II SA/Kr 1403/21

II SA/Kr 1403/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-06-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 2802/22 - Wyrok NSA z 2025-11-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi F. M. i T. M. na uchwałę Nr XXXI/385/2021 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 31 maja 2021 r. w sprawie utworzenia użytku ekologicznego "Las Winny" w Dobranowicach skargę oddala.
Uzasadnienie
F. M. i T. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce Nr XXXl/385/2021 z dnia 31 maja 2021 r. w sprawie utworzenia użytku ekologicznego "Las Winny" w Dobranowicach.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając jej:
1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 sierpnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 t.j.), dalej jako "u.o.p." poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżących na skutek ustanowienia użytku ekologicznego,
2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 w zw. żart. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa własności skarżących aktem podustawowym przekraczającym granice delegacji ustawowej z art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p., przy czym ograniczenie to jest tak daleko idące, że w zasadzie stanowi formę wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania,
3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p. poprzez ustanowienie użytku ekologicznego na terenie, który nie spełnia ustawowych kryteriów objęcia go takim sposobem ochrony przyrody i którego ustanowienie nie jest celowe.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Wieliczce ustanowiła użytek ekologiczny "Las Winny" w Dobranowicach, obejmujący całość działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym Dobranowice gmina Wieliczka. Nieruchomość ta stanowi własność skarżących jako wspólników firma C Dla tej nieruchomości Sąd Rejonowy w Wieliczce Wydział III Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]
Uchwała w § 4 kształtuje daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania przez skarżących prawa własności, a także uniemożliwia prowadzenie im działalności gospodarczej z wykorzystaniem przedmiotowej nieruchomości. Dlatego posiadają oni interes prawny w zakresie weryfikacji zgodności uchwały z aktami wyższego rzędu.
W Uchwale wskazano, że użytek ekologiczny zostaje ustanowiony ze względu na występowanie siedlisk przyrodniczych buczyny karpackiej w odmianie kwaśnej (Euzylo Inyloidis-Fagetum) 9110 oraz grądu subkontynentalnego (Tilio-Capinetum) 9170. Skarżący podkreślili, że nie należą one do siedlisk rzadko występujących w Polsce. Ich występowanie na terenie ustanowionego użytku ekologicznego zostało szerzej omówione w uzasadnieniu projektu uchwały.
Dalej podkreślono, że na Radzie Miejskiej spoczywa obowiązek wskazania rzeczywistego powodu ustanowienia użytku ekologicznego, a co za tym idzie przytoczony powyżej fragment określa szczególne, zdaniem Rady, walory przyrodnicze tzw. Lasu Winnego.
Zwrócono uwagę, że omawiane powyżej drzewostany, zgodnie z uzasadnieniem projektu Uchwały, zajmują łącznie powierzchnię ok. 60 arów, jednakże za użytek ekologiczny uznano całą działkę ewidencyjną nr [...] o łącznej powierzchni 13,32 ha. Zatem z samego już uzasadnienia wynika, że wskazywane siedliska zajmują wyłącznie ok. 4,57% powierzchni ustanowionego użytku ekologicznego. W tym miejscu należy wskazać na kluczowe rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie uprawnień rady gminy wynikających z ustawy o ochronie przyrody. NSA w wyroku z dnia 30 lipca 2010 roku, sygn. II OSK 1053/10 (LEX nr 694431) określił elementy kontroli podobnych aktów prawa miejscowego:
"Akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy ustanawiająca zespół przyrodniczo – krajobrazowy, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności. Dlatego też kontrola sądowa tego rodzaju aktu, winna być dokonana szczególnie wnikliwie. (...) Ocena zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z ustawą o ochronie przyrody nie wyczerpuje zakresu kontroli, którą winien przeprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nawet jeśli istniały podstawy faktyczne i prawne do ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego we wskazanych w uchwale granicach, to obowiązkiem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z Konstytucją. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego, dokonujący ich kontroli sąd administracyjny, spełnia bowiem w istocie rolę podobną do Trybunału Konstytucyjnego".
