II SA/Kr 130/26

II SA/Kr 130/26 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-03-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art 472 aa ust 1 pkt   2  i ust 3 pkt 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 189 f  par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Powiatu Oświęcimskiego na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 listopada 2025 r. znak: K.RUT.477.82.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Kr 130/26
UZASADNIENIE
Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") decyzją z 13 marca 2025 r., znak: KZ.ZUT.477.37.2025.PG, wydaną na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "Pw"), nałożył na Powiat Oświęcimski (dalej: "Powiat") administracyjną karę pieniężną za odprowadzanie bez pozwolenia wód opadowych i roztopowych z odwodnienia mostu w K. do rzeki S. (1720 zł za II kwartał 2024 r.).
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW") decyzją z 20 listopada 2025 r., znak: K.RUT.477.82.2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania powiatu, utrzymał decyzję Dyrektora ZZ w mocy. Wskazał, że pozwolenie z 24 maja 2012 r. wygasło 30 kwietnia 2022 r., opłata zmienna ustalona na podstawie oświadczenia powiatu (344 zł za 459 m3) nie była kwestionowana w trybie reklamacyjnym, a powiat nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 414 Pw. Wniosek należało złożyć w styczniu 2022 r., a działania związane z pozyskaniem dokumentacji podjąć najpóźniej z początkiem października 2021 r. To na rok 2021, a nie na rok 2022 należało zabezpieczyć środki finansowe. Starostwo ma obowiązek znać i stosować art. 138 ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Wiedząc o tym, że pozwolenie wygaśnie w kwietniu 2022 r., działania związane z zaplanowaniem środków w projekcie planu finansowego należało podjąć w trzecim kwartale 2020 r., tak aby dysponować środkami finansowymi na zawarcie umowy o wykonanie operatu w 2021 r. Trudno mówić o braku zawinienia, skoro środków nie zabezpieczono ani w 2021 r., ani w latach 2022-2024. Powiat złożył wniosek o nowe pozwolenie 16 czerwca 2025 r., tj. ponad trzy lata po wygaśnięciu pozwolenia, przy czym wniosek nie spełniał wymogów formalnych, które zostały uzupełnione dopiero w lipcu 2025 r. Od II kwartału 2022 r. powiat wykazywał, że odprowadza wody bez pozwolenia, na podstawie czego ustalano mu opłaty zmienne. W związku z brakiem pozwolenia nie mogła być naliczona opłata stała (art. 271 ust. 4 pkt 1 Pw), zaś prawo nie przewidywało opłaty podwyższonej dla użytkowników bez pozwolenia (art. 280 Pw). Powiat nie dostarczył dowodów wskazujących na chęć uregulowania sytuacji przed wygaśnięciem pozwolenia, a następnie w okresie 2022-2024. Samo składanie oświadczeń i rozpoczęcie procedury pozyskania dokumentów nie oznacza domniemanej zgody organu na korzystanie z usług wodnych, a tym samym nie powoduje zaprzestania naruszenia prawa polegającego na korzystaniu bez wymaganego pozwolenia. Działania powiatu nie są dziełem przypadku, lecz wcześniejszych zaniedbań (od kwietnia 2022 do czerwca 2025). Ciężar gatunkowy korzystania z usług wodnych bez pozwolenia jest znaczący. Pozwolenie stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. W pozwoleniu ustala się warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Wydawanie pozwoleń ma na celu ochronę i poprawę stanu ekologicznego i chemicznego wód powierzchniowych. Brak pozwolenia powodował obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany pod kątem jakościowym i ilościowym, co w przypadku wielu podmiotów na obszarze dorzecza w tym samym okresie bez ważnego pozwolenia uniemożliwia zarządzanie zasobami wodnymi. Wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym, wychwytując z niego pyły, produkty niespalonego paliwa, substancje stałe i gazowe oraz inne. W następstwie opadu powstaje zaś spływ powierzchniowy, który ulega dalszemu zanieczyszczeniu. Dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia zaakceptowany zostanie (lub też nie) dobór zaproponowanego rozwiązania technicznego do odprowadzania i podczyszczania wód opadowych, który zależny jest od rodzaju odbiornika oraz stopnia jego wrażliwości i warunków przestrzennych zlewni. Natomiast w sytuacji braku urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, gdy wody opadowe są odprowadzane bezpośrednio do odbiornika, uwzględniony zostaje w nowym pozwoleniu ich wpływ na zlewnię oraz określone zostają warunki brzegowe udzielonego pozwolenia. Nie można każdego złożonego odwołania strony rozpatrywać w oderwaniu od warunków makro w ochronie środowiska. Nie można zakładać, że nawet jeśli odprowadzanie wód opadowych odbywało się w czasie, kiedy powiat nie posiadał pozwolenia, w identyczny sposób jak miało to miejsce pod wygasłym pozwoleniem, to nadal będzie się tak odbywać niezależnie od wydania pozwolenia w przyszłości. Dopiero bowiem uzyskanie pozwolenia reguluje samą możliwość odprowadzania. Inne rozumowanie prowadziłoby do zrównania samowolnego korzystania z sytuacją użytkownika, który nieprzerwanie legitymował się pozwoleniami. Kary mają na celu mobilizowanie do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków.
