II SA/Kr 1299/22

II SA/Kr 1299/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Magda Froncisz
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 23 ust. 2 i 24
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. K. i R. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2022 r , znak: WI.-I.7840.15.10.2022.GT w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących K. K. i R. K. solidarnie kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 24 stycznia 2022 r., znak: AB.6743.21.2022.ŁM, Starosta Tatrzański wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania parterowych budynków rekreacji indywidualnej, przeznczonych do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy 35 m2 wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu oraz budową zbiornika szczelnego na nieczystości do 10 m3 na działkach ewid. nr [...] położonych w miejscowości R.
Po rozpatrzeniu odwołania K. K. i R. K., wniesionego od tej decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r., znak sprawy: WI-I.7840.15.10.2022.GT utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego: Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: do 35 m2 - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki.
Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy: Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3.
Zatem parterowy, wolno stojący budynek rekreacji indywidualnej, rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, jest wymieniony jako obiekt budowlany niewymagający pozwolenia na budowę, lecz wyłącznie dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, z zastrzeżeniem, że liczba takich budynków na działce inwestycyjnej nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Również budowa bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, o pojemności nieprzekraczającej 10 m3, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia.
W analizowanej sprawie zgłoszenie dotyczyło : budowy dwóch parterowych budynków rekreacji indywidualnej, przeznaczone do okresowego wypoczynku, o pow. zab. 35 m2 wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu oraz budowy zbiornika szczelnego na nieczystości do 10 m3 na fragmencie działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] położonych w miejscowości R., w gminie Bukowina Tatrzańska. Wskazano się, że ww. działki uległy podziałowi i obecnie teren inwestycji obejmuje działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] w R. .
Na obszarze objętym projektowanym zamierzeniem budowlanym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże działki inwestycyjne znajdują się w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zatwierdzonego Uchwałą nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2020 r., poz. 3482 - zwaną dalej uchwałą Krajobrazową). Podkreślono, że uchwała ta w wprowadza ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów, w celu zachowania ich trwałości oraz zwiększania różnorodności biologicznej.
Przepisy ww. uchwały krajobrazowej stanowią, że na Obszarze wprowadza się ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów, w celu zachowania ich trwałości oraz zwiększania różnorodności biologicznej (§ 2 ust. 1).
Zgodnie z uchwałą Krajobrazową czynna ochrona ekosystemów nieleśnych obejmuje w szczególności:
- utrzymanie i zwiększanie powierzchni trwałych użytków zielonych (§ 2 ust. 3 pkt 4),
- zachowanie i odtwarzanie korytarzy ekologicznych (§ 2 ust. 3 pkt 7),
- ochrona terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych (§ 2 ust. 3 pkt 8),
- ochrona walorów krajobrazowych - zachowanie walorów estetyczno widokowych krajobrazu (§ 2 ust. 3 pkt 11).
Ponadto w myśl § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Krajobrazowej:
Na terenie Obszaru wprowadza się następujące zakazy: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.
Mając na uwadze powyżej przytoczone przepisy stwierdzono, że na obszarze objętym ustaleniami uchwały Krajobrazowej obowiązuje czynna ochrona ekosystemów nieleśnych polegająca m.in. na zabezpieczeniu tych terenów przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych. Co prawda ww. uchwała nie definiuje pojęć: zabudowa rozproszona i zwarte układy urbanistyczne, jednakże w celu wyjaśnienia znaczenia tych określeń przytoczono treść art. 4 pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2021.1326 tekst jednolity ze zmianami), zgodnie z którym zwarta zabudowa to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Skoro zwarta zabudowa obejmuje nie mniej niż 5 budynków, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m, to odczytując tę definicję a contrario, jeżeli na danym terenie jest mniej niż 5 budynków lub też odległość sąsiadujących ze sobą budynków przekracza 100 m, to mamy do czynienia z zabudową rozproszoną. Z kolei art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że obszarem zwartej zabudowy jest obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.
