II SA/KR 1499/24

II SA/Kr 1499/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art 152 ust 4 i 4 a   , art 76 ust 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Sebastian Pietrzyk, SWSA Małgorzata Łoboz, SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 września 2024 r., znak SKO.OŚ/4170/384/2023 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postepowania sadowego.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1499/24
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 23 sierpnia 2023 r., znak: WS-08.6222.249.2023.AK, wydaną na podstawie art. 152 ust. 4a pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia P. Sp. z o.o. w W. dotyczącego instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne [...] przy ul. [...] w K..
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zrealizowane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (przewidujący zgłoszenie zamiast pozwolenia na budowę art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie ma zastosowania). Z dokumentacji techniczno-formalnej wynika, iż stacja bazowa telefonii komórkowej [...] została posadowiona na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (operator T. Sp. z o.o.) o wysokości 7 m, przy czym jej budowa wymagała realizacji szeregu elementów związanych bezpośrednio lub pośrednio z samą konstrukcją budynku SP [...] w K. przy ul. [...] (sala gimnastyczna). Z części graficznej dokumentacji wynika, że przeprowadzone roboty budowlane obejmowały swoim zakresem m.in. rozbudowę dotychczasowego masztu o kolejne anteny sektorowe, radiolinię, konstrukcje wsporcze, realizację szynodrabiny SOLL, nowego okablowania oraz przebudowę fragmentu dachu budynku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 12 września 2024 r., znak: SKO.OŚ/4170/384/2023, wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w W., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, a w konsekwencji nie spełnione zostały wymogi art. 76 ust. 2 pkt 2 POŚ. W pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Z projektu budowlanego składanego przez inwestora powinny wynikać parametry techniczne inwestycji. Następnie w oparciu o parametry inwestycji, które powinny zostać szczegółowo sprecyzowane w projekcie budowlanym, określa się m.in. wpływ inwestycji na środowisko. Wynikające z projektu budowlanego parametry zamierzenia są bowiem wiążące zarówno dla inwestora, jak i dla organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W skardze P. Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji, podczas gdy nie przeprowadzono jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie tezy, że instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska oraz brak jakichkolwiek dowodów czy ustaleń na okoliczność, iż zakres robót wymagał uzyskania jakichkolwiek decyzji, abstrahując już od tego, że ta okoliczność nie stanowi przesłanki wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne wynikającej z przepisów POŚ, a także błędne ustalenie co do zakresu wykonanych robót budowlanych (nie wykonano jakichkolwiek robót dotyczących przebudowy fragmentu dachu budynku);
2) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez spółkę i dowolne ustalenie, iż instalacja stanowi obiekt budowlany, a co za tym idzie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
3) art. 8 § 1 k.p.a. przez działanie w sposób niebudzący zaufania do organów ochrony środowiska, co wyrażało się m.in. w żądaniu dokumentów nieprzewidzianych przez przepisy prawa, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę lub potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych;
4) art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu, bo art. 152 ust. 4a POŚ zawiera dwie odrębne podstawy ku temu zawarte w dwóch odrębnych punktach, a na oba powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, a jeżeli sprzeciw oparty jest na obu, zupełny brak wyjaśnienia podstawy prawnej opisanej w pkt 1;
5) art. 152 ust. 4a pkt 2 w zw. w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 POŚ przez zastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki, aby wnieść sprzeciw do zgłoszenia;
6) art. 152 ust. 2 POŚ przez żądanie dokumentów, a nie informacji, a dodatkowo innych niż wymienione taksatywnie przez ustawodawcę w tym przepisie, a tym samym ocenę zgłoszenia o przesłanki niewynikające z treści przepisów prawa;
7) art. 152 ust. 4a pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 POŚ przez błędne zastosowanie, ponieważ organ wniósł sprzeciw powołując się na okoliczność, iż w jego ocenie wykonanie instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej powinno zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, podczas gdy podstawą sprzeciwu na podstawie art. 152 ust. 4a pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 POŚ mogą być wyłącznie zarzuty odnoszące się do niespełnienia wymagań ochrony środowiska (zastosowania odpowiednich rozwiązań technologicznych wynikających z ustaw lub decyzji), natomiast kwestia stosowania przepisów Prawa budowlanego dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zgłoszeń budowlanych nie należy do takich zagadnień z zakresu wymagań ochrony środowiska;
8) art. 1 POŚ przez wniesienie sprzeciwu na podstawie, która nie jest przedmiotem reglamentacji POŚ, a jest przedmiotem zainteresowania innej gałęzi prawa (Prawa budowlanego);
9) art. 76 ust. 2 pkt POŚ przez błędne rozumienie tego przepisu wyrażające się w przekonaniu, że zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla rzeczonej stacji.
