Pełny tekst orzeczenia II SA/Kr 1145/23

II SA/Kr 1145/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 124 ust 1 i ust 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lipca 2023 r. znak WS-VI.7536.1.34.2023.AS w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz T. F. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lipca 2023 r. znak: WS-VI.7536.1.34.2023.AS orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Nowosądeckiego wydanej na wniosek [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. Z. gm. Ł. objętej KW [...] stanowiącej własność Pana T. F. w celu przeprowadzenia gazociągu średniego ciśnienia dn63 o długości 50 m w strefie kontrolowanej 1 m (po 0, 5 m po obu stronach gazociągu od jego osi) o polu powierzchni 50 m˛, pasie montażowym 100 m˛ w ramach zadania inwestycyjnego pn. "budowa sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączem do punktów gazowych dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach ewid. Nr [...] i [...] obr. Z. jedn. ewid. Ł. " o przebiegu zakreślonym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji i jej integralna część. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, do wniosku [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. załączono korespondencję wysłaną do właściciela nieruchomości oraz zwrotnie potwierdzenia ich odbioru, z której wynika, że wnioskodawca odebrał pisma ale pozostały bez odpowiedzi. Ze zgromadzonego materiału wynika, również że korespondencja pisemna poprzedzona była spotkaniem z właścicielem przedmiotowej nieruchomości w maju 2020 r., na którym to już wtedy właściciel "kategorycznie odmówił wyrażenia zgody na wejście w teren jego nieruchomości w celu posadowienia sieci gazowej na odcinku o długości 50 m".
Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego, a właścicielem tej nieruchomości, należy mieć niewątpliwie na uwadze stanowisko, jakie prezentują w tej sprawie, w wydawanych przez siebie orzeczeniach, sądy administracyjne. W wyroku z 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA7Po 381/09 (LEX nr 574097) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jednoznacznie, iż: "przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza w świetle orzecznictwa stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Okoliczność, że właściciel nie zajmuje przychylnego stanowiska, pozostaje bez wpływu, o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (wyrok z dnia 5 października 2006 r. NSA I OSK 1307/05). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 635/10 stwierdził, iż: "przeprowadzenie rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem winno zmierzać do uzyskania zgody właściciela na wykonanie określonych prac budowlanych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają szczególnej formy prowadzenia rokowań. Oznacza to, że o spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Rokowania, o których mowa w art. 124 u.g.n., nie oznaczają jedynie formalnego prowadzenia rokowań z udziałem obu stron. Mogą one określać również wymianę pism obu stron lub stanowisk w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Zdaniem
Wojewody Małopolskiego należy stwierdzić, że wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.
Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych przesłanek wskazano, iż zgodnie z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. - część A - zatwierdzonego uchwałą Nr 11/2007 ( tj. Dz. U. Województwa Małopolskiego z dnia 24.04.2007 r. nr 302 poz. 2042 z póżn. zm.) Rady Gminy w Ł. z dnia 28 lutego 2007 r., działka nr [...], obr.. , gmina Ł., objęta jest ustaleniami: 7.ZŁ - tereny zieleni leśnej, 7.ZO - tereny zieleni nieurządzonej, 7.MRj - tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego, strefa ZZ - obszary bezpośrednio zagrożone powodzią, strefa W - najwyższej ochrony wód podziemnych, strefa P - przyrodniczo-czynna, strefa J4 - granica projektowanego Parku krajobrazowego Województwa Nowosądeckiego, linie energetyczne SNi 15kV.
Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczącym zasad w zakresie zaopatrzenia w gaz (§ 38 ww. uchwały), ustala się, że źródłem zaopatrzenia pozostają gazociągi niskiego i średniego ciśnienia. Jak również jako generalne zasady ustala się utrzymanie istniejących sieci, urządzeń i obiektów uzbrojenia, z możliwością ich rozbudowy, przebudowy i remontów oraz dopuszcza się prowadzenie nowych sieci uzbrojenia.
W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż inwestycja pn.: "Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączem do punktów gazowych dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...], [...] obr. Z. ż, jedn. ewid. Ł. ", mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego oraz jest zgodna z planem miejscowym.
Zaznaczono, iż właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie roszczenie o odszkodowanie za ewentualne straty oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości z tytułu jej faktycznego zajęcia. Jednakże ustalenie w tego typu sprawach, jak rozpatrywana obecnie, wysokości i warunków przyznania rekompensaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, staje się aktualne dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem - w razie, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wykonania inwestycji jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty - i tym samym pozostaje również poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie (wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/14).
Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu łub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4, który stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Jeśli zatem inwestor po zakończeniu prac nie zaproponuje właścicielowi kwoty odszkodowania za ewentualne ww. straty, to właściciel przedmiotowej nieruchomości może sam wystąpić z wnioskiem do właściwego organu o przyznanie odszkodowania.
Na powyższą decyzje skargę złożył Pan T. F.. W skardze zarzuca on naruszenie przepisów postępowania, a to:
a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez:
- niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, co do przeprowadzenia przez Inwestora rokowań ze Skarżącym, jako właścicielem działki ew. nr [...], ich przebiegu, bowiem jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego Inwestor nie przeprowadził ze Skarżącym rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., rokowania były "pozorne", korespondencja wysłana Skarżącemu stanowiła podpisaną przez Inwestora umowę, która nie pozostawiała jakiegokolwiek pola do negocjacji, jak również nie zawierała istotnych z punktu widzenia Skarżącego informacji, co było podnoszone przez Skarżącego już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, czego Organ nie wziął pod uwagę, nie ustosunkował się do ponoszonych przez Skarżącego zarzutów, co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji,
- niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, co do zgodności Inwestycji z postanowieniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ł. zatwierdzonego uchwałą Nr 11/2007 Rady Gminy w Ł. z dnia 28 lutego 2007 r. - dalej: MPZP w rozumieniu art. 124 u.g.n., bowiem jak wynika z treści MPZP nie określa on możliwie precyzyjnie lokalizacji takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty, a zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona tylko do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tymże planie został ustalony jej przebieg, bowiem usytuowania inwestycji nie można ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego, a ponadto zgodnie z MPZP możliwe jest lokalizowanie sieci gazu w obrębie linii rozgraniczających istniejących i projektowanych dróg i ulic, CO doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji, zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie decyzji w sposób rażąco naruszający słuszny interes strony postępowania oraz interes społeczny, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia dlaczego nie można przeprowadzić gazociągu w dalszym odcinku pasa drogowego drogi nr [...], co czyniono dotychczas na uprzednim odcinku linii gazowej i co zostało przez Skarżącego wykazane przedłożonymi do odwołania wydrukami z geoportalu obrazującymi przebieg sieci gazowej, a następnie od tak przedłużonej linii gazociągu poprowadzenie przyłączy do dwóch budynków jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach ew. nr [...] i [...] i ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do lakonicznych wyjaśnień pełnomocnika Inwestora nie popartych żadnym obiektywnym materiałem dowodowym, co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji,
- brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do możliwości alternatywnego założenia i przeprowadzenia gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączem do punktów gazowych dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na dz. ew. nr [...], [...] obręb ewidencyjny Zabrzeż, jednostka ewidencyjna gmina Ł., podczas gdy taka możliwość istnieje choćby w pasie drogowym drogi nr [...], co jest zgodne z § 38 ust. 2 MPZP zgodnie z którym w zakresie rozwiązań szczegółowych zapewnia się możliwość lokalizowania sieci rozbiorczych gazu w obrębie linii rozgraniczających istniejących i projektowanych dróg i ulic, co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i oparcie się jedynie na bardzo lakonicznych i wątpliwych wyjaśnieniach pełnomocnika Inwestora, przy braku szczegółowego i logicznego uzasadnienia do przyjęcia, że przebieg trasy gazociągu przez działkę Skarżącego jest rzeczywiście rozwiązaniem "optymalnym i właściwym" i na czym ta optymalizacja miałaby polegać, co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji,
- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w tym ustalenia, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że uzbrojenie terenu w sieć gazową znajduje się w pasie drogi nr [...] (działka ew. nr [...]), a beneficjentem planowanej Inwestycji - przyłączy gazowych mają być jedynie dwie działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi, to brak podstaw aby taką inwestycję uznać za inwestycję celu publicznego; z akt sprawy nie wynika, aby budowany odcinek sieci gazowej został zaprojektowany perspektywicznie, tak aby realne możliwości wykonania przyłączy stworzono dla większej grupy potencjalnych odbiorców, niż tylko właściciele dwóch ww. działek - z akt sprawy oraz z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika natomiast, że owe 50 metrów rozbudowywanej