Jednocześnie wskazano, że powyższe elementy kontroli powinny znaleźć także zastosowanie na etapie projektowania uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego, co w powyższej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem skarżących szczególnie rażąca jest dysproporcja terenów porastanych przez wartościowe przyrodniczo rośliny a całkowitą powierzchnią działki. Dysproporcja ta nie wytrzymuje testu proporcjonalności wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Gminie Wieliczka znane bowiem są fakty poszukiwania przez skarżących złóż piaskowców na terenie działki ewidencyjnej nr [...], co więcej Burmistrz Gminy i Miasta Wieliczka nie wnosił żadnych zastrzeżeń do prac podejmowanych przez skarżących.
Jednocześnie wskazano, że tereny te były historycznie wykorzystywane przemysłowo. Wobec powyższego skarżący mają wątpliwości co do wydarzeń, które doprowadziły do ustanowienia użytku ekologicznego, bowiem kilka lat wcześniej Organ nie wnosił zastrzeżeń do prowadzonych prac geologicznych. Skarżący nabyli nieruchomość ze względu na jej wartość gospodarczą i w celu wykorzystania jej potencjału ekonomicznego w przyszłości. Wobec objęcia całej nieruchomości użytkiem ekologicznym, działalność gospodarcza na tym terenie pozostaje niemożliwa. Jednocześnie niemożliwym jest, aby dopiero na przestrzeni 5 lat działka ewidencyjna nr [...] zyskała specjalne walory przyrodnicze, o których mowa w uchwale. Ponadto wskazano, że użytek ekologiczny definiowany w art. 42 u.o.p. to obszary "zasługujące na ochronę, pozostałości ekosystemów", a w uzasadnieniu projektu Uchwały wskazano, że "Drzewostan jest różno-wiekowy: od drzew mających około 30 lat do takich, których wiek szacowany jest na około 100- 120 lat''.
Skarżący wskazują, że szczególne siedliska przyrody o których mowa w uchwale zajmują wyłącznie obszar ok 4,5% powierzchni całej działki. Takie ukształtowanie granic użytku ekologicznego stanowi ukrytą, a więc konstytucyjnie niedopuszczalną, formę wywłaszczenia, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2017 roku, sygn. II OSK 545/16 (LEX nr 2409494): "Przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, należy też pamiętać zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego stają się u krytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle je jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania (tak też NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 785j 15).
Na marginesie powyższych rozważań wskazano, że Miasto i Gmina Wieliczka prowadzi szereg inwestycji, w tym rozbudowę Strefy Aktywności Gospodarczej o łącznej powierzchni 216 ha, która w niemal 70% została pozbawiona wartości przyrodniczej. Jednocześnie w ogólnodostępnych materiałach na ten temat Miasto i Gmina Wieliczka nie podaje zakresu oddziaływania tych prac na stan środowiska w gminie.
Zdaniem skarżących, naruszenia prawa materialnego w powyższej sprawie są oczywiste. Zaskarżona uchwała narusza konstytucyjne prawo własności skarżących w sposób rażąco nieproporcjonalny do założonego celu wprowadzonej regulacji. Uchwała w pierwszej kolejności wskazuje na siedliska przyrody, które wymagają szczególnej ochrony, co w świetle przytoczonej fachowej literatury nie znajduje uzasadnienia. Ponadto terytorialny zasięg ustanowionego użytku ekologicznego znacząco wykracza nawet poza występowania siedlisk wskazanych w § 1 Uchwały. Ponadto, zdaniem Skarżących, teren ten nie spełnia kryterium "pozostałości ekosystemów" wobec znacznej liczby młodych drzew. Co więcej teren ten był wielokrotnie przekształcany przez użytkowanie go w celu wydobycia piaskowców, co miało miejsce jeszcze kilkadziesiąt lat wcześniej.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że wraz z postępującym rozwojem cywilizacyjnym poważnemu ograniczeniu ulega zróżnicowanie środowiska przyrodniczego na terenie Polski. Przejawia się to m.in. w zaniku pewnych form przyrodniczych oraz ograniczeniu lub zaniku występowania niektórych organizmów, co bezpośrednio wpływa na zmniejszenie różnorodności genetycznej.
