II SA/Kr 1303/14

II SA/Kr 1303/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2014-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Anna Szkodzińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 326/15 - Wyrok NSA z 2017-07-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
Art. 132 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. B., H. C., A. B., C. O., E. A., B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. B., H. C., A. B., C. O., E. A., B. J. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) na podstawie art. 132 ust. 3 w zw. z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. ,nr 102, poz. 651 ze zm.) Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1956 r. na rzecz H. O. z domu B., B. J. z domu B. i W. B. w kwotach po [...] zł. z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1955 części parceli l. kat. [...] o pow. [...] m² obj. [...], stanowiącej własność H. B., B. B. i W. B. w 1/3 cz.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa Wojewoda M. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. ([...]) na podstawie art. 132 ust. 3 w zw. z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 19977 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) Prezydent Miasta K. odmówił wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] marca 1956 r. ([...]) na rzecz H. O. z domu B., B. J. z domu B. i W. B. w kwotach po [...] zł. z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1955 r. części parceli 1. kat. [...] o pow. 775 m2 obj. [...] stanowiącej własność H. B., B. B. i W. B. w 1/3 cz.
Prezydent Miasta K. podał, co następuje:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia [...] listopada 1955 r. wywłaszczyło m.in. część parceli l. kat. [...] o pow. [...] m2 obj. [...] stanowiącej własność H. B., B. B. i W. B. w 1 /3 cz. Trzema osobnymi orzeczeniami z dnia [...] marca 1956 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. przyznało na rzecz H. O. z domu B., B. J. z domu B. i W. B. odszkodowanie w kwotach po [...] zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1955 r. części parceli 1. kat. [...] o pow. [...] m2 obj. [...], stanowiącej własność H. B., B. B. i W. B. w 1/3 cz. Orzeczenia te zostały wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 31 z roku 1952). Zasady wypłaty odszkodowania regulowało wydane na podstawie art. 31 ust. 2 w/w dekretu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz. U. z 1952, Nr 52, poz. 340). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia odszkodowanie przypadające wywłaszczonemu przy odszkodowaniu nieprzekraczającym sumy 15 000 zł było płatne w ciągu 6 miesięcy, licząc od daty ostatecznego orzeczenia o odszkodowaniu.
B. J. i W. B. odebrali orzeczenia o odszkodowaniu w dniu [...] marca 1956 r. Na rękopisach decyzji odszkodowawczych dot. w/w osób widnieje odpis pieczęci z roku 1956 stwierdzającej ich prawomocność. Natomiast H. O. (z domu B.) pismem z dnia 23 marca 1956 r. złożyła odwołanie od m.in. orzeczenia z dnia [...] marca1956 r. wnosząc o przyznanie jej odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1956 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. utrzymała zaskarżone orzeczenie o ustaleniu odszkodowania w gotówce w mocy.
W archiwalnych aktach wywłaszczeniowych nie ujawniono dokumentów dotyczących realizacji ww. decyzji wywłaszczeniowych. Również w dokumentach archiwalnych sądów powszechnych nie odnotowano postępowania o wyrażenie zgody na złożenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania na rzecz W. B., H. O. z domu B. i B. J. z domu B. Z zeznań przesłuchanych świadków nie wynika, aby odszkodowanie wypłacono. Należy więc przyjąć, że orzeczenia o odszkodowaniu nie zostały zrealizowane.
H. O. zmarła [...] września 2006 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] lutego 2012 r. sygn. akt [...] spadek po w/w nabyli E. A. i C. Orzechowski po ½ części. W. B. zmarł [...] listopada 1978 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego K. w K. z dnia [...] października 1979 r. spadek po w/w nabyli żona J. B. i dzieci: H. B., A. B. i M. B. wszyscy w 1/3 cz. J. B. zmarła [...] sierpnia 2000 r., a na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] października 2011 r. spadek po w/w nabyli H. C. z d. B. A. B. i M. B. - wszyscy w 1/3 cz.
Z dokumentów geodezyjnych wynika, że wywłaszczona część parceli l. kat. [...] o pow. [...] m ² po podziale oznaczona jako parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] weszła w skład działek o numerach: [...],[...][...],[...],[...],[...] obr. [...] jedn. ewid. K..
Działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. K .jest objęta księgą wieczystą [...] stanowi własność Gminy K. w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych; działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. K. jest objęta księgą wieczystą [...] i stanowi własność Gminy K.; działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. K. jest objęta księgą wieczystą [...]i stanowi własność osoby fizycznej; działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. K. jest objęta księgą wieczystą [...] i stanowi własność osób fizycznych; działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. K. jest objęta księgą wieczystą [...] i stanowi własność Gminy K. Natomiast działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. wchodząca w skład ulicy K. nie ma uregulowanego stanu prawnego.
W myśl art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Z mocy tego przepisu osoba wywłaszczona lub jej następca prawny posiada roszczenie o waloryzację, które organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania uwzględnia gdy stwierdzi, iż istnieje niewykonana ostateczna decyzja administracyjna o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.
W doktrynie i orzecznictwie sądowym uznaje się, że roszczenie o wypłatę ustalonego w decyzji administracyjnej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawnego roszczenia majątkowego, co oznacza, iż jest przedmiotem przedawnienia i podlega wprost działaniu przepisów art. 117 do 125 Kodeksu cywilnego (por. T. Woś - Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, Wydanie 2, str. 162 i n.; wyrok WSA w Białymstoku z 06.05.2008 r. sygn. akt II SA/Bk 778/07; wyrok WSA w Krakowie z 16.04.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 194/13).
Kodeks cywilny wszedł w życie 1 stycznia 1965 r. W okresie od 1 stycznia 1965 r. do 1 października 1990 r. przepis art. 117 § 3 K.c. stanowił, iż sąd, państwowa komisja arbitrażowa lub inny organ powołany do rozpoznawania spraw danego rodzaju uwzględnia upływ przedawnienia z urzędu. Można jednak nie uwzględnić jego upływu, jeżeli termin przedawnienia nie przekracza lat trzech, a opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami i nie jest nadmierne.
W myśl art. XXXV ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. z 1964, Nr 16, poz. 94) do roszczeń powstałych przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego, a według przepisów dotychczasowych w tym dniu jeszcze nie przedawnionych, stosuje się przepisy kodeksu dotyczące przedawnienia z następującymi ograniczeniami: 1) początek, zawieszenie i przerwanie biegu przedawnienia ocenia się według przepisów dotychczasowych, gdy chodzi o czas przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego; 2) jeżeli termin przedawnienia według przepisów kodeksu cywilnego jest krótszy niż według przepisów dotychczasowych, bieg przedawnienia rozpoczyna się z dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego; jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem wejść w życie kodeksu cywilnego nastąpiłoby przy uwzględnieniu terminu przedawnienia określonego w prawie dotychczasowym wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.
Przepisy, o których mowa w art. XXXV to ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z 1950 r., Nr 34, poz. 311). Według tej ustawy roszczenia majątkowe przedawniały się co do zasady z upływem lat dziesięciu, a bieg przedawnienia rozpoczynał się od dnia, w którym uprawniony mógł żądać zaspokojenia roszczenia, przy
czym bieg przedawnienia nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu, gdy z powodu zawieszenia wymiaru sprawiedliwości albo siły wyższej nie można ich było dochodzić prze sądami polskimi.
W związku z powyższym należy przyjąć, iż dla H. O., B. J. i W. B. 10 - letni bieg terminu przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części parceli 1. kat. [...] o pow. [...] m ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1956 r. rozpoczął się w roku 1957. W sprawie nie ma przesłanek do stwierdzenia, aby w okresie od 1957 r. do 1967 r. nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia oraz do zawieszenia biegu przedawnienia i dlatego można uznać, że przedmiotowe roszczenie od roku 1968 jest przedawnione.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez odmowę wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pomimo przyjęcia, że świadczenie to nie zostało wcześniej spełnione; naruszenie art. 117 kc poprzez przyjęcie, że roszczenie o wypłatę ustalonego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawnego roszczenia i podlega przedawnieniu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.
Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zwaloryzowanie i wypłatę przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
Podali, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje ochronę prawa własności, a jedynie w wyjątkowych wypadkach dopuszcza możliwość ingerencji w to prawo m. in. w przypadku wywłaszczenia na słuszne cele społeczne i tylko pod warunkiem wypłaty słusznego odszkodowania. Natomiast w przedmiotowej sprawie wnioskodawcy ani ich spadkodawcy nigdy nie otrzymali należnej im kwoty odszkodowania za utratę prawa własności, a organ administracji odmówił wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania.
