II SA/KR 1489/22

II SA/Kr 1489/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 października 2022 r. znak: SKO.ZP/415/365/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz strony skarżącej J. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. II SA/Kr 1489/22
Uzasadnienie
Burmistrz W. decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr GPN.6730.30.2022, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, 4 i art. 61, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. Sp.z.o.o. z siedzibą w B. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2.10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr: [...]; [...] w miejscowości B. Gmina W. .
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania teren, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Zdaniem organu, inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW powinny być realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza się możliwości ubiegania o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów wynikających z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie można wykazać się "dobrym sąsiedztwem". Żadna z działek sąsiednich dostępna z tej samej drogi publicznej nie posiada zabudowy, która pozwoliłaby ustalić warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną o mocy do 2,1 MW.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. Sp.z.o.o. z siedzibą w B. zarzucając naruszenie:
1) art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 ustawy w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie błędnej wykładni instalacji odnawialnego źródła energii (zwanej dalej "instalacją OZE"). Zamierzoną inwestycję w zakresie budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2.1 MW potraktowano jako zabudowę przemysłową, jednocześnie wskazując, iż art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączający obowiązek spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie dotyczy instalacji OZE o mocy przekraczającej 500 kW. Przyjęcie takiego rozumienia przepisu przeczy literalnemu brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W zakresie wyłączenia konieczności spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawodawca w sposób wyraźny odnosi się do definicji instalacji OZE, obejmującej wszystkie instalacje OZE, bez względu na ich moc zainstalowaną;
2) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., gdyż organ dokonał interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w sposób zawężający tj. pomimo potwierdzenia, że planowana inwestycja jest instalacją fotowoltaiczną, która nie wymaga spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", uznał, że inwestycja w ramach której planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW powinny być realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, a w razie jego braku konieczne jest spełnienie wymogów wynikających z treści art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 11 października 2022 r. nr SKO.ZP/415/365/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym, przepis art. 61 ust. 3 ustawy nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2. Nie mniej istotnymi są przepisy art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1ustawy. Zgodnie z pierwszym z nich, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z drugim, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. W przepisie art. 10 ust. 2a ustawy ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium uwarunkowań ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki, 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Natomiast art. 15 ust. 3a ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Nie sposób zatem uznać, aby lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy świadczy, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z w/w wyłączeniami), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Za takim rozumieniem art. 61 ust. 3 ustawy przemawia również uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk nr VIII.3656).
Wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, gdyż prowadzi do zmiany zastanej funkcji terenu jako użytku rolnego na użytek przemysłowy. Tak określona inwestycja jest również nie do pogodzenia z występującą w obszarze analizowanym funkcją zagrodową i mieszkaniową.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zarzucając naruszenie:
1) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, wskazującą, że skarżąca odnosi regulację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, a regulację tę odnosić należy do innych istotnych przepisów - w tym art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zastosowanie art. 61 ust. 3 stanowiącego zwolnienie ze spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz wymogu dostępu do drogi publicznej nie stoi w opozycji do podstawowych zasad zagospodarowania i planowania przestrzennego i nie stanowi naruszenia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, z uwagi na fakt, że kwestia zwolnienia odnawialnych źródeł energii z realizacji przesłanek określonych w art, 61 ust. 1 pkt 1 i 2 została wprost wyrażona przez ustawodawcę w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;
2) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie wskazanych przepisów, w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza wymóg spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 wobec wszystkich odnawialnych źródeł energii, bez względu na wielkość ich mocy zainstalowanej;
3) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii poprzez niezastosowanie art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii w sytuacji, gdy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. literalnie odsyła do rozumienia odnawialnego źródła energii określonego w tym przepisie;