W skardze Powiat Oświęcimski wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 7 i art. 107 w zw. z art. 140 kpa przez brak rozpoznania wszystkich okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f ust. 1 wskazanych w odwołaniu;
2) art. 189f § 1 pkt 1 kpa przez odmowę odstąpienia od nałożenia kary;
3) art. 189f § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Pw przez zrównanie korzystania z usługi wodnej bez pozwolenia na skutek jego wygaśnięcia z korzystaniem z usługi wodnej bez pozwolenia, które nigdy nie zostało wydane.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że: 1) nie dopilnował ciągłości pozwolenia w związku m.in. z kwestią zabezpieczenia w budżecie środków na ten cel, lecz niezwłocznie podjął działania mające na celu pozyskanie aktualnego operatu wodnoprawnego i natychmiast po jego sporządzeniu wystąpił z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia (zaprzestanie naruszenia prawa); 2) naruszenie nie doprowadziło do negatywnych skutków dla dóbr prawnych lub były one nieznaczne (znikoma waga naruszenia prawa); 3) tożsame są warunki w nowym pozwoleniu i wygasłym pozwoleniu; 4) dobrowolnie składał oświadczenia, które stanowiły podstawę do naliczenia stosownych opłat, a organ czerpał z nich dochody bez podnoszenia kwestii braku pozwolenia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Skarga oparta jest zasadniczo na jednym podstawowym zarzucie – a mianowicie naruszeniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Strona nie kwestionuje zatem sposobu obliczenia kary pieniężnej, czyli nie kwestionuje jej co do wysokości.
Omawiany przepis brzmi następująco:
Art. 189f. § 1.Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2)za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Odnosząc się w ogólności do tego przepisu, trzeba wskazać, że kreuje on dla organu uprawnienie w postaci możliwości orzekania w pewnej przestrzeni decyzyjnej. Możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została bowiem pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2025 r. III OSK 330/23 LEX nr 3980754 , tak samo wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2025 r. III OSK 329/23, LEX nr 3980755 oraz wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r. III OSK 1598/24 LEX nr 3980659).
Należy w tym miejscu przypomnieć, że kara została nałożona za odprowadzanie bez pozwolenia wód opadowych i roztopowych z odwodnienia mostu w K. do rzeki S. - 1720 zł za II kwartał 2024 r. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami organów pozwolenie wodnoprawne wygasło 30 kwietnia 2022r. Powiat Oświęcimski nie złożył we właściwym czasie wniosku o nowe pozwolenie. Nastąpiło to bowiem dopiero 16 czerwca 2025r., ponad trzy lata po wygaśnięciu pozwolenia, przy czym wniosek nie spełniał wymogów formalnych, które zostały uzupełnione dopiero w lipcu 2025 r. Wynika z tego również, że w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji – Powiat stosownym pozwoleniem nadal się nie legitymował.
Paragraf 1 pkt 1 art. 189 f k.p.a., dla możliwości odstąpienia od wymierzenia kary - zawiera dwie przesłanki: mianowicie waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Oczywistym przy tym pozostaje to, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie ( wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2025 r. III OSK 1714/24 LEX nr 4013436 ).
W niniejszej sprawie organy szeroko uzasadniały, z jakich powodów uważają, że nie zachodzi przesłanka znikomości naruszenia prawa w sytuacji odprowadzania wód bez pozwolenia ( w tak długim okresie czasu). Sąd podziela tę argumentację. Jak to bowiem trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lutego 2026 r. II SA/Gd 879/25 LEX nr 4031191: "ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Działanie takie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe".