Wedle skarżących utrata prawa własności na skutek decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości następuje ex lege, na mocy decyzji administracyjnej ,bez względu na wolę stron, a zatem w ogóle nie jest zdarzeniem cywilnoprawnym. Natomiast odszkodowanie, zgodnie z art., 21 ust. 2 Konstytucji jest koniecznym i stałym elementem wywłaszczenia czyli stosunku administracyjnego, do którego stosuje się przepisy prawa materialnego administracyjnego. Roszczenie wnioskodawców o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym o wypłatę zwaloryzowanej wysokości tego odszkodowania nie uległo przedawnieniu.
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. (.) na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 e zm.) oraz art. 138§1 pkt 1 kpa Wojewoda M. utrzymał w mocy ww. decyzję.
Organ odwoławczy przyjął za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i wskazał, że kwestią wymagającą wyjaśnienia jest charakter prawny odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
Podał, że w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie prawa nie ma wykształconego jednoznacznego stanowiska co do charakteru prawnego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Z jednej strony istnieją poglądy wskazujące na jego administracyjny charakter co do którego przepisy o przedawnieniu nie znajdują zastosowania, a z drugiej strony istnieje druga grupa orzeczeń sądowych reprezentujących stanowisko , iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne.
Wedle organu odwoławczego w niniejszej sprawie zasadne jest zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Źródłem powstania roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest zdarzenie uregulowane w prawie administracyjnym, jednak okoliczność, że jest ono przyznawane i można go dochodzić w postępowaniu administracyjnym, a nie przed sądami powszechnymi nie zmienia jego cywilnoprawnego charakteru. Istnieje bowiem możliwość rozpoznawania spraw cywilnych przez inne organy, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tak zaś stanowią postanowienia ustaw wywłaszczeniowych.
Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, a z braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i następne kodeksu cywilnego. Pomimo
jego cywilnoprawnego charakteru z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, a realizację tego roszczenia, w tym waloryzacji odszkodowania należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji w tym zakresie. Art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powierzył organom administracji publicznej orzekanie w przedmiocie waloryzowania wysokości ostatecznie ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Roszczenie o wypłatę odszkodowania jest więc typowym stosunkiem cywilnoprawnym. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia - zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego - przedawnia się natomiast z upływem 10 lat od dnia w którym stało się wymagalne tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej wierzytelności (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 k.c.). Strona uprawniona (wierzyciel) nabywając wierzytelność mogła bowiem żądać od strony zobowiązanej (dłużnika) zachowania się zgodnie z treścią obowiązku czyli świadczenia. Jeżeli więc ustawa wywłaszczeniowa lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia, ulega ono przedawnieniu na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117-127 KC.
Wojewoda M. podał, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi podstawę nabycia wierzytelności przez wywłaszczonego, który może żądać od osoby zobowiązanej, Skarbu Państwa lub gminy, zapłaty sumy pieniężnej. Do wykonania takiego zobowiązania również skutków jego niewykonania - ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia - mają zastosowanie przepisy art. 450-486 KC z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tych modyfikacji (art. 132) zapłata odszkodowania następuje, według obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Poczynając od tego dnia rozpoczyna się bieg 10-letniego terminu o zapłatę odszkodowania. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenie o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po ustaleniu i przyznaniu.
W ocenie organu odwoławczego należy przyjąć, że dla H. O., B. J. i W. B. 10-letni bieg terminu przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania rozpoczął się w roku 1957. W sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek wskazujących, aby w okresie od 1957 r. do 1967 r. nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia oraz przesłanek do zawieszenia biegu przedawnienia i tym samym za prawidłowe należało uznać ustalenia szczegółowo przedstawione w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2013 r.
Wyjaśnił organ odwoławczy nadto, że cel i funkcja instytucji przedawnienia w kodeksie cywilnym sprowadzają się do usunięcia stanu niepewności prawnej w sytuacji, gdy uprawniony przez bardzo długi czas nie wykonuje swoich praw podmiotowych i nie realizuje przysługujących mu roszczeń. Przepisy te mają charakter dyscyplinujący strony stosunków prawnych; potencjalne zagrożenie skutkami przedawnienia ma na celu mobilizację wierzyciela do wykonania swojego prawa podmiotowego. Istota przedawnienia w świetle przepisu art. 117 §1 K.c. sprowadza się do tego, że po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu roszczenie przysługuje, może uchylić się od jego zaspokojenia. Dopuszczenie zaś możliwości realizowania roszczeń bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie prowadziłoby do sytuacji, w której strona pozostawałaby przez dziesiątki lat w niepewności co do swej sytuacji prawnej.
