II SA/Kr 1450/25

II SA/Kr 1450/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-01-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Anna Kopeć
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
art 4 pkt 18
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 września 2025 r., znak SKO.OŚ/4170/34/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1450/25
UZASADNIENIE
Burmistrz Brzeska decyzją z 14 maja 2025 r., znak: OS.6220.7.2022.RC, wydaną m.in. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.), a także § 3 ust. 1 pkt 37 lit. d, pkt 54 lit. a, pkt 58 lit. a i pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r poz. 1839 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1724), ustalił P. sp. z o.o. w W. (dalej: "spółka") środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu przemysłowo usługowego wraz z segmentami socjalno-biurowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr: [...] [...], [...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] [...], [...], obręb [...] J. , położonego w województwie małopolskim, powiecie b. ".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: "SKO") decyzją z 4 września 2025 r., znak: SKO.OŚ/4170/34/2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołań B. O., S. O., A. W. i S. C., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że działka nr [...] (ok. 0,0839 ha) leży w terenach KDL (drogi publiczne klasy L – lokalnej – uchwała nr XXXII/216/2016 Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w Gminie Brzesko o nazwie "Brzesko – Dzielnica Przemysłowa"), natomiast działki nr [...] (0,48 ha) i [...] (0,16 ha) oraz część działek nr [...] (ok. 0,0065 ha), [...] (ok. 0,0175 ha), [...] (ok. 0,1126 ha), [...] (ok. 0,0213 ha), [...] (ok. 0,2185 ha), [...] (ok. 0,3954 ha), [...] (ok. 0,0447 ha), [...] (ok. 0,0352 ha), [...] (ok. 0,0151 ha), [...] (ok. 0,2582 ha), [...] (ok. 0,0190 ha) leżą w terenach PE (tereny powierzchniowej eksploatacji kopalin, prowadzonej czasowo, wyposażone w urządzenia i budynku służące eksploatacji o preferowanej wysokości i kondygnacji – uchwała nr XXXII/226/97 z 25 czerwca 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsiach: Bucze, Jadowniki, Jasień, Poręba Spytkowska w Gminie Brzesko). W ocenie SKO przedsięwzięcie nie jest zgodne z planem miejscowym, skoro nie stanowi inwestycji związanej z eksploatacją kopalin, prowadzonej czasowo, wyposażonej w urządzenia i budynki służące eksploatacji o preferowanej wysokości i kondygnacji. Plan miejscowy nie dopuszcza innego sposobu zagospodarowania. Choć plan miejscowy dotyczy tylko części terenu, to jednak przedsięwzięcie ma być realizowane na całej powierzchni wszystkich działek, zatem zarówno w tej części, w której te działki objęte są planem miejscowym, jak i w części, dla której plan miejscowy nie obowiązuje. Na terenie, który przewidziano pod eksploatację kopalin, powstałby zespół przemysłowo-magazynowo-usługowy wraz z segmentami socjalno-biurowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Nie ma informacji, że postanowienia planu miejscowego zostały zmienione, wygasły lub nie obowiązują. Jednozdaniowe stwierdzenie organu pierwszej instancji o rzekomej zgodności z planem miejscowym jest nie do obrony, bo plan miejscowy przewiduje eksploatację kopalin, a nie zabudowę przemysłowo-magazynowo-usługową.
W skardze spółka wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez przyjęcie, że przedsięwzięcie jest niezgodne z planem miejscowym, który przeznacza część terenu przedsięwzięcia na powierzchniową eksploatację kopalin prowadzoną czasowo, podczas gdy po zakończeniu eksploatacji teren ten może być przystosowany do nowych funkcji;
2) § 1 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego przez uznanie, że jedynym zgodnym z planem miejscowym sposobem zagospodarowania terenu jest powierzchniowa eksploatacja kopalin, podczas gdy teren przedsięwzięcia może być po zakończeniu wydobycia kopaliny przystosowany do nowych funkcji;
3) art. 80 ust. 2 OOŚ przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań mimo zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że zgodnie z planem miejscowym "w trakcie prowadzonej eksploatacji oraz po jej zakończeniu obowiązuje rekultywacja terenu i przystosowanie go do nowych funkcji zgodnych z wymogami ekologii". Przedsięwzięcie będzie zrealizowane dopiero po zakończeniu czasowej eksploatacji złoża piasku. Plan miejscowy nie precyzuje, jakie "nowe funkcje" są dopuszczalne, o ile tylko będą "zgodne z wymogami ekologii", natomiast niezgodności z wymogami ekologii nie stwierdzono. Rozumowanie SKO prowadzi do absurdalnej sytuacji, w której eksploatacja nie mogłaby być już prowadzona (bo złoże wyczerpało się), żadne inne przedsięwzięcie nie mogłoby być realizowane (bo nie jest eksploatacją złoża), a żadne inne zagospodarowanie terenu nie byłoby dopuszczalne (bo nie byłoby związane z eksploatacją złoża).