Następnie zauważono, że na działkach objętych zgłoszeniem oraz na obszarze bezpośrednio sąsiednim brak jest zwartej zabudowy, a więc nie występuje zwarty układ urbanistyczny, o którym mowa w ww. § 2 ust. 3 pkt 8 uchwały krajobrazowej. Przedmiotowe budynki rekreacji indywidualnej planuje się zlokalizować ok. 150 m od najbliższych istniejących zabudowań, co potwierdza pomiar dokonany przez Starostę Tatrzańskiego (karta nr 42 akt organu I instancji). W takiej sytuacji nie można mówić również i o obszarze zwartej zabudowy, gdyż obwiednia prowadzona w odległości wskazanej w ww. kolei art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie obejmuje działek inwestycyjnych.
W niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, że na działkach bezpośrednio sąsiednich z działkami inwestycyjnymi, tj. działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] położonych w R. oraz tych zlokalizowanych w dalszej odległości od ww. działek, brak jest jakichkolwiek zabudowań. Najbliższe zabudowania znajdują się dopiero w odległości ok. 150 m od miejsca przeznaczonego pod budowę projektowanych obiektów. Zatem po realizacji zgłoszonego zamierzenia budowlanego powstanie zabudowa rozproszona, której uchwała Krajobrazowa zakazuje. Dodatkowo walory estetyczno - widokowe tego terenu nie zostaną zachowane, gdyż planowane budynki rekreacji indywidualnej zaburzą chroniony krajobraz, na stałe zmieniając jego charakter. Biorąc powyższe pod uwagę uznano, że budowa przedmiotowej inwestycji narusza ustalenia uchwały krajobrazowej. Z tego powodu Starosta Tatrzański wniósł sprzeciw wobec analizowanego zgłoszenia, gdyż w takim stanie prawnym i faktycznym zastosowanie ma zacytowany na początku niniejszego rozstrzygnięcia przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.
Na marginesie wskazano, że analizowane zgłoszenie nie było kompletne, gdyż nie zawierało informacji odnośnie wysokości projektowanych budynków oraz szkiców/rysunków ukazujących zewnętrzny wygląd (elewacja) tych obiektów. Stąd też nie było możliwe przeprowadzenie analizy pod kątem możliwości zakwalifikowania zgłaszanych budynków do jednej z kategorii obiektów i robót budowlanych, których realizacja może nastąpić w trybie zgłoszenia. Bowiem ustawodawca co prawda w art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego zwolnił budynki rekreacji indywidualnej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale tylko parterowych i o powierzchni zabudowy do 35 m2. Wskazuje się, że z załączonych do analizowanego zgłoszenia dokumentów wynika spełnienie drugiego warunku, tj. projektowane budynki będą posiadać powierzchnię zabudowy nieprzekraczającą 35 m2 każdy. Natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego nie jest możliwe ustalenie, czy budynki te będą parterowymi. Jednakże biorąc pod uwagę zasadę szybkości załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, Organ nie wezwał Inwestorów do uzupełnienia powyższych braków i złożenia wyjaśnień w ww. kwestiach, gdyż po ich ewentualnym uzupełnieniu zapadłoby tożsame rozstrzygnięcie sprawy jak w niniejszej decyzji. Ponownie podkreślono, że decydującym w niniejszej sprawie jest sprzeczność przedmiotowego zgłoszenia z ustaleniami uchwały krajobrazowej. Nawet gdyby wnioskujący przedłożyli dokumenty, z których jednoznacznie wynikałoby, iż ww. budynki są parterowymi w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa, to nadal planowane zamierzenie naruszałoby § 2 ust. 3 pkt 8 uchwały krajobrazowej, gdyż po wybudowaniu przedmiotowych budynków powstałaby zabudowa rozproszona, której zakazuje ten przepis.
Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu oraz w piśmie uzupełniającym odwołanie wyjaśniono, co następuje.
