II SA/Kr 1506/01

II SA/Kr 1506/01 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2004-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Piotr Lechowski
Wiesław Kisiel /przewodniczący/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie NSA Piotr Lechowski AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004 r sprawy ze skargi T. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 kwietnia 2001 r Nr : [...] r w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej T. P. kwotę [...] ( [...] ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją dnia [...] 1998 r. nr [...] , wydaną w oparciu o art.4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych orzekł o braku podstaw do rozpoznania u T. P. przewlekłego przerostowego zapalenia krtani pochodzenia zawodowego, wymienionego w poz.6 wykazu. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że T. P. w latach 1979-1990 pracowała w [...] Zakładach Obuwia "[...]" - Zakładzie w [...] na stanowisku obuwnika-montażysty. W tym czasie miała kontakt z oparami klejów, stosowanymi do klejenia obuwia. Jednakże w wyniku przeprowadzonej obserwacji w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] w kierunku choroby zawodowej dróg oddechowych nie rozpoznano u niej przewlekłego zapalenia krtani pochodzenia zawodowego. Zatem brak było podstaw do uznania choroby zawodowej.
Od tej decyzji odwołała się T. P., bez podania zarzutów. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] 1998 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach uzasadnienia powołano się na badania przeprowadzone w Poradni Chorób Zawodowych w [...] z dnia [...] 1990 r. oraz Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] , wykluczające zawodową etiologię schorzenia górnych dróg oddechowych. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego istniały podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
Decyzję tę T. P. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego– Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, który wyrokiem z dnia 23 lutego 2000r., sygn. akt II SA/Ka 1024/98, uchylił decyzję organu II instancji, tj. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 1998r. utrzymującą w mocy opisaną powyżej decyzję organu I instancji. Powodem uchylenia decyzji organu II instancji przez Sąd było naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że orzeczenie Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w [...] należało potraktować jako pierwsze w rozpoznawanej sprawie, albowiem orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych w [...] pochodziło sprzed wszczęcia postępowania.
Decyzją z dnia 9 kwietnia 2001r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny ponownie utrzymał w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 1998r., nr [...] , którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u T. P. choroby zawodowej wymienionej w pkt. 6 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Ponownie przeprowadzając postępowanie organ II instancji tj. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, stosując się do zaleceń Sądu, przeprowadził dowód z opinii biegłych z Instytutu Medycyny Pracy w [...] i na tej podstawie, uwzględniając równocześnie treść wcześniejszego orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w [...] , wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wobec faktu, iż obydwa orzeczenia lekarskie są zgodne i na podstawie badań specjalistycznych nie dały podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wywołanej sposobem wykonywania pracy, prawidłowa jest decyzja o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wskazano w szczególności, że orzeczeniem z dnia [...].1998r. Instytut Medycyny Pracy w [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania przewlekłego przerostowego zapalenia krtani pochodzenia zawodowego. W orzeczeniu zaś Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] .2001r. rozpoznano przewlekły nieżyt nosa i gardła suchy, przewlekły nieżyt krtani przerostowy oraz stan po dekortykacji strun głosowych z powodu polipów nawrotowych. W uzasadnieniu podano jednak, iż warunkiem uznania nieżytu przerostowego za chorobę zawodową jest przewlekłe narażenie na substancje o bardzo silnych właściwościach drażniących drogi oddechowe. Według uzyskanych informacji dotyczących rodzaju i stopnia narażenia zawodowego w czasie pracy przy produkcji obuwia domowego, nie ma podstaw do zakwalifikowania choroby górnych dróg oddechowych jako choroby zawodowej. Chora nie była narażona na substancje o silnych właściwościach drażniących drogi oddechowe, a stężenia rozpuszczalników organicznych działających słabo drażniąco nie wykazywały istotnych odchyleń od normy higienicznej.
