Krakowie, w tym enklawy objętej zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałą. Pominął też fakt zainicjowania podjęcia uchwały przez podmioty partycypacji społecznej, a to Radę Dzielnicy VIII Dębniki (uchwała nr LVII/524/2023 Rady Dzielnicy VIII Dębniki z dnia 31 sierpnia 2023 r.), wskazaną wyżej reprezentację środowiska naukowego, a także Komisję Dialogu Obywatelskiego ds. Środowiska (posiedzenie 4 października 2023 r., https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=163400, uchwałą nr 12/2023 z dnia 4 października 2023 r. w sprawie użytku ekologicznego "Zakrzówek"). Co istotne, podjęcie uchwały przedmiotowej Rady Miasta Krakowa zostało także poprzedzone konsultacjami społecznymi. Pomimo przedstawienia Wojewodzie raportu z konsultacji, nie odniósł się on do niego w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
12. Niezasadny, zdaniem Sądu, okazał się zarzut braku uzasadnienia wprowadzonych w § 3 uchwały zakazów i dostosowania ich do obszaru konkretnych działek, które są zagospodarowane w różny sposób i ze sobą nie zawsze sąsiadują; brak możliwości oceny zasadności wprowadzonych zakazów także w związku z objęciem działek ochroną wynikającą z ustanowienia na tym terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego oraz podleganiu ochronie gatunkowej. W tym kontekście zauważyć należy, że w uzasadnieniu projektu uchwały zawarto, jakkolwiek lakoniczne, wyjaśnienie dobranych zakazów. Nie było przy tym obowiązkiem organu uchwałodawczego, wbrew twierdzeniom Wojewody, dostosowania ich do obszaru konkretnych działek, które są zagospodarowane w różny sposób i ze sobą nie zawsze sąsiadują. Przypomnieć należy, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego takich dostosowań o charakterze indywidualnym nie musi zawierać. Wystarczy stwierdzenie, że wybrane z katalogu art. 44 ust. 1 zakazy, adekwatne są do określonego terenu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa wobec stwierdzenia przez organ nadzoru braku możliwości oceny zasadności wprowadzonych zakazów także w związku z objęciem działek ochroną wynikającą z ustanowienia na tym terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego oraz podleganiu ochronie gatunkowej. Obie te formy ochrony przyrody mogą ze sobą współistnieć.
13. Na koniec odnieść się wypada do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP z uwagi na brak uzasadnienia wskazującego, czy do podjęcia uchwały doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego. Sąd stwierdza w tym miejscu, że nie istnieje generalny obowiązek zamieszczania uzasadnienia w aktach prawa miejscowego, jak to ma miejsce np. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, choć oczywiście od organów władzy publicznej należy oczekiwać, by każdorazowo uzasadniała swoje rozstrzygnięcia, dla uniknięcia ich arbitralności, co wynika z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Do tego nawiązuje obowiązek sporządzania uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, wywodzony z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Wobec brak jednoznacznego obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały w tym przypadku Sąd jest zdania, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia (tu: uchwały) mógł być zrealizowany także w inny sposób niż przez sporządzenie pisemnego uzasadnienia uchwały, tj. poprzez ujawnienie motywów podjęcia rozstrzygnięcia w dokumentach, nagraniach obrazujących przebieg czynności zmierzających do podjęcia uchwały. W okolicznościach kontrolowanej sprawy bezsporne jest to, że sporządzone zostało uzasadnienie do projektu uchwały w sprawie użytku ekologicznego, które obrazuje motywy działania wnioskodawców. Przebieg procedury legislacyjnej, odzwierciedlony w materiałach dostępnych w Biuletynie Informacji Publicznej, wskazuje natomiast, że motywy te zostały w pełni podzielone przez Radę Miasta Krakowa, której projekt wraz z uzasadnieniem został przedstawiony do głosowania. Motywy te są, zdaniem Sądu, jasne i jednoznaczne.
14. W podsumowaniu Sąd wskazuje, że użytek ekologiczny jest środkiem przeznaczonym do ochrony środowiska naturalnego i z jego ustanowieniem wiążą się ograniczenia prawa własności poprzez wprowadzane na jego terenie zakazy. Jego ustanowienie powinno być odpowiednio uzasadnione. Zdaniem Sądu Rada Miasta Krakowa w wystarczający sposób wykazała potrzebę ochrony terenów objętych przedmiotową uchwałą. Rolą Wojewody była ocena legalności tej uchwały z poszanowaniem zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Już tylko na marginesie Sąd zauważa, że ta zasada zobowiązywała organ nadzoru do rozważenia, czy wobec stwierdzonych przez niego – a niezasadnych zdaniem Sądu – uchybień uchwały, nie było zasadne stwierdzenie jej nieważności w części, a to w związku z zakwestionowaniem walorów przyrodniczych działek prywatnych, które nie stanowią całości obszaru użytku ekologicznego. Jak słusznie podkreśliła strona skarżąca, użytek obejmuje też działkę gminną nr [...], której walory nie były - jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego - kwestionowane w interwencjach do organu nadzorczego,
Wobec przedstawionych okoliczności i stwierdzenia, że Wojewoda Małopolski nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta Krakowa w związku z podjęciem zakwestionowanej uchwały, Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 1028 poz. 265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.