Skarżący podniósł, że zapisy uchwały krajobrazowej są sprzeczne z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2022.916 tekst jednolity ze zmianami), bowiem cyt.: § 2 ust. 3 pkt 8 nie jest w ogóle zakazem w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.o.p. i w konsekwencji nie może stanowić podstawy wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy. Jednakże w tym miejscu podkreślono, że tryb zgłoszenia dotyczy ściśle określonych budów i robót budowlanych wskazanych w art. 29 - 31 Prawa budowlanego. Jest to katalog zamknięty i niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca według dowolnego uznania inwestora. To z kolei skutkuje brakiem możliwości rozstrzygania powyższego zagadnienia przez organ odwoławczy, który nie jest władny oceniać prawidłowości uchwały krajobrazowej i jej zapisów. Co do zasady skutki prawne danej uchwały winny być respektowane do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego jej nieważność (w całości lub w części dotyczącej omawianego przepisu). W analizowanej sprawie, na dzień wydania zarówno zaskarżonej decyzji Starosty Tatrzańskiego, jak i niniejszego rozstrzygnięcia, uchwała krajobrazowa jest aktem prawnym obowiązującym w całym swym kształcie i wiążącym na obszarze Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym zlokalizowane są działki inwestycyjne nr [...], nr [...] i nr [...] położone w miejscowości R.. Stąd też planowane zamierzenie budowlane winno spełniać wymogi określone w ww. uchwale. Natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów uchwały krajobrazowej obowiązany jest wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyżej przytoczony stan faktyczny i prawny, działając zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymano w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z 24 stycznia 2022 r., znak: AB.6743.21.2022.ŁM.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. K. i G. K., zarzucają jej naruszenie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r, poz. 2351 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 3 pkt. 8 i 11 uchwały nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zaistniały podstawy do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, w której inwestycja nie narusza postanowień uchwały w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Tatrzańskiego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 20 stycznia 2023 r. skarżący uzupełnili zarzuty skargi wskazując, że ich zdaniem inwestycja nie narusza postanowień uchwały w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
W pierwszej kolejności podkreślono, że zgodnie z art. 23 ust 2 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098; "u.o.p."), wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony.
Jak wyraźnie wynika z treści przywołanego wyżej przepisu, służącego jako dyrektywa interpretacyjna, uchwała w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu określa m.in. ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru. Te dwie odrębne części uchwały nie niosą takiego samego ładunku normatywnego i nie wywołują tożsamych skutków prawnych. Zależność między nimi jest bowiem tego rodzaju, że generalne ustalenia (w przedmiotowej sprawie zawarte w § 2 Uchwały Krajobrazowej) dotyczące czynnej ochrony ekosystemów zostają następnie skonkretyzowane w postaci poszczególnych zakazów (w przedmiotowej sprawie zawartych w § 3 Uchwały Krajobrazowej). Zakazy określone w uchwale w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu mogą być przy tym "dobrane" wyłącznie z katalogu zakazów określonego w art. 24 ust. 1 u.o.p., będącym wyliczeniem zamkniętym.
Opisaną wyżej dychotomię dostrzegł także tut. Sąd, wskazując w wyroku WSA w Krakowie z 29.11.2022 r., II SA/Kr 1119/22, że "Z przepisu tego [tj. art. 24 ust. 1 u.o.p.] jednoznacznie wynika, że zakaz zabudowy wprost wskazany został w punktach 8 i 9 artykułu 24 ust. 1 w/w ustawy oraz może być wyinterpretowany z treści punktu 2 tego artykułu. Jak zresztą wynika z dalszych przepisów uchwały krajobrazowej dla Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zakazy zabudowy, które wymieniono w art. 24 ust. 1 pkt 2 i 8 w/w ustawy, zostały w niej wprowadzone, skonkretyzowane oraz wskazano wyjątki, kiedy nie mają one zastosowania.
Z powyższego z jednej strony wynika, że zakazy zabudowy w uchwale krajobrazowej mogły być wprowadzone jedynie w wyżej przewidzianych wypadkach (co w praktyce nastąpiło), a z drugiej strony - mającej znaczenie dla zamierzenia inwestycyjnego skarżącej - że z § 2 ust. 3 pkt 8 przedmiotowej uchwały krajobrazowej, który stanowi, że ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów nieleśnych obejmują ochroną terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych, nie można wyinterpretować, iż ochrona tego terenu może być wprowadzona poprzez zakaz zabudowy. Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody zakaz zabudowy może być wprowadzony jedynie odnośnie budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego oraz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Innymi słowy, wymóg ochrony terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych, nie może konkretyzować się poprzez administracyjne zakazanie zabudowy właścicielowi nieruchomości, znajdującej się w tym terenie, w sytuacji kiedy dla terenu tego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego zakaz taki by wynikał. Zakaz taki wychodzi bowiem poza zakres ograniczeń wskazanych w ustawie, na podstawie której uchwalono uchwałę krajobrazową."