T. P. zaskarżyła tę decyzję do Sądu podnosząc, że do instytutów wysyłano badania środowiska pracy z roku 1990, kiedy to już nie pracowała. Tymczasem szczególnie szkodliwe były warunki pracy sprzed 1987r., kiedy to zakład przeszedł gruntowny remont, tych zaś wyników nie wzięto pod uwagę. Podnosi równocześnie, że Instytut w [...] stwierdził u niej uczulenia na skórę juchtową i toheksam, którym utrwalana była skóra używana do szycia butów.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo powołał się także na treść uzupełniającej opinii Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] .2001r. Odnośnie podniesionego w skardze istnienia uczulenia na skórę juchtową zwrócono uwagę, że Instytut Medycyny Pracy w [...] wypowiedział się na ten temat stwierdzając, że "charakter zmian chorobowych nie odpowiada zapaleniu alergicznemu, stąd też dodatni odczyn skórny ze skórami juchtowymi nie może być brany pod uwagę przy rozpatrywaniu etiologii schorzenia krtani".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2001r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.
Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W szczególności w poz. 6 załącznika do cytowanego Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych wymieniono przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergicznie nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym.
Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.
Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Uzasadnienie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] .1998r. jest jednozdaniowe, ograniczając się do stwierdzenia, iż nie ma podstaw do rozpoznania przewlekłego przerostowego zapalenia krtani pochodzenia zawodowego. Tego braku uzasadnienia orzeczenia nie można sanować samodzielnym odwoływaniem się i próbą interpretacji wyników badań lekarskich zawartych w karcie wypisowej ze szpitala z [...] .1997r.
Wspomnianych wymogów zgodności z prawem nie spełnia też orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] .2001r. Rozpoznano w nim przewlekły nieżyt nosa i gardła suchy, przewlekły nieżyt krtani przerostowy oraz stan po dekortykacji strun głosowych z powodu polipów nawrotowych. W uzasadnieniu podano, iż warunkiem uznania nieżytu przerostowego za chorobę zawodową jest "przewlekłe narażenie na substancje o bardzo silnych właściwościach drażniących drogi oddechowe". Tymczasem należy stwierdzić, że w poz. 6 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych wymieniającym to schorzenie, brak jest przesłanki "przewlekłości" narażenia. Jako warunek istnienia choroby zawodowej wskazano bowiem jedynie wywołanie schorzenia "działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym".
W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego wskazano dalej, że "Chora nie była narażona na substancje o silnych właściwościach drażniących drogi oddechowe, a stężenia rozpuszczalników organicznych działających słabo drażniąco nie wykazywały istotnych odchyleń od normy higienicznej". Także i w tej części orzeczenie nie jest prawidłowe. Do zaistnienia przesłanek dla uznania schorzenia za zawodowe nie jest bowiem konieczne przekroczenie dopuszczalnych norm, a jedynie "działanie substancji".
Za zasadne uznać też należy zarzuty skargi co do niepełności przeprowadzonych badań w kierunku substancji uczulających. Pomimo bowiem rozpoznania przez Instytut w [...] uczulenia na skórę juchtową i toheksam, Instytut w [...] nie przeprowadził badań w tym kierunku, w każdym razie nie wynika to z treści orzeczenia.
Jak z powyższego wynika, orzeczenia lekarskie wydane w niniejszej sprawie nie są prawidłowe. Wątpliwości wynikające z tych orzeczeń lekarskich nie zostały przez organy administracyjne wyjaśnione. Należy przy tym ze szczególną mocą podkreślić, że to wyjaśnienie nastąpić winno przed wydaniem decyzji. Wskazanych braków nie może zatem sanować podjęta przez organ próba uzupełnienia opinii Instytutu w [...] podjęta już po wydaniu decyzji.
Za zasadny uznać też należy zarzut skargi co do wadliwości postępowania polegającej na tym, iż rzeczywiście, pomimo że skarżąca pracowała od 1979r., orzekającym w niniejszej sprawie zespołom lekarskim udostępniono jedynie charakterystykę stanowiska pracy za lata 1987-1990
Należy z całą mocą podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił.
Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Zastrzeżenia budzi też zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I i II instancji, które nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa. Nie przeprowadzono właściwego postępowania wyjaśniającego co do warunków pracy skarżącej i ich ewentualnego wpływu na istnienie choroby zawodowej. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącej do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.