Bardzo ważnym problemem stała się ochrona tych elementów środowiska przyrodniczego, które charakteryzują się dużym zróżnicowaniem.
Celem ochrony użytku Las Winny w Dobranowicach, określonym jednoznacznie w uchwale i szczegółowo wyjaśnionym w uzasadnieniu do uchwały, jest zachowanie występujących w obrębie ostoi Las Winny w Dobranowicach zwartego kompleksu siedlisk leśnych; buczyny karpackiej oraz grądu subkontynentalnego, dla ochrony ich wartości przyrodniczej oraz krajobrazowej jako dobra istotnego dla całej gminy Wieliczka (§ 2). Podkreślono, iż to właśnie temu celowi mają służyć użytki ekologiczne wprowadzone po raz pierwszy jako forma ochrony przyrody do ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. W obecnym stanie prawnym, aby mogły być one ustanowione, w myśl art. 42 u.o.p. musi być spełniony jeden z alternatywnych warunków, to jest na obszarze pretendującym do objęcia ochroną w tej formie muszą występować wymienione w tym przepisie obiekty przyrodnicze związane z ochroną siedlisk lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, również wymienione w art. 42 u.o.p.
Uzasadnienie do uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce jest bardzo obszerne, zarówno jeśli chodzi o spełnienie ustawowej definicji użytku ekologicznego [art. 42], jak i też kwestie własności, roszczeń finansowych oraz innych.
Założenia projektowanego użytku ekologicznego powstały w oparciu o Inwentaryzację projektowanego użytku ekologicznego "Las winny" autorstwa dr Michała Węgrzyna z 2019 r. - wskazaną w uzasadnieniu do uchwały. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie uzgodnił pozytywnie projekt uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Las Winny" w Dobranowicach w trybie art. 44 ust 3a ustawy o ochronie przyrody.
Powyższe – zdaniem organu, w całości wypełnia założenia przewidziane przez ustawodawcę.
Z ostrożności wskazano, że nie podlega to weryfikacji prowadzonej przed Sądem Administracyjnym, co z resztą potwierdza dorobek orzeczniczy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2019 r. II SA/Kr 1276/18: "Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dla rozporządzenia jako powszechnie obowiązującego aktu prawo miejscowego konieczności przeprowadzenia przed wydaniem aktu sformalizowanego postępowania dowodowego. Nie jest to bowiem akt administracyjny indywidualny (decyzja administracyjna) i nie obowiązują przy jego wydaniu przepisy k.p.a. Samo istnienie materiałów (opinii i ekspertyz), na jakich się oparł organ, dowodzi, że rozporządzenie nie było podjęte dowolnie, a ocena treści poszczególnych ekspertyz nie należy do sądu.").
W uzasadnieniu opinii figurują liczne opinie i ekspertyzy uzasadniające uznanie określonego obszaru za użytek ekologiczny, co dowodzi że uchwała nie została podjęte dowolnie. Ocena celowości uchwały przez skarżących stanowi tylko ich subiektywną opinię, która w niniejszym stanie nie powinna podlegać weryfikacji, bowiem brak jest po ich stronie podmiotowości czynnej do formułowania powyższych zastrzeżeń.
Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących braku występowania gatunków chronionych roślin na terenie uchwalonego użytku ekologicznego. - że stawiane zarzuty zdają się wykazywać brak zrozumienia założeń ustanowienia użytku ekologicznego Las Winny w Dobranowicach. Ich celem nie jest i nie była wszakże ochrona gatunkowa roślin i zwierząt, która realizowana jest za pomocą innych instytucji prawnych, ale ochrona kompleksu siedlisk przyrodniczych grądu subkontynentalnego oraz kwaśnej buczyny karpackiej.
W odniesieniu do siedliska buczyny nieistotne jest, że buk występuje pospolicie na terenie kraju, jako gatunek leśny w wielu zbiorowiskach roślinnych np. kwaśna buczyna niżowa, ale istotnym jest to, że na obszarze Lasu Winnego tworzy kompleks starego drzewostanu kwaśnej buczyny karpackiej, której w tych okolicach jest bardzo mało.