sieci gazowej mają służyć zaopatrzeniu w paliwo gazowe tylko i wyłącznie dwóch odbiorców - trudno zatem uznać, że rozbudowa sieci gazowej dla dwóch odbiorców spełnia znamiona "celu publicznego o znaczeniu lokalnym", co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji. I t nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do Odwołania, a to wydruku z geoportalu krajowego obrazującego przebieg sieci gazowej w okolicy działki ew. nr [...], wydruk z geoportalu krajowego obrazującego przebieg sieci gazowej w okolicy działki ew. nr [...] wraz z naniesionym przez Odwołującego przebiegiem jednej, z alternatywnych tras przebiegu sieci gazowej, zaznaczeniem położenia kotłowni na działkach ew. nr [...] i [...], a także pogrubieniem linii przebiegu sieci gazowej w okolicy działki ew. nr [...], wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy Ł., wskazujących, że istnieje realna możliwość założenia i przeprowadzenia gazociągu średniego ciśnienia do działek ew. nr [...] [...] w inny sposób, aniżeli przez działkę ew. nr [...], w tym choćby w pasie drogowym drogi nr [...], co miało miejsce na całym odcinku linii gazowej posadowionej w miejscowości Z. i co jest zgodne z MPZP, a co za tym idzie, że cel Inwestycji może zostać zrealizowany w inny sposób, aniżeli przez ograniczenie prawa korzystania z części działki ew. nr [...], a nadto, że Inwestycja nie stanowi celu publicznego o znaczeniu lokalnym, co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji,
- zinterpretowanie wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony Skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] w obr. Z. w sposób szczegółowo wskazany w treści decyzji Starosty Nowosądeckiego, co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji.
b) naruszenie art. 8 kp.a. i art. 80 k.p.a poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i przyjęcie, że Inwestycja spełnia przesłanki do ograniczenia właścicielowi nieruchomości korzystania z przedmiotowej nieruchomości, podczas, gdy Inwestycja nie spełnia przesłanek do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art 124 ust 1 u.g.n., co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji;
c) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów i błędne przyjęcie, iż Inwestycja nie może zostać przeprowadzona w inny sposób, tj. wyłączający konieczność poprowadzenia instalacji przez nieruchomość Skarżącego (w szczególności w pasie drogowym), podczas gdy Inwestor w żaden sposób nie wykazał, a nawet nie uprawdopodobnił, że nie istnieje żadna inna, alternatywna możliwość przeprowadzenia gazociągu średniego ciśnienia do działek ew. nr [...] i [...], w tym w sposób, w który dotychczas był przeprowadzony przez miejscowość Z. gazociąg średniego ciśnienia, tj. w pasie drogowym, jak również nie ustosunkował się merytorycznie do wskazywanych przez Skarżącego alternatywnych tras przebiegu gazociągu lakonicznie wskazując, że są niemożliwe do poprowadzenia, nie przedkładając na tę okoliczność żadnych dowodów, czy choćby uprawdopodabniając przedmiotową okoliczność, co doprowadziło do utrzymania wmocy błędnej decyzji organu I instancji;
d) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, sprowadzające się do ustalenia czy cel Inwestycji może zostać zrealizowany w inny sposób, aniżeli przez ograniczenie prawa korzystania z części działki ew. nr [...].
W skardze wskazano, że skutkiem naruszenia w/w przepisów prawa procesowego było także niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w szczególności skarżący zarzucił naruszenie:
a) art. 124 ust. 1 i 3 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy udzielenie zezwolenia było poprzedzone rokowaniami ze Skarżącym o uzyskanie zgody na wykonanie prac, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że rokowania były "pozorne", korespondencja wysłana Skarżącemu stanowiła podpisaną przez Inwestora umowę, która nie pozostawiała jakiegokolwiek pola do negocjacji, jak również nie zawierała istotnych z punktu widzenia Skarżącego informacji, co wskazuje że celem tych "rokowań" nie było wcale ich realne przeprowadzenie, ale uczynienie pozoru, że przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n. została spełniona, co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji;
b) art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być dokonane wyłącznie w oparciu o ogólnikowe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wymaga, aby następowało ono na podstawie względnie precyzyjnego określenia w ustaleniach szczegółowych planu miejscowego przebiegu (lokalizacji) nowo projektowanej infrastruktury gazowej, co dóprowad2iło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji,