Przykładowo, ustalenie z § 2 ust. 3 pkt. 6 Uchwały Krajobrazowej, dotyczące utrzymania poziomu wód gruntowych odpowiedniego dla zachowania bioróżnorodności znajduje wyraz w zakazach z § 3 ust. 1 pkt 5 i 6, polegających na zakazie dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka oraz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. Zakazy te znajdują się w katalogu określonym w art. 24 ust. 1 u.o.p. (odpowiednio pkt. 6 i 7).
Art. 24 ust. 1 u.o.p. nie przewiduje natomiast możliwości ustalenia w uchwale w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu "zakazu zabudowy terenów otwartych zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych", który to zakaz całkowicie nieprawidłowo wykreowały organy obu instancji w oparciu o § 2 ust. 3 pkt. 8 Uchwały Krajobrazowej.
Do identycznej konkluzji należy dojść w odniesieniu do § 2 ust. 3 pkt. 11 Uchwały Krajobrazowej: ustalenie wskazujące na zachowanie walorów estetyczno-widokowych krajobrazu nie konstytuuje zakazu zabudowy naruszającej walory krajobrazowe.
Wskazanie przez Wojewodę Małopolskiego jako podstawy sprzeciwu § 2 ust. 3 pkt. 11 ocenić należy jako tym bardziej wadliwe, gdy weźmie się pod uwagę, że Skarżący w piśmie z 11.03.2022 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania od decyzji Starosty Tatrzańskiego odwołali się do tego właśnie postanowienia Uchwały Krajobrazowej na zasadzie argumentom ad absurdum, wskazując: "(...) chcąc jeszcze bardziej uwypuklić nieprawidłowość działania Starosty Tatrzańskiego, można wskazać, że – idąc konsekwentnie za tokiem rozumowania organu I instancji - na obszarze objętym ustaleniami Uchwały Krajobrazowej obowiązuje także zakaz naruszania walorów estetyczno widokowych krajobrazu (ustalenie z § 2 ust. 3 pkt 1 Uchwały Krajobrazowej), co w praktyce dawałoby organowi architektonicznemu możliwość zablokowania praktycznie każdej inwestycji na tym terenie. Taki pogląd jest oczywiście absurdalny."
Przedstawiona powyżej argumentacja, zdaniem skarżących jasno wykazuje, że całkowicie nieprawidłowe było zakwestionowanie przez Starostą Tatrzańskiego, jak i Wojewodą Małopolskiego legalności inwestycji z uwagi na niezgodność z aktem prawa miejscowego - Uchwałą Krajobrazowej. § 2 ust. 3 pkt. 8 oraz § 2 ust. 3 pkt. 11. W konsekwencji prawnie irrelewantne i nie mające znaczenia dla sprawy są rozważania organów obu instancji dotyczące pojęcia "zabudowy rozproszonej" i "zwartego układu urbanistycznego".
Mając zatem na uwadze, że jedynie zakazy określone w § 3 Uchwały Krajobrazowej mogłyby być ewentualną podstawą do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia Inwestycji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 pr. bud., trzeba podkreślić, że Uchwała Krajobrazowej nie blokuje możliwości realizacji Inwestycji.
Jedynym przepisem, który można ewentualnie rozważać w tym kontekście jest § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Krajobrazowej, ustanawiający zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w wyznaczonych strefach zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 2 do Uchwały Krajobrazowej oraz w pasie szerokości 10 m od:
a) linii brzegów rzek wskazanych na mapie stanowiącej załącznik nr 4 do uchwały, w ich rzeczywistym przebiegu w terenie,
b) linii brzegów naturalnych zbiorników wodnych,
c) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.- Prawo wodne:
- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Analiza załącznika nr 2 do Uchwały Krajobrazowej i poszczególnych arkuszy prowadzi do wniosku, że Inwestycja nie jest położona w strefie zakazu budowy nowych obiektów budowlanych. W konsekwencji postanowienia Uchwały Krajobrazowej nie mogą być w ogóle podstawą do wniesienia sprzeciwu w rozważanej sprawie, ponieważ Inwestycja jest zgodna z tym aktem prawa miejscowego.