W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że systematyka ustawy przemawia za tym, że art. 152 POŚ służy przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom (art. 3 pkt 49 POŚ), a nie innym celom ochronnym, zaś sprzeciw wnosi się z powodu niedostatków natury technicznej, nie zaś ze względu na wady prawne, jakie wystąpiły odnośnie do instalacji przed dokonaniem zgłoszenia. Z ostrożności procesowej przedstawiła argumentację na poparcie tezy, że stacja bazowa nie jest "budowlą" (art. 3 pkt 3 Pb), a instalowanie urządzenia na budynku nie jest rozbudową budynku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.
Repliką z 5 grudnia 2024 r. skarżąca powołała się na wyroki II SA/Kr 1266/23, II SA/Kr 1338/23, II SA/Kr 1339/23 i II SA/Kr 501/24, a także wskazała, że kwalifikacja robót jako instalowania, montażu czy budowy wymaga analizy projektu, który nie jest elementem zgłoszenia na podstawie art. 152 ust. 2 POŚ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Istotą sprawy jest zasadność wniesienia sprzeciwu przez Prezydenta Miasta Krakowa, utrzymanego następnie w mocy przez SKO w Krakowie, w związku ze zgłoszeniem dotyczącym instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne [...] przy ul. [...] w K. wniesionym przez stronę Skarżącą.
Materialnoprawną podstawą zapadłego rozstrzygnięcia są przepisy art. 152 ust. 4 i 4a w związku z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.).
Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami, do rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.
Sprzeciw, o którym mowa w ust. 4, jest wnoszony, jeżeli: 1)eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska; 2) instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2.
Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt. 1 i 2, wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są:
1) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko;
2) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji.
Z art. 152 ust. 4a wynika zatem, że obowiązek wniesienia sprzeciwu ma miejsce wówczas, gdy zaistnieje jedna z przesłanek określonych w pkt 1 i 2, przy czym katalog przesłanek ma charakter enumeratywny, zamknięty.
W podstawie prawnej sprzeciwu organ I Instancji powołał art. 152 ust. 4a pkt. 2 p.o.ś. tj. okoliczność, że instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2.
Z uzasadnienia decyzji sprzeciwu wynika jednak, że przyczyną wniesienia sprzeciwu jest brak pozwolenia na budowę dla przedmiotowej stacji bazowej. Zdaniem Sądu organ ochrony środowiska nie jest organem właściwym rzeczowo do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) organem właściwym w sprawach tego rodzaju są organy nadzoru budowlanego: powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Jeżeli zatem organy ochrony środowiska rozpatrujące zgłoszenie do eksploatacji instalacji - stacji bazowej telefonii komórkowej, mają wątpliwości co do spełnienia wymagań ustawy prawo budowlane przez inwestora instalacji, to winny powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego i rzeczą tego organu będzie wypowiedź co do obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie jest przedmiotem kontrolowanego postępowania ani niniejszej sprawy sądowo administracyjnej rozstrzyganie co do obowiązku uzyskania dla spornej instalacji decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dalej wskazać należy, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych, to w aktualnym stanie prawnym nie są to instalacje, które mogą znacząco – zawsze lub potencjalnie - oddziaływać na środowisko w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), zatem nie wymagają decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.
Z tej zatem decyzji żadne środki techniczne chroniące środowisko, względnie odpowiednie rozwiązania technologiczne istotne z punktu widzenia ochrony środowiska nie będą wynikać, skoro decyzja ta nie jest wymagana.
W tej sytuacji organ winien zbadać zatem czy informacje przekazane przez inwestora wraz z wnioskiem są wystarczające do ustalenia, że wykonane zostały wymagane przepisami środki techniczne chroniące środowisko oraz czy zastosowano odpowiednie rozwiązania technologiczne wynikające z ustaw. Tego badania organ zaniechał, wypowiadając się wyłącznie co do kwestii z zakresu prawa budowlanego.
Sąd podkreśla, że ustawa prawo ochrony środowiska nie wyjaśnia charakteru prawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. Jednakże ze względu na fakt, że analogiczna regulacja od lat występuje w ustawie prawo budowlane (art. 30 ust. 5), co do której nie istnieją już żadne wątpliwości interpretacyjne że jest to nieprzywracalny termin prawa materialnego, zatem uzasadnione jest analogiczne zastosowanie regulacji prawa budowlanego do interpretacji postanowień art. 152 ust. 4 p.o.ś. Pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane, konsekwentnie wskazuje, że: "Termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem materialnoprawnym, którego nie można przywrócić ani przedłużyć. Niewniesienie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.p.b. wywołuje ten skutek, że po jego upływie kompetencja organu wynikająca z art. 30 ust. 5 wygasa, a inwestor może przystąpić do wykonania zgłoszonych robót." (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 25 października 2023 r., II SA/Sz 550/23, LEX nr 3636310.)
W tej sytuacji Sąd uchylił wyłącznie decyzję organu II Instancji -na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. - albowiem sprawa może zostać ponownie rozpoznana przez organ II Instancji z uwzględnieniem powyższych uwag, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).