Odmienna polemika, po raz wtóry stanowi jedynie dowolną wizję skarżących, która nie znajduje zastosowania w niniejszym postępowaniu. Celem wyjaśnienia: w ustanowieniu użytku ekologicznego nie chodzi o gatunki, ale o całościowy kompleks starego i dobrze zachowanego siedliska, co zostało wyraźnie potwierdzone i uzgodnione w uzasadnieniu Postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 15 kwietnia 2021 r. "należy stwierdzić, że wybrana forma ochrony przyrody jest właściwo dla tego terenu, gdyż obszar leśny "Las Winny" w Dobranowicach spełnia definicję ustawową użytku ekologicznego".
Jak wskazuje organ - istotnym uchybieniem skargi jest błędnie zinterpretowana wielkość areału cennych siedlisk przyrodniczych. Grądy w różnych wariantach oraz buczyny zajmują większość obszaru użytku ekologicznego. Wszystkie komponenty przyrodnicze skupione na obszarze o powierzchni 13,32 ha, wzajemnie się uzupełniają i stanowią gwarancję wypełnienia definicji ustawowej użytku ekologicznego, zachowanie bioróżnorodności biologicznej. Mniej istotne jest, ile jest poszczególnych typów lasu, grubych drzew czy liczba chronionych gatunków roślin i zwierząt. Ważne, że ten fragment lasu jest kompletny, nieprzekształcony zbyt mocno, daje doskonałe warunki do życia ogromnej ilości organizmów żywych, wzajemnie ze sobą powiązanych (bioróżnorodność).
Celem ochrony są siedliska buczyny karpackiej oraz grądu subkontynentalnego, a jak zostało to szczegółowo opisane w opracowaniu dr M. W. i wskazane w zaskarżonej uchwale, siedliska te pokrywają prawie cały obszar działki [...] w postaci grądu niskiego, grądu typowego oraz kwaśnej buczyny karpackiej. Nie sposób chronić tylko niewielkiego fragmentu tego lasu, gdyż przekształcenia w obszarach sąsiadujących mogą doprowadzić do jego przyrodniczego zdegradowania a jedynie ochrona Lasu Winnego jako całości, daje szansę na jego zachowanie na przyszłość.
Art. 45 ustawy o ochronie przyrody określa zakazy obowiązujące w stosunku do obiektów przyrodniczych. Co istotne, nie jest dopuszczalne powołanie się ogólnikowo na zakaz bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakaz (wyrok NSA z 13.04.2010 r., II OSK 169/09, LEX nr 597346; podobnie wyrok NSA z 6.12.2019 r., II OSK 237/18, LEX nr 2777906).
Zakazy zastosowane w zaskarżonej uchwale (§ 4) mieszczą się w ww. katalogu i dostosowane są do potrzeb ochrony użytku ekologicznego. W regulacji tej należy zwrócić uwagę, że organ administracji wprowadzający konkretną formę ochrony nie ma żadnej możliwości dokonywania modyfikacji w tym zakresie [Organ administracji ustanawiając konkretną formę ochrony przyrody i decydując się na wprowadzenie określonych w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.) zakazów, nie może ich w żaden sposób modyfikować (Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2009 r. LEX.I.0911/93/09).
Mając powyższe na względzie, to właśnie rada gminy (i tylko ona) jest kompetentna do określenia ograniczeń, które będą obowiązywały w odniesieniu do konkretnej formy ochrony przyrody. Dalej: zakres wprowadzanych ograniczeń, mając na względzie przeznaczenie tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest niewielki. Teren wnioskowanego użytku ekologicznego objęty jest miejscowym planem zagospodarowania miasta i gminy Wieliczka - obszar "C", przyjętym uchwałą Nr XXVI/314/2016 Rady Miejskiej z dnia 27 października 2016 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Małop. z 2016 r., poz. 6373. Działka numer [...] położona Dobranowicach gm. Wieliczka znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem: tereny lasów [symbol 128ZL3, tereny zieleni nieurządzonej [symbol 30Z], tereny zieleni nieurządzonej [symbol 31Z].