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Zwróciwszy uwagę na możliwość ubiegania się o zmianę planu miejscowego, SKO podniosło, że wniosku o zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym nie można wysnuwać na zasadzie przypuszczeń i domniemań. Ewentualne rozpoczęcie innej działalności będzie możliwe dopiero po rekultywacji, zaś działalność wydobywcza (rekultywacja) nie zakończyła się. Z braku określenia tego, jaka działalność może być prowadzona po zakończeniu wydobycia kopalin, nie wynika, że może być to każda działalność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Kontroli Sądu podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, którą organ ten odmówił ustalenia skarżącej spółce środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia z powodu niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte.
Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeśli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Podkreśla się dodatkowo, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.
Wobec powyższego, problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy prawidłowo organ II Instancji stwierdził, że inwestycja z obowiązującymi planami miejscowymi nie jest zgodna.
Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z Karty Informacyjnej przedsięwzięcia, inwestor w ramach planowanego przedsięwzięcia zakłada realizację: zespołu przemysłowo - magazynowo - usługowego wraz z segmentami socjalno-biurowymi i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na powierzchni zabudowy około 70 764 m2 (ok. 7,08 ha); drogi wewnętrzne, chodniki, parkingi, place manewrowe, doki; zagospodarowanie terenów zieleni o powierzchni nie mniejszej niż 4,24 ha; zbiornik wody ppoż. i pompownię; budynki pomocnicze – portiernia; zbiornik retencyjny na wodę deszczową; posadowienie naziemnych zbiorników/ zbiornika na gaz LPG/LNG/CNG (w przypadku braku możliwości podłączenia do sieci ciepłowniczej/gazowej lub niewystarczających zasobów sieci); w przypadku LNG: wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową I stopnia (SRP z maksymalnym ciśnieniem 1,6 MPa); infrastrukturę towarzyszącą w postaci kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wodociągu, sieci gazowej, instalacji elektrycznych i teletechnicznych.
Inwestycja planowana jest na kilkudziesięciu działkach ewidencyjnych, sama powierzchnia zabudowy to ponad 7 hektarów.
Spośród wszystkich działek przeznaczonych pod inwestycje, 14 objętych jest w całości lub w części dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.
Działki nr [...] (0,48 ha) i [...] (0,16 ha) oraz część działek nr [...] (ok. 0,0065 ha), [...] (ok. 0,0175 ha), [...] (ok. 0,1126 ha), [...] (ok. 0,0213 ha), [...] (ok. 0,2185 ha), [...] (ok. 0,3954 ha), [...] (ok. 0,0447 ha), [...] (ok. 0,0352 ha), [...] (ok. 0,0151 ha), [...] (ok. 0,2582 ha), [...] (ok. 0,0190 ha) położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Brzesku nr XXXII/226/97 z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi: Buczę, Jadowniki, Jasień, Poręba Spytkowska w Gminie Brzesko; w obszarze oznaczonym symbolem PE, o przeznaczeniu określonym w planie jako:
"Tereny powierzchniowej eksploatacji kopalin, prowadzonej czasowo, wyposażone w urządzenia i budynku służące eksploatacji o preferowanej wysokości i kondygnacji. W trakcie prowadzonej eksploatacji oraz po jej zakończeniu obowiązuje rekultywacja terenu i przystosowanie go do nowych funkcji zgodnych z wymogami ekologii.".