Niezależnie zaś od kwestii oceny znikomości naruszenia – decydujące w sprawie jest to, że nie zaistniała możliwość zastosowania omawianego przepisu ze względu na niespełnienie drugiej z przesłanek z art. 198f § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie wymogu, aby jednocześnie strona zaprzestała naruszenia prawa (przesłanka kumulatywna). "Znikoma waga naruszenia prawa jest wprawdzie konieczną, ale niewystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu § 1 pkt 1 wynika, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie strona zaprzestała naruszania prawa (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX art. 189f , publ. Lex/el.). "Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, aby strona będąca sprawcą deliktu administracyjnego "zaprzestała naruszenia prawa", co należy interpretować w ten sposób, że przesłanka ta, po pierwsze, odnosi się do dobrowolnego przerwania stanu naruszenia prawa przez jego sprawcę przed stwierdzeniem tego stanu przez upoważniony organ administracji, po drugie zaś, ma ona zastosowanie co do zasady tylko do deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych lub deliktów ciągłych popełnianych z zaniechania oraz - wyjątkowo - może mieć zastosowanie do takich deliktów jednoczynowych (formalnych lub skutkowych), co do których istnieje możliwość spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa w toku aktywności podejmowanej w określonych granicach czasowo-przestrzennych. Ustalenie to eliminuje potrzebę dalszej analizy, czy i w jakim zakresie waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma" ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2025 r. II GSK 902/25 LEX nr 4017103 ).
W niniejszej sprawie naruszenie prawa było deliktem o charakterze ciągłym (zaniechanie), który to stan istniał także w czasie wydawania decyzji przez organ I instancji. Niezależnie zatem od tego, że Sąd podziela stanowisko organów w kwestii braku znikomości naruszenia prawa, to nie zachodzi w sprawie druga, konieczna przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie zaprzestanie naruszenia prawa przed stwierdzeniem tego przez organ. Nie ma zatem możliwości zastosowania cytowanego przepisu o odstąpieniu od wymierzenia kary.
Co się tyczy kwestii zabezpieczenia środków w budżecie, trafne jest stanowisko organów, że wniosek należało złożyć w styczniu 2022 r., a działania związane z pozyskaniem dokumentacji podjąć najpóźniej z początkiem października 2021 r. Wobec tego to na rok 2021, a nie na rok 2022 należało zabezpieczyć środki finansowe. Słusznie podkreślił organ, że starostwo ma obowiązek znać i stosować art. 138 ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Wiedząc o tym, że pozwolenie wygaśnie w kwietniu 2022 r., działania związane z zaplanowaniem środków w projekcie planu finansowego należało podjąć w trzecim kwartale 2020 r., tak aby dysponować środkami finansowymi na zawarcie umowy o wykonanie operatu w 2021 r. Trudno mówić o braku zawinienia, skoro środków nie zabezpieczono ani w 2021 r., ani w latach 2022-2024.
Na marginesie zauważyć należy, co wynika z treści skargi, że skarżący dość swobodnie podchodzi do kwestii braku posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a więc obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Fakt zaniedbania podjęcia kroków dla terminowego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji trwania takiego stanu rzeczy przez długi czas, nie jest powodem do czynienia usprawiedliwień, lecz powodem do reakcji celem zmiany stanu rzeczy nie tylko doraźnie, ale i na przyszłość. Natomiast żądanie, aby to organ wyższej instancji zwracał uwagę stronie na brak pozwolenia, jest w istocie rzeczy manifestacją chęci zwolnienia się z obowiązku podążania za aktualnym stanem prawnym w zakresach dotyczących Powiatu, co jest oczywiście stanowiskiem nie do przyjęcia.
Co się zaś tyczy uiszczania opłat zmiennych, to słusznie wskazują organy, że ten obowiązek wynika także z przepisów prawa i nie daje podstaw do oceny, że Powiat nie mający pozwolenia wodnoprawnego działa prawidłowo. Pozwolenie wodnoprawne stanowi uprawnienie do szczególnego korzystania z wód i wykonania określonych w nim urządzeń wodnych Jego celem jest legalne korzystanie z wód, a więc zapewnienie ochrony zasobów wodnych oraz regulacja działań, które mogą wpływać na stan i jakość wód. Uiszczanie opłat zmiennych nie sanuje braku pozwolenia.
Z powyższych przyczyn, skoro nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.