Na powyższe rozstrzygnięcie M. B., H. C., A. B., C. O., E. A., B. J. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez odmowę wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pomimo prawidłowego ustalenia, że świadczenie to nie zostało wcześniej spełnione; naruszenie art. 117 §1 k.c. poprzez przyjęcie, że roszczenie o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawnego roszczenia i podlega przedawnieniu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.
Wedle skarżących o przedawnieniu roszczenia ustalonego decyzją administracyjną można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa tak stanowi. Brak wyraźnego wskazania ustawodawcy w kwestii przedawnienia skutkuje koniecznością odrzucenia koncepcji o analogicznym stosowaniu przepisów art. 117-127 Kc. Uwzględnienie możliwości przedawnienia roszczeń o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie, w sytuacji braku przepisów wprost nakazujących stosowanie tej instytucji, stanowi naruszenie art. 21 § 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wymieniony przepis wprowadza wyjątek od zakazu ingerencji Państwa w prawo własności obywateli oraz expressis verbis wskazuje przesłanki jego zastosowania. Zatem uznanie przez organ za właściwe stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie stanowi nieuzasadnioną nadinterpretację przepisów, dokonaną z pominięciem słusznych interesów uprawnionych i na ich niekorzyść.
Uzasadnieniu decyzji zarzucili jedynie wybiórczą interpretację kilku przepisów kodeksu cywilnego, a powołanym orzeczeniom sądów administracyjnych brak odzwierciedlenia stanowiska obecnej linii orzeczniczej w zakresie określenia charakteru roszczeń o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenia nieruchomości. W orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego. Decyzja administracyjna o wywłaszczeniu nieruchomości jest bowiem czynnością władczą organu administracji publicznej, więc powstały na jej podstawie stosunek ma charakter publicznoprawny, gdyż nie cechuje się równością podmiotów. Przedawnienie roszczeń o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest więc niedopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Wobec braku adekwatnych regulacji w prawie administracyjnym roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie są ograniczone w czasie i mogą być dochodzone bez względu na upływ czasu od ustalenia prawa do odszkodowania.
Nadto zgodnie z art.132 ust. 2 u.g.n. przepisy kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio wyłącznie do zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Utrata prawa własności na skutek decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości następuje ex legę, na mocy decyzji administracyjnej bez względu na wolę stron, a zatem nie może być zakwalifikowana jako zdarzenie cywilnoprawne. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 Konstytucji odszkodowanie jest koniecznym i stałym elementem wywłaszczenia czyli stosunku administracyjnego, do którego stosowane są przepisy prawa materialnego administracyjnego. Skoro brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania, nie było podstaw do odmowy wypłaty zwaloryzowanej wysokości tego świadczenia na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zaskarżona decyzja opiera się na zasadniczej tezie, że roszczenie skarżących o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uległo przedawnieniu, nie ma więc podstaw do jego wypłaty i waloryzacji.
Dostrzegając rozbieżność poglądów w tej mierze, organ odwoławczy opowiedział się za stanowiskiem, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, do którego zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń, ponieważ "brak jest argumentów przemawiających za traktowaniem takich roszczeń majątkowych w sposób uprzywilejowany". Przyjął przy tym organ, że "termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenie o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po jego ustaleniu i przyznaniu", oraz że 10 letni okres przedawnienia rozpoczyna się po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Sąd rozpoznający sprawę podziela powyższy pogląd tylko w części.