Brak było zatem i przed utworzeniem użytku ekologicznego, możliwości prowadzenia na tym terenie opisywanej w skardze działalności gospodarczej. Co się zaś tyczy gospodarki leśnej, to ta, zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały jest jednoznacznie dozwolona.
Twierdzenie skarżących, jakoby w ubiegłych latach Gmina Wieliczka akceptowała fakt wykorzystania przemysłowego "Lasu Winnego" nie jest zgodny z rzeczywistym stanem faktycznym. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka zaopiniował bowiem negatywnie projekt robót geologicznych na terenie "Lasu Winnego".
W ocenie organu zaskarżona uchwała w całości odpowiada prawu, a zarzuty zawarte w skardze są bezpodstawne. Ocenę celowości uchwały przez skarżących należy uznać jedynie jako ich subiektywną, która w niniejszym stanie nie powinna podlegać weryfikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie jest to stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Ponieważ wszystkie strony wykonały powyższe wezwanie i wskazały adresy elektroniczne, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 4 maja 2022 r sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do legitymacji skarżących do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 t.j. z dnia 2022.03.09), zgodnie z którym : każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący wykazali swoją legitymację do wniesienia skargi.
Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09) .
Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).
Skarżący są właścicielami działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym Dobranowice gmina Wieliczka. Skarżący są wspólnikami spółki cywilnej firma C zajmującej się prowadzeniem działalności gospodarczej polegającej na poszukiwaniu i wydobyciu złóż piaskowców. Działkę nr [...] skarżący chcą wykorzystywać przemysłowo. Ustanowienie użytku ekologicznego ma wpływ na szeroko rozumiane ich prawa i obowiązki właścicielskie. Skarżący niewątpliwie posiadają wymagany interes prawny. Uchwała zawiera ograniczenia, zakazy i ich adresata. W związku z tym ma wpływ na sytuację prawną skarżących , jako właścicieli nieruchomości. Interes prawny skarżących jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie.
Kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności, a nie celowości podjęcia lub zastosowania konkretnych rozwiązań.
Mocą zaskarżonej uchwały Nr XXXI/385/2021 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 31 maja 2021 r. ( opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 11 czerwca 2021 r, poz. 3429) ustanowiony został użytek ekologiczny "Las Winny" w Dobranowicach o powierzchni 13,32 ha, stanowiący działkę ewidencyjną nr [...].
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 42 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (Dz.U.2022.916 t.j. z dnia 2022.04.28). Norma ta jednoznacznie wskazuje, że użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mające znaczenia dla zachowania różnorodności biologicznej m inn siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, ich ostoje. Zgodnie z art. 44 ust 1 ustawy o ochronie przyrody ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy.
Uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (ust 2).
Oceniając zaskarżona uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że została ona podjęta w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach ustawy o ochronie przyrody i jest zgodna z prawem.
Wymagania procedury w stopniu niezbędnym zostały zachowane. Rada gminy oparła się na sporządzonej ekspertyzie – inwentaryzacji.