4) art. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 87 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ II instancji, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 500 kW, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, może odbyć się tylko na terenach wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jest tak zwanym aktem planowania i nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej;
5) art. § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 87 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia dotyczących zabudowy przemysłowej do instalacji odnawialnego źródła energii na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, w sytuacji gdy ustawa (u.p.z.p.) - będąca aktem nadrzędnym w stosunku do rozporządzenia w świetle art. 87 Konstytucji stanowi literalnie o tym, że instalacja fotowoltaiczna jest odnawialnym źródłem energii, wobec którego wyłączona jest konieczność realizacji wszystkich przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy;
6) art. 87 Konstytucji poprzez oparcie swojej argumentacji przez organ II instancji na uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 poz. 1524), które nie jest aktem prawnym i nie może stanowić wiążącej podstawy interpretacji przepisów ustawy;
7) art. 6 K.p.a. poprzez oparcie się przez organ II instancji na art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3 a u.p.z.p., w konsekwencji czego organ błędnie uznał, że wyłączenie z art. 61 ust. 3 dotyczy jedynie instalacji odnawialnego źródła energii o mocy poniżej 500 kW;
8) art. 104 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza W. , konsekwencją czego jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy inwestycja skarżącej spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 (in fine) u.p.z.p., wobec czego organ II instancji miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji i wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy z wnioskiem skarżącej;
9) art. 8 ust. 1 k.p.a w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ II instancji w swojej argumentacji na przepisie stanowiącym wyłącznie normę techniczną, przepisie instrukcyjnym dla gminy uchwalającej studium, który nie wskazuje szczegółowych wymogów dla możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie jakie elementy zawierać ma studium i jakie są warunki jego sporządzenia, a w związku z tym nie może stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co stanowi naruszenie zasady praworządności i obowiązku organu oparcia się na przepisach prawa. Naruszenie powyższych przepisów stanowiło również odwoływanie się do rozporządzenia oraz uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, jako podstawy dla interpretacji przepisów ustawy. Oparcie się przez organ II instancji na przepisie niestanowiącym przepisu prawa lub na uzasadnieniu projektu ustawy nie pogłębia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, gdyż wprowadza niepewność w obrocie prawnym, a także negatywne przeświadczenie inwestorów o jakości pracy organów. Organ II instancji unikając powyższych naruszeń powinien wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U.2020.433 oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z kolei w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2022 r. obowiązywał stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Stan epidemii został odwołany z dniem 16 maja 2022 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2022.1027). Od dnia 16 maja 2022 r., do odwołania, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje ponownie stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U.2022.1028).
Zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ oprócz pełnomocnika skarżącego żadna ze stron nie wykonała tego wezwania, Przewodniczący zarządził rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wskazać także należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.329 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Kierując się powyższymi kryteriami, badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Rozważania rozpocząć należy od uwag ogólnych. Stosownie do art.1 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j.) ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Na przepisy określające zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele składają się liczne przepisy proceduralne, regulujące postępowanie odpowiednio w planowaniu miejscowym (art. 9 ust. 1, art. 11, 12, 14, 17, 17a, 18, 19, 22 i 37b) i regionalnym, a także przepisy proceduralne w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenów w sytuacji braku planu miejscowego (art. 51 ust. 2–2c, art. 52 ust. 1, art. 53, 58, 62 i 64). Politykę przestrzenną gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, określa rada gminy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art.9 ust.1 u.p.z.p.). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art.9 ust.5)
Stosownie zaś do cytowanego przez organ art.10 ust.2a ustawy, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Z kolei w myśl art. 15 ust.3 pkt 3a) u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Zaakcentowania również wymaga, że zgodnie z ust.3a omawianego przepisu, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Stosownie zaś do art.10 ust.3b ustawy, lokalizacja takich obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W przypadku urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, w ustawie brak jest takiego zastrzeżenia.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia dwa rozłączne sposoby ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenu: w planach miejscowych, a w przypadku ich braku w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, co do zasady, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art.61 ust.1 ustawy. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oraz strefy kontrolowanej i strefy bezpieczeństwa.
Jednakże, w myśl art.61 ust.3 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 i 2, odnoszących się do tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
W myśl tego ostatniego przepisu instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego (Dz.U.2022.1378 t.j.).