c) art. 124 ust. 1 w związku z art. 112 ust. 1 u.g.n. w związku z § 38 ust. 1 i 2 MPZP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że ww. postanowienia MPZP są wystarczające dla stwierdzenia zgodności lokalizacji sieci gazowej z tym MPZP dla potrzeb wydania zezwolenia, o którym mowa wart. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy MPZP w zakresie rozwiązań szczegółowych zapewnia możliwość lokalizowania sieci rozbiorczych gazu w obrębie linii rozgraniczających istniejących i projektowanych dróg i ulic i na obszarach gdzie nie będą powodować naruszenia pozostałych ustaleń planu, zgodnie z opracowaniami przedprojektowymi gazociąg miał przebiegać w zupełnie innej części miejscowości Z., co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I t instancji,
d) art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 5 MPZP w zw. z § 35 ust. 2 i 3 MPZP — poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z MPZP oraz że w terenie zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego oznaczonego na rysunku planu symbolem MRj jako przeznaczenie dopuszczalne terenu ustala się możliwość lokalizacji sieci gazowej, a tym samym, że istnieje zgodność lokalizacji sieci gazowej z MPZP dla potrzeb wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy zgodnie z przedmiotowym przepisem MPZP jako przeznaczenie dopuszczalne terenu oznaczonego symbolem MRj ustala się możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu, a co za tym idzie z zagospodarowaniem działki Skarżącego nr 753/12, a nie z zagospodarowaniem sąsiednich nieruchomości, co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji. t e) art. 6 pkt 2 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Inwestycja spełnia przesłanki inwestycji celu publicznego, podczas gdy beneficjentem planowanej Inwestycji - przyłączy gazowych mają być jedynie dwie działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi, a zatem brak podstaw aby taką inwestycję uznać za inwestycję celu publicznego; z akt sprawy nie wynika, aby budowany odcinek sieci gazowej został zaprojektowany perspektywicznie, tak aby realne możliwości wykonania przyłączy stworzono dla większej grupy potencjalnych odbiorców, niż tylko właściciele dwóch działek; z akt sprawy oraz z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika natomiast, że owe 50 metrów rozbudowywanej sieci gazowej mają służyć zaopatrzeniu w paliwo gazowe tylko i wyłącznie dwóch odbiorców - trudno zatem uznać, że rozbudowa sieci gazowej dla dwóch odbiorców spełnia znamiona "celu publicznego o znaczeniu lokalnym", co doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji,
f) naruszenie art. 112 ust. 3 wzw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i uznanie za prawidłową decyzję organu I instancji w przedmiocie ograniczenia prawa własności działki Skarżącego nr [...], w sytuacji gdy istniała inna możliwość realizacji Inwestycji poprzez przeprowadzenie gazociągu zgodnie z planem miejscowym w pasie drogowym drogi 968 (tak jak to miało miejsce przez całą długość miejscowości Z.), względnie przez działkę samej zainteresowanej właścicielki działek ew. nr [...] i [...],
g) naruszenie art. 107 § 3 kp.a. poprzez brak wskazania dlaczego w realiach niniejszej sprawy nie istnieje możliwość przeprowadzenia gazociągu w innym miejscu, w tym np. w pasie drogowym, który to sposób nie wymagałby ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonego postanowienia w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), w szczególności art. 124 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.
Z powołanych przepisów wynika, że ocena zgodności z prawem decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości powinna obejmować trzy aspekty: prawidłowość rokowań, istnienie celu publicznego i zgodność z m.p.z.p.
Odnośnie do tej pierwszej kwestii w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że
ustawodawca nie wskazał konkretnie, w jaki sposób maja wyglądać rokowania, o których mowa w art. 124 u.g.n. Ponadto, sąd nie jest uprawniony do badania np. kwot wskazanych w rokowaniach. Jednakże istotne jest, iż możliwe jest dokonanie badania pozorności rokowań, a to ze względu na konieczność przedłożenia razem z wnioskiem dokumentów wskazujących na przeprowadzone rokowania. Wskazać należy na możliwość naruszenia art. 124 u.g.n. a to poprzez nadużywanie tego prawa i składanie drugiej stronie propozycji, która z oczywistych względów nie zostanie przyjęta (np. brak wskazania kwoty odszkodowania).
Rokowania nie obejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 124.)
Aby rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo, powinny obejmować wszystkie elementy przyszłej umowy. Inaczej rokowania można uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji – nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Z kolei definicja celu publicznego znajduje się w art. 6 u.g.n. Nie każda realizacja celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego. Wynika to z łącznego odczytywania powyższej przesłanki razem z tą, która ocenia, czy dane przedsięwzięcie jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Jednakże należy mieć na uwadze, iż doprowadzenie np. sieci gazowej do jednej nieruchomości nie stanowi inwestycji celu publicznego – w każdym przypadku należy badać, czy aktualnie zaspokojenie jednostki nie przyczynia się/