Cel ustanowienia użytku został osiągnięty a stanowił zachowanie zwartego kompleksu siedlisk leśnych: buczyny karpackiej oraz grądu subkontynentalnego dla ochrony ich wartości przyrodniczej oraz krajobrazowej jako istotnego dobra dla całej gminy Wieliczka. Przed wydaniem zaskarżonej uchwały sporządzono szczegółową inwentaryzację autorstwa dr M. W. pracownika Instytutu [...] Uniwersytetu [...] w Krakowie. Uzasadnienie do wydania zaskarżonej uchwały trafnie nawiązuje do poglądu, że trzeba przeciwdziałać zanikowi pewnych form przyrodniczych oraz ograniczeniu lub zanikowi występowania niektórych organizmów, co bezpośrednio wpływa na zmniejszenie różnorodności genetycznej
W sporządzonej opinii przekonująco i jednoznacznie wykazano, że to całościowy i zwarty kompleks starego i dobrze zachowanego siedliska leśnego. Grądy w różnych wariantach oraz buczyny zajmują większość obszaru użytku ekologicznego ( szczególnie wartościowe: grąd niski – występuje w silnie wilgotnej szczytowej części wzniesienia, grąd typowy – na zboczach – łącznie 30 arów oraz kwaśna buczyna karpacka na stromych zboczach góry winnej ok 30 arów). Całość terenu Góry Winnej - to samodzielny ekosystem, fragment lasu, kompletny i nieprzekształcony (zawierający w sobie drzewostany podlegające ochronie). Obydwa zbiorowiska są wymieniane w Dyrektywie Siedliskowej i stanowią siedliska przyrodnicze (odnotowano gatunki ptaków podlegające ścisłe ochronie ; dzięcioł czarny, sóweczka i myszołów, drzewa dziuplaste zasiedlone a także płazy : żaba trawna, rzekotka drzewna, kumak górski, ssaki – migrujący łoś korytarzem migracyjnym ) Nie sposób chronić wyłącznie niewielki fragment działki nr [...], bowiem ewentualne przekształcenia w bliskim sąsiedztwie doprowadzić mogą do przyrodniczego zdegradowania całości. Cały obszar Góry Winnej wykazuje duże walory przyrodnicze ze względu na niską antropogeniczną presję ze strony ludności lokalnej. Wybrano właściwą formę ochrony przyrody. Granice obszaru wytyczono jednoznacznie w uchwale. "Ograniczenie prawa własności, jakie przewidują przepisy u.o.p. upoważniające do stanowienia użytków ekologicznych musi być jednoznaczne obszarowo" (wyrok WSA w Olsztynie z 28.09.2010 r., II SA/Ol 451/10, LEX nr 707448).
Co istotne obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dla uchwały w sprawie utworzenia użytku ekologicznego, jako aktu prawa miejscowego konieczności przeprowadzenia przed wydaniem aktu sformalizowanego postępowania dowodowego. Nie jest to bowiem akt administracyjny indywidualny (decyzja administracyjna) i nie obowiązują przy jej wydaniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można czynić Radzie Miejskiej w Wieliczce skutecznych zarzutów, dotyczących materiałów (opinii) na jakiej się oparła. Samo istnienie ekspertyzy – inwentaryzacji dowodzi, że uchwała nie była podjęta dowolnie, a ocena treści ekspertyzy nie należy do Sądu. Obowiązkiem Sądu było jedynie zbadanie, czy zaskarżone rozporządzenie jest zgodne z normami obowiązującego prawa, a sąd nie jest kompetentny do oceny słuszności, racjonalności bądź celowości zaskarżonego aktu. Skoro istnieje opinia uzasadniająca uznanie określonego obszaru za użytek ekologiczny, to dowodzi że uchwała nie była podjęta dowolnie.
Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r projekt uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, stosownie do art. 44 ust 3a i 3b ustawy o ochronie przyrody, w zw. z art. 106 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom skargi podejmując zaskarżoną uchwałę rozważono interesy wspólnoty i właścicieli działki (prowadzących działalność gospodarczą polegająca na wydobyciu skały piaskowcowej) dając prymat interesom wspólnoty i ochrony przyrody. Nie przekroczono granic władztwa i delegacji ustawowej (art. 42 ustawy o ochronie przyrody). Uchwała nie jest dowolna a znajduje uzasadnienie w wykazanym przez organ stanie faktycznym i uzasadnieniu prawnym. Nałożone uchwałą ograniczenia zostały właściwie i adekwatnie wprowadzone. Działania ochronne są nakierunkowane na utrzymanie składu gatunkowego i struktury zbiorowisk buczyny i grądu na obecnym poziomie.
Obszar działki figuruje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, jako tereny lasów ( 128ZL) i tereny zieleni nieurządzonej (30Z i 31Z) Gospodarka leśna jest dozwolona (§ 5 uchwały), natomiast projekt robót geologicznych został zaopiniowany negatywnie.