Stosownie zaś do § 3 ust.1 pkt 54) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524), a także jego relacji do przepisu art. 10 ust. 2a i art. 15 ust.3 pkt 3a) u.p.z.p. Przed tą zmianą art.61 ust.3 u.p.z.p. miał brzmienie: "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej". Orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie wykładni tego przepisu nie było jednolite.
Aktualna treść tego przepisu nie budzi już żadnych wątpliwości. Nie wprowadza on żadnego rozróżnienia w jego stosowaniu w zależności od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Prawnie irrelewantna jest zatem okoliczność, czy instalacja odnawialnego źródła energii jest instalacją przemysłową, czy też małą instalacją lub mikroinstalacją, w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, wyrok NSA z dnia sygn. akt II OSK 2130/22).
Poszukiwanie przez organ wykładni przepisu art.61 ust.3 poprzez zestawianie go z przepisem art.10 ust. 2a u.p.z.p. było niewłaściwe. Jak już wcześniej podniesiono, Studium nie jest aktem prawa miejscowego i określa jedynie politykę przestrzenną gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie zasad zagospodarowania i zabudowy terenu może nastąpić albo w planach miejscowych, albo - w przypadku ich braku - w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym jest to alternatywa rozłączna. Jeżeli zatem w planie miejscowym, i to tylko w razie takiej potrzeby, określa się granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW i ich stref ochronnych, a ustawa nie zawiera zastrzeżenia, że ustalenie takiego przeznaczenia terenu może nastąpić tylko w planie miejscowym, następuje to - w przypadku braku planu – w decyzji o warunkach zabudowy. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisu, który nakazywałby przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii uwzględniać zasady obowiązujące przy uchwalaniu studium. Dlatego też, przy dokonywaniu wykładni przepisu art.61 ust.3 ustawy sięganie do art.10 ust.2a jest nieuprawnione.
W szczególności nie ma prawnych podstaw do wyprowadzania z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wniosku, jakoby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miał zastosowanie wyłącznie do instalacji o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, wynikałoby to wprost z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W warunkach braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być więc realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i to niezależnie od zainstalowanej mocy. Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą mieć wpływu ani określone w art.10 ust.2a ustawy zasady wyznaczania w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, ani postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego te zasady uwzględniające.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. II OSK 21340/22 (publ. w cbois) pogląd, że okoliczność, że planowana zabudowa została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako zabudowa przemysłowa nie ma jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a to wobec jednoznacznej treści tego ostatniego przepisu. Argumentacja w tym zakresie była wysuwana w poprzednim stanie prawnym, przed nowelizacją art. 61 ust. 3 u.p.z.p., na poparcie stanowiska odnośnie możliwości kwalifikacji systemu fotowoltaicznego jako urządzenia infrastruktury technicznej.
Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy przepisu art.61 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie oraz o naruszeniu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy przez jego błędne zastosowanie. Naruszenia w sposób ewidentny miało wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wyżej przedstawionego stanowiska sądu, w szczególności, że planowana przez stronę skarżącą inwestycja jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e., czego konsekwencją jest, że w sprawie ma zastosowanie art.61 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepis art.61 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy. W świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. brak jest podstaw do formułowania tezy, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej dotyczy wyłącznie instalacji odnawialnego źródła energii o małej mocy. Byłoby to w istocie ograniczenie definicji ustawowej z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do której wprost i bezpośrednio odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, gdyby było intencją ustawodawcy ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnego źródła energii o niskiej mocy, wykorzystywanych na własne potrzeby, uczyniłby to np. odsyłając do definicji zawartych w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. dotyczących "małej instalacji" i "mikroinstalacji". Byłby to prosty i oczywisty zabieg legislacyjny w sposób jasny i jednoznaczny wskazujący na taką intencję ustawodawcy. Ponieważ ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazał jedynie, że przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., celowo w ocenie Sądu pomijając odnawialne źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e., nie można mieć wątpliwości, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy właśnie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. jako takiej, a nie tylko "małej instalacji" i "mikroinstalacji".
O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika strony skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).