II SA/Kr 135/25

II SA/Kr 135/25 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1610/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-08
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 241, art. 246
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 59 pkt. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi małoletnich A. S. i K. S. w imieniu których działa przedstawiciel ustawowy J. S. na Uchwałę nr VI/39/2024 Rady Gminy Zabierzów z dnia 27 września 2024 roku w sprawie rozpatrzenia wniosku o podjęcie uchwały Rady Gminy Zabierzów o zniesienie użytku ekologicznego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym A. S. i K. S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu.
Uzasadnienie
II SA/Kr 135/25
UZASADNIENIE
Uchwałą nr VI/39/2024 Rady Gminy Zabierzów z dnia 27 września 2024 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o podjęcie uchwały Rady Gminy Zabierzów o zniesieniu użytku ekologicznego – podjętą na podstawie art. 241 i art. 242 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) – odmówiono uwzględnienia wniosku z 3 stycznia 2023 r., wskazując przy tym, że skuteczność art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wymaga tego, aby przesłanka "utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody" nie mogła ziszczać się ipso facto w wyniku samowolnego działania osób trzecich, które najpierw zaingerowały w użytek ekologiczny, a następnie żądają jego zniesienia.
Z uzasadnienia uchwały wynika, że wnioskodawca zażądał zniesienia użytku ekologicznego "[...]" stanowiącego otulinę użytku [...] (rozporządzenie nr 339 Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny) na obszarze 452 mkw. (działki nr [...] i [...]) z powołaniem się na to, że w latach 2015-2017 wybudował tam budynek gospodarczy, urządził ogród, nasadził drzewa i krzewy.
Rada Gminy Zabierzów zwróciła uwagę na to, że: 1) zmiana zagospodarowania nieruchomości była nielegalna (decyzja PINB z 15 marca 2024 r. o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego zrealizowanego bez zgłoszenia budowy w związku z nieprzedłożeniem dokumentów legalizacyjnych w terminie – postępowanie odwoławcze w toku); 2) obszar nie utracił swoich wartości przyrodniczych i krajobrazowych choćby dlatego, że stanowi otulinę dla [...] oraz tworzy z nim niepodzielny ekosystem zachowujący fiołka bagiennego; 3) pozytywne załatwienie wniosku ustanowiłoby precedens sprowadzający się do tego, że właściciele działek objętych ochroną samowolnie doprowadzaliby do utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, licząc na zniesienie ochrony; 4) jeśli decyzja PINB zostanie wykonana, to będzie możliwość odtworzenia stanu ochrony.
30 grudnia 2024 r. reprezentowane przez przedstawiciela ustawowego małoletnie A. S. i K. S. wywiodły skargę na powyższą uchwałę, w której wniosły o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez poczynienie ustaleń na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy, w tym brak poczynienia ustaleń z właściwymi organami ochrony środowiska;
2) art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody przez błędne uznanie, że sporne działki powinny być objęte ochroną jako użytek ekologiczny, podczas gdy od wielu lat utraciły one swoje walory przyrodnicze i ekologiczne;
3) art. 44 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody przez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach własnych i stanowiska Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, podczas gdy należało zasięgnąć opinii RDOŚ.
W uzasadnieniu skargi podniosły, że Rada zignorowała rzeczywisty stan spornych działek. Nie występuje na nich populacja fiołka bagiennego, natomiast na przestrzeni dziesięcioleci tak one, jak i tereny sąsiednie, uległy znaczącym i nieodwracalnym przekształceniom. Skarżące podkreśliły przy tym, że plan miejscowy z 2012 r. dopuszczał wykonywanie prac ziemnych, budowlanych i budowę obiektów infrastruktury technicznej, pod warunkiem że nie będą one powodować degradacji krajobrazu ani wpływać negatywnie na obiekty chronione. Zdaniem skarżących poprzedniego ekosystemu nie przywróci nawet rozbiórka, która – poza znacznymi kosztami – wiąże się z ryzykiem obsunięcia się skarpy i katastrofy budowlanej.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie albo oddalenie skargi, a nadto o przeprowadzenie dowodu z: 1) "Inwentaryzacji populacji fiołka bagiennego...", 2) "Warunków hydrologicznych obszaru występowania fiołka bagiennego w R....", 3) "Opinii z 20 listopada 2023 r.".
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniosła, że uchwała została podjęta w trybie działu VIII k.p.a. i nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., bo nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżące w ogóle nie wykazały naruszenia ich interesu prawnego. W chwili wydawania rozporządzenia nr 339 Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny interes prawny skarżących nie istniał, bo prawo własności nieruchomości nabyły one w drodze darowizny dopiero w 2018 r. Art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie powiada: "...zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem...", nie zaś: "...narusza uchwała lub zarządzenie". Uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżących, skoro nadużywają one swojego prawa (żądają zniesienia formy ochrony przyrody przez to, że same doprowadziły do takiego stanu rzeczy). Rada podkreśliła, że nie miała obowiązku uzgadniać uchwały negatywnej (art. 44 ust. 3a i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody), rozporządzenie nr 339 Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny pozytywnie przeszło kontrolę sądową (wyrok NSA z 30 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1497/04), w świetle art. 42 ustawy o ochronie przyrody pozostałością ekosystemu są stanowiska rzadkich gatunków roślin, natomiast badania z 20 listopada 2023 r. potwierdziły stanowiska fiołka bagiennego w bardzo dobrej kondycji. Właściciele spornych działek rozpoczęli przekształcanie terenu w 2015 r., czym nie zastosowali się do zakazów (art. 45 i art. 127 ustawy o ochronie przyrody), jednak Policja umorzyła postępowanie 13 lipca 2022 r.