Zasada proporcjonalności w realizowaniu podstawowych funkcji państwa została zachowana. Ustawa o ochronie przyrody z 2004 r jest jednym z tych aktów, które w ślad za art. 31 Konstytucji RP ustanawiają lub pozwalają na ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska (przyrody). W szczególności chodzi tu o zapewnienie ochrony środowiska (przyrody) kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju ( jak w art. 5 Konstytucji RP). Taka potrzeba dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego. Trzeba mieć na względzie, że przy wydawaniu uchwały należało rozważyć z jednej strony interes właścicieli nieruchomości na obszarze objętym regulacją a z drugiej strony interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody, środowiska i zdrowia mieszkańców gminy. Środowisko i otaczająca przyroda jest, bowiem dobrem wspólnym a ich ochrona jest celem publicznym. W tej sytuacji prymat należy do interesu społecznego i istotnego celu chronionego. Rada Miejska w Wieliczce nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe i nie działała dowolnie, oparła się na dokumentacji fachowej i naukowej. Wprowadzone przez Radę Miejską w Wieliczce ograniczenia są przydatne i konieczne dla celu ochrony przyrody, właśnie w określonym miejscu i w sposób nazwany przez ustawę, jako "użytek ekologiczny". Nie ma zachwiania proporcji pomiędzy interesem publicznym i indywidulanym. Nie ma również dysproporcji pomiędzy rozmiarem dobra poświęcanego i dobra chronionego oraz interesem właścicieli nieruchomości. Powierzchnia terenu objęta ochroną jest adekwatna do występowania chronionych form roślinnych, jest zasadna ze społecznego punktu widzenia i wywołuje konieczne ograniczenia dla skarżących. Z tych względów Rada Miejska w Wieliczce we właściwy sposób dokonał wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnego przy wydaniu zaskarżonej uchwały a oddziaływanie na prawo własności skarżących jest zgodne z zasadą proporcjonalności i racjonalnie uzasadnione.
W kwestii zarzucanej ingerencji w prawo własności stwierdzić należy, że nie została naruszona zasada ochrony własności. Prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego a stosownie do art. 140 kc wykonywanie prawa własności odbywa się " w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Każdy element środowiska i przyrody ma jednakową wartość podlegająca ochronie prawnej w konfrontacji z prawem własności skarżących. Przysługuje im taka sama ochrona prawna jak prawu własności. Właściciele nieruchomości powinni utrzymywać nieruchomość w należytym stanie stosując się do wymogów uchwały, która chroni cele społeczne ( przyrodę, środowisko i zdrowie mieszkańców) - dzięki zachowaniu ekosystemu.
Wbrew zarzutom skargi ograniczenie prawa własności nie było nieproporcjonalne, a znajduje pełne uzasadnienie. Art. 21 ust 1 i art. 64 ust 1 Konstytucji RP nie zostały naruszone.
W związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości – właściciel może żądać odszkodowania z poniesioną szkodę, bądź wykupienia nieruchomości lub jej części na podstawie art. 129 ust 1 i ust 2 , w zw. z art 130 ust 1 pkt 1 i art. 131 ust 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r prawo ochrony środowiska (Dz.U.2021.1973 t.j. z dnia 2021.10.29).
Na podsumowanie stwierdzić należy, że regulacje lokalne muszą przystawać do warunków miejscowych na obszarze ich obowiązywania i niezbędnych celów społecznych, jakie realizują. W poddanej kontroli uchwale istnieje wyraźnie spełniona przesłanka celu wprowadzenia zakazów (art. 45 ustawy o ochronie przyrody), która jest wyważona (zakazy nie dotyczą racjonalnie prowadzonej gospodarki leśnej) i wbrew zarzutom skargi w pełni zgodna z zasadami Konstytucji RP. W inny sposób, niż poprzez wydanie skarżonej uchwały nie można zapewnić prawidłowej ochrony środowiska (przyrody) na obszarze objętym użytkiem. Wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez Radę Miejską w Wieliczce rozważone i zachowane.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r (Dz. U. z 2019 r poz. 2325 ze zm.) prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.