Pewne jest, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją "pogranicza", pozostającą na styku prawa prywatnego i publicznego: odpowiedzialność odszkodowawcza powstaje w związku z władczą, choć z założenia zgodną z prawem, ingerencją w cywilne prawo rzeczowe do nieruchomości. To władcze jednak działanie nie przesądza, zdaniem Sądu o charakterze powstałego po stronie skarżących roszczenia. Decyzja, którą ustalono odszkodowanie na rzecz osób pozbawianych własności nieruchomości stanowi źródło stosunku o charakterze cywilnoprawnym. Zobowiązanym do spełnienia określonego świadczenia pieniężnego jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono, uprawnionym - były właściciel. Podmiot zobowiązany wypłacając odszkodowanie nie działa w ramach imperium, ale wypełnia obowiązek będący korelatem uprawnienia do odszkodowania. Nie jest w pozycji władczej wobec uprawnionego (wywłaszczonego), ale w pozycji równorzędnie zobowiązanego. To, że realizacja obowiązku następuje w wykonaniu decyzji administracyjnej nie świadczy o publicznoprawnym charakterze samego stosunku odszkodowawczego, jak i żądania uzyskania świadczenia w zamian za wywłaszczone prawo. Prawo do uzyskania ustalonego decyzją odszkodowania jest prawem podmiotowym o charakterze cywilnym. To ta równorzędność podmiotów opisywanego stosunku, a nie jego "wtórność" w stosunku do samego wywłaszczenia, decyduje o jego charakterze.
Sąd nie podziela wyrażanego w orzeczeniach sądów administracyjnych poglądu, że odszkodowanie, będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia jako instytucji publicznoprawnej, znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i w związku z tym ma charakter roszczenia publicznoprawnego. To, że odszkodowanie pozostaje w związku wynikowym z wywłaszczeniem, a jego ustalenie jest skutkiem przymusowego odebrania lub ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, nie przesądza o charakterze samego roszczenia. Roszczenie to w istocie wywodzi się ze wzajemnego zobowiązania dwóch podmiotów, z których jeden doznał uszczerbku w majątku (na skutek legalnego działania administracji publicznej), a drugi jest zobowiązany do jego wyrównania w granicach ustawowych. Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje to, że ustawa przewiduje administracyjną drogę realizacji uprawnień odszkodowawczych.
Zaliczenie opisywanego roszczenia do roszczeń o charakterze cywilnym nie oznacza jednak automatycznie zaliczenia go do roszczeń ulegających przedawnieniu według reguł prawa cywilnego.
Regulowane przepisami art. 117 i nast. kodeksu cywilnego przedawnienie zostało przewidziane dla sytuacji, gdy wierzyciel dysponuje konkretnymi środkami prawnymi, których zastosowanie może bezpośrednio doprowadzić do wyegzekwowania od dłużnika określonego obowiązku. W tych sytuacjach swą aktywnością w korzystaniu z przysługujących uprawnień wierzyciel może więc przeciwdziałać skutkom upływu czasu. W razie zaś upływu terminu przedawnienia roszczenie wierzyciela nie wygasa i – przy braku stosownej obrony dłużnika (w postaci podniesienia zarzutu przedawnienia, lub powództwa przeciwegzekucyjnego) - może być zaspokojone bez możliwości żądania jego zwrotu jako bezpodstawnego.
Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami nie zawiera żadnych szczególnych regulacji odnoszących się do realizacji roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zastosowanie zatem w tej mierze mają reguły prawa administracyjnego.
Istnieją więc zasadnicze różnice pomiędzy dochodzeniem roszczeń ze stosunku odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia a dochodzeniem klasycznych roszczeń cywilnych. Ta okoliczność musi mieć wpływ na ocenę, czy zaspokojenie roszczenia, które zostało ustalone decyzją administracyjną, może zależeć od upływu czasu.
Na pytanie to odpowiedzieć należy przecząco zasadniczo z tego powodu, że uprawnionemu do odszkodowania nie przysługują środki służące bezpośredniemu wymuszeniu realizacji obowiązku zapłaty odszkodowania. W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawniony do odszkodowania nie posiada przymiotu wierzyciela mogącego żądać wszczęcia egzekucji, bowiem upoważnionym do tego jest organ ustalający odszkodowanie. W tej sytuacji, w braku odpowiedniej regulacji prawnej, nie jest możliwe pozbawienie uprawnionego możliwości zaspokojenia ustalonego decyzją roszczenia w związku z upływem czasu.
W prezentowanej kwestii co do zasady Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie IV SA 1118/97, oraz szczegółowe rozważania zawarte w monografii Elżbiety Lemańskiej pt. "Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości" (LEX).
Skoro zaś roszczenie o wypłatę przyznanego decyzja odszkodowania nie wygasło i nie uległo przedawnieniu, to odszkodowanie to podlega waloryzacji na zasadach określonych przepisem art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przyjmując odmienną ocenę, organy naruszyły wskazany przepis prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpinając sprawę organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające i podejmą rozstrzygnięcie z pominięciem tezy o przedawnieniu roszczenia skarżących.
Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo om postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.