W odpowiedzi na wezwanie do określenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą skarżące wskazały, że brak podjęcia pozytywnej dla nich uchwały skutkuje faktycznym i prawnym ograniczeniem ich praw. W 2012 r. ich matka nabyła sporne działki (umowa sprzedaży). Od 2013 r. ich ojciec wznosił dom. W latach 2015-2017 wybudowano tzw. ziemiankę. Przy sporządzaniu aktu notarialnego w 2012 r. nie ujawniono informacji o przynależności do użytku ekologicznego – informacja ta nie została ujawniona w EGiB aż do 2022 r. Konsekwencją nadania statusu użytku ekologicznego był zakaz zabudowy, z wyjątkiem przypadków, gdy planowana zabudowa nie zagrażała środowisku ani nie powodowała degradacji krajobrazu. Wówczas u.p.z.p. dopuszczała budowę wyłącznie pod warunkiem spełnienia określonych wymogów. Od lipca nastąpiła nowelizacja ustawy, w wyniku której § 10 ustanowił całkowity zakaz zabudowy. Budowa tzw. ziemianki została zakończona w 2017 r., a działki należące do użytku ekologicznego charakteryzowały się występowaniem samosiejek, w szczególności brzóz, a także krzewów malin lub jeżyn oraz drzew morelowych. Od grudnia 2018 r. skarżące są właścicielkami. W przypadku zniesienia użytku ekologicznego skarżące uzyskałyby możliwość przystąpienia do procedury legalizacyjnej. Na podstawie uzyskanej informacji o statusie działek sąsiedzi wielokrotnie zgłaszali podejmowane na działkach działania do właściwych organów administracji (zarzut samowoli polegającej na nasadzeniu roślin i krzewów). Mimo przysługującego prawa własności, skarżące nie mają możliwości pełnego wykorzystania nieruchomości ani wykonywania uprawnień właścicielskich, w tym realizacji inwestycji. Ograniczenia wynikające z ochrony użytku ekologicznego uniemożliwiają swobodne dysponowanie nieruchomością, co istotnie wpływa na jej wartość oraz możliwość korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. W aktualnym stanie prawnym skarżące nie mają możliwości przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych zmieniających charakter gruntu, ani dostosowania nieruchomości do własnych potrzeb.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej - art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z kolei zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta kontrolą sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna.
Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest uchwała Rady Gminy Zabierzów w sprawie rozpatrzenia wniosku o podjęcie uchwały o zniesieniu użytku ekologicznego na obszarze działek nr [...] i [...]. Uchwała została podjęta między innymi na podstawie art. 241 i art. 242 § 1 k.p.a.
Wniosku skarżących nie ma co prawda w aktach sprawy, ale niesporne jest między stronami, że dotyczył on podjęcia przez Radę Gminy Zabierzów uchwały o zniesieniu użytku ekologicznego na działkach [...] i [...] obr. [...].
Organ prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżących z dnia 3 stycznia 2023 r., jako wniosek w rozumieniu art. 241 Kpa. Nie mógł go w szczególności zakwalifikować jako obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, albowiem zgodnie z art. 41a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.), dwie osoby fizyczne inicjatywy takiej mieć nie mogą; tę posiada tylko grupa mieszkańców gminy, we wskazanej w tym przepisie liczebności; a nadto przedmiotem obrad może być tylko projekt uchwały, a nie wniosek o podjęcie uchwały określonej treści.
Zatem zaskarżona uchwała nie została podjęta w trybie art. 101 u.s.g., ale jest
jedyna możliwą formą i sposobem załatwienia wniosku, bo organ kolegialny jakim jest rada gminy tylko w ten sposób może się wypowiedzieć.
Z przepisów art. 221 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że podmiotami, do których mogą być kierowane petycje, skargi i wnioski są wszystkie organy pozostające w strukturze organizacyjnej państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie reprezentowany jest pogląd, iż sprawach dotyczących postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 314/08, postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/10 postanowienie NSA z 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 125/16). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania skarg związanych z treścią uchwały Rady Gminy Zabierzów odmawiającą realizacji wniosku, ponieważ w świetle powyższego należało uznać, że sprawy te nie mogą być poddane kontroli Sądu ani na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych.
Należy wyjaśnić, że w postępowaniu wnioskowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 246 § 1, wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi w trybie określonym w rozdziale 2 działu VIII, a nie skargi do sądu administracyjnego. Załatwienie wniosku nie jest bowiem innym niż decyzja czy postanowienie, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545).
Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OZ 125/16). W konsekwencji w postępowaniu tym nie przysługuje również skarga na bezczynność organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2000 r. III SAB 108/99, LEX nr 48017 i z dnia 14 września 2004 r. OSK 642/0, LEX nr 160611).
Z uwagi na fakt, że zakres właściwości sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. nie obejmuje postępowania z Działu VIII k.p.a., skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.