W odniesieniu do podniesionych w Decyzji WM (str. 4) uwag na temat niekompletności zgłoszenia. Skarżący wskazują, że - nawet przyjmując ich zasadność, czego Skarżący nie przyznają - po uwzględnieniu skargi i uchyleniu Decyzji WM konieczne będzie wydanie przez Wojewodą Małopolskiego decyzji uchylającej decyzją Starosty Tatrzańskiego i umorzenie w tym zakresie postępowania organu I instancji, ponieważ dalsze procedowanie w tej sprawie nie będzie już możliwe ze wzglądu na upływ materialnoprawnego terminu 21 dni, po upływie którego zgłoszenie staje sią skuteczne.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodnicząca Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (zarządzenie k - 50), wyznaczając termin posiedzenia na dzień 14 lutego 2023 r.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowe są poglądy Wojewody Małopolskiego, że planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 16 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 t.j. z dnia 2021.12.20), a teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Natomiast jeśli chodzi o argumentację organu, co do niezgodności planowanego zamierzenia z uchwałą krajobrazową – jedynej przesłanki uzasadniającej zdaniem organu wniesienie sprzeciwu - to jest ona co najmniej przedwczesna.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Odnośnie zakresu dyspozycji w/w przepisów, w orzecznictwie TK ustabilizował się pogląd, iż "w przypadku prawa własności to właśnie art. 31 ust. 3 powinien pełnić rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczeń tego prawa" (wyroki: P 2/98, pkt III.2; podobnie m.in. K 23/98, pkt III.2; K 13/98, pkt III.2; P 11/98, pkt III.4.A; K 14/99, pkt III.2; K 23/00, pkt III.5; z 5 marca 2001 r., P 11/00, pkt III.5; SK 15/00, pkt III.5; z 5 marca 2002 r., SK 22/00, pkt III.3; z 26 marca 2002 r., SK 2/01, pkt III.5). O ile bowiem art. 64 ust. 3 ogranicza się jedynie do wskazania przesłanki formalnej (ustawa) oraz nieprzekraczalnej granicy ingerencji (istota prawa własności), o tyle art. 31 ust. 3 wymienia – jak przyjmuje także TK – "taksatywnie kryteria dopuszczalności ograniczeń korzystania ze wszystkich konstytucyjnych wolności i praw jednostki (lege non distiguenta – także prawa własności)", do których należą: ustawowa forma ograniczeń, istnienie konieczności ograniczeń (brak innych środków skutecznie służących temu celowi), funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych enumeratywnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób), zakaz naruszania istoty danej wolności lub prawa (P 2/98, pkt III.2.3). Pogląd ten jest konsekwentnie podtrzymywany w nowszym orzecznictwie TK (zob. np. SK 40/12, pkt III.3.4.1) - Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Opublikowano: Wyd.Sejmowe 2016.
Z przywołanych przepisów m.in. wynika, że ograniczenie prawa własności może być wprowadzone jedynie w drodze ustawy. Innymi słowy, ograniczenia prawa własności wprowadzane, a w zasadzie konkretyzowane w aktach niższego rzędu niż ustawa, jak np. akty prawa miejscowego, muszą mieścić się w granicach zakreślonych ustawą. Idąc dalej należy podkreślić, że także wykładnia przepisów ograniczających prawo własności zawartych w aktach niższego rzędu, musi uwzględniać tę zasadę, co oznacza, że wykładnia przepisów, które wprowadzają ograniczenia w prawie własności, zawartych w aktach niższego rzędu niż ustawa, nie może prowadzić do wyinterpretowania ograniczeń większych, niż ograniczenia zakreślone w tym względzie w ustawie, na podstawie której określony akt normatywny niższego niż ustawa rzędu został ustanowiony.
W niniejszej sprawie organ wnosząc sprzeciw odwołał się do postanowień Uchwały nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 roku w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 22 maja 2020 r , poz. 3482) – konkretnie jego § 2 ust. 1 i ust. 3 pkt 8, który stanowi, że na Obszarze wprowadza się ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów w celu zachowania ich trwałości oraz zwiększenia różnorodności biologicznej. Ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów nieleśnych obejmują ochronę terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych. Zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego odwołuje się dodatkowo do czynnej ochrony ekosystemów nieleśnych, która obejmuje również, w szczególności : utrzymanie i zwiększenie powierzchni trwałych użytków zielonych (§ 2 ust 3 pkt 4 uchwały), zachowanie i odtwarzanie korytarzy ekologicznych (§ 2 ust 3 pkt 7 uchwały), ochronę walorów krajobrazowych – zachowanie walorów estetyczno widokowych krajobrazu (§ 2 ust 3 pkt 11 uchwały). Ponadto w myśl § 3 ust 1 pkt 4 uchwały – na terenie Obszaru wprowadza się zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę ternu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem , budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.