Natomiast działka nr [...] objęta jest mpzp "Brzesko - Dzielnica Przemysłowa" przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 30 listopada 2016 r., nr XXXII/216/2016, położona jest w obszarze dróg publicznych klasy L – lokalnej.
Zatem brak zgodności planowanej inwestycji z cytowanymi wyżej postanowieniami jest oczywisty.
Skarżąca wskazuje, że przedsięwzięcie będzie realizowane po zakończeniu eksploatacji, a wówczas plan dopuszcza inne funkcje tego terenu niż tylko eksploatacja kopalin, bez przesądzania jakie konkretnie mają to być funkcje. Wskazać jednak należy, że w pierwszej kolejności, w trakcie eksploatacji kopalin, ale w szczególności również po jej zakończeniu, plan miejscowy przewiduje obowiązek rekultywacji terenu: "W trakcie prowadzonej eksploatacji oraz po jej zakończeniu obowiązuje rekultywacja terenu".
Uchwała Rady Miejskiej w Brzesku nr XXXII/226/97 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi: Buczę, Jadowniki, Jasień, Poręba Spytkowska w Gminie Brzesko podjęta została w dniu 25 czerwca 1997 r.
Plan miejscowy nie definiuje pojęcia rekultywacja terenu, niemniej już wówczas obowiązywała ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), która w art. 4 pkt. 18 określa pojęcie rekultywacji gruntów jako "nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg".
Definicja ta jest niezmienna od chwili wejścia w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i na pierwszy plan wysuwa cel rekultywacji, tj. nadanie lub przywrócenie gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych. Nie jest przy tym istotne jakie działania zostaną w tym celu podjęte, ale niewątpliwe muszą prowadzić do tak określonego celu – przywrócenia wartości użytkowych lub przyrodniczych.
Podobnie rekultywację gruntów rozumie się na gruncie innych ustaw (co prawda późniejszych niż analizowana uchwała w sprawie planu miejscowego), przykładowo art. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 16 czerwca 2023 r. o wielkoobszarowych terenach zdegradowanych (Dz. U. poz. 1719) odsyła do definicji zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych; zaś art. 3 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2336), przez rekultywację terenów rozumie "zagospodarowanie terenu, w tym oczyszczanie gruntu, na który miał wpływ obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w taki sposób, aby przywrócić go do właściwego stanu użytkowego i przyrodniczego, ze szczególnym uwzględnieniem jakości gleby, dzikiej fauny i flory, siedlisk naturalnych, systemów słodkiej wody oraz krajobrazu". Nie jest zatem tak jak chce skarżąca, że moment zakończenia eksploatacji otworzy natychmiast możliwość realizacji inwestycji, uprzednio bowiem konieczna będzie rekultywacja gruntów poeksploatacyjnych, a tego inwestor nie przewiduje, a przynajmniej nic takiego nie jest nawet wspomniane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Co do obowiązku "przystosowania do nowych funkcji zgodnych z wymogami ekologii", to jest to na tyle ogólne pojęcie, że na tym etapie nie jest celowe wypowiadanie się co byłoby (a co nie) taką funkcją.
Podkreślenia też wymaga, że decyzja administracyjna charakteryzować się powinna aktualnością – zarówno co do stanu prawnego jak i stanu faktycznego. Nie jest możliwe zatem, aby organ przewidział i wypowiedział się w chwili obecnej, jaki będzie stan terenów po zakończeniu eksploatacji, oraz jakich będzie wymagał działań, skoro nie jest nawet znany termin zakończenia wydobywania kopalin.
Omawiany plan miejscowy obowiązuje już prawie 30 lat, ale skoro gmina Brzesko nie dokonuje jego zmiany, to oznacza, że chce utrzymać takie właśnie przeznaczenie objętych nim terenów.
Końcowo wskazać należy, że rację ma Kolegium wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje jedynie na części terenu (na części działek ewidencyjnych), objętego wnioskiem i planami inwestycyjnymi skarżącej, niemniej jednak decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia dotyczy terenu jako całości i ów cały teren powinien być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki na terenie tym obowiązuje.
Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.