Tych dodatkowych odniesień organ odwoławczy w wydanej decyzji w żaden sposób nie rozwinął, dlatego przyjąć należy że powołane ogólne postanowienia uchwały miały wzmocnić jedynie przekonanie, co do niezgodności inwestycji z uchwałą w zakresie jej § 2 ust 1 i ust 3 pkt 8 (jak w decyzji Starosty Tatrzańskiego z 24 stycznia 2022 r).
Uchwała nr XX/274/20 została podjęta na podstawie art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2022.916 t.j. z dnia 2022.04.28). W tej powołanej ustawie są wskazane i zakreślone granice, w ramach których, w uchwałach krajobrazowych może nastąpić ograniczenie prawa własności. Z treści art. 23 ust. 2 w/w ustawy wynika, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.
Art. 24 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy:
1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;
2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;
4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;
5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;
6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;
7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych;
8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;
- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;
9) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.
Jest to zamknięty katalog zakazów.
Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zakaz zabudowy wprost wskazany został w punktach 8 i 9 artykułu 24 ust. 1 w/w ustawy oraz może być wyinterpretowany z treści punktu 2 tego artykułu. Jak zresztą wynika z dalszych przepisów uchwały krajobrazowej dla Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zakazy zabudowy, które wymieniono w art. 24 ust. 1 pkt 2 i 8 w/w ustawy, zostały w niej wprowadzone, skonkretyzowane oraz wskazano wyjątki, kiedy nie mają one zastosowania.
Przywołane przepisy ustawy wskazują, że zakazy zabudowy w uchwale krajobrazowej mogły być wprowadzone jedynie w wyżej przewidzianych wypadkach (co w praktyce nastąpiło), a z drugiej strony – mającej znaczenie dla zamierzenia inwestycyjnego skarżącej – że z § 2 ust. 3 pkt 8 przedmiotowej uchwały krajobrazowej, który stanowi, że ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów nieleśnych obejmują ochronę terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych, nie można wyinterpretować, że ochrona tego terenu może być wprowadzona poprzez zakaz zabudowy. Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody zakaz zabudowy może być wprowadzony jedynie odnośnie budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego oraz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Innymi słowy, ogólny wymóg ochrony terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych, nie może konkretyzować się poprzez administracyjne zakazanie zabudowy właścicielowi nieruchomości, znajdującej się w tym terenie, w sytuacji kiedy dla terenu tego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego zakaz taki by wynikał. Zakaz taki wychodzi bowiem poza zakres ograniczeń wskazanych w ustawie, na podstawie której uchwalono uchwałę krajobrazową.
Jak trafnie zarzuca skarga – do identycznego wniosku należy dojść w odniesieniu do § 2 ust 3 pkt 11 uchwały krajobrazowej, bowiem sam wymóg zachowania walorów esteteczno widokowych krajobrazu nie konstytuuje całkowitego zakazu zabudowy.
Z tych względów, w ponownym postępowaniu – biorąc pod uwagę, że z oczywistych przyczyn zamierzenie skarżącej nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – organ II instancji ustali, czy nieruchomość skarżącej nie podlega zakazowi zabudowy wynikającemu z § 3 ust. 1 pkt 7 niniejszej uchwały krajobrazowej (przy uwzględnieniu ewentualnych wyłączeń, o jakich mowa w § 3 ust. 7 uchwały). Jeśli takiemu zakazowi podlega, organ utrzyma w mocy decyzję organu I instancji, a jeśli temu zakazowi nie podlega, organ uchyli decyzję organu I instancji i umorzy postępowanie.
Analogiczne poglądy prawne zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zakończoną prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., do sygn. akt II SA/Kr 1119/22.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono, jak w punkcie II wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy, zasądzając ich zwrot na rzecz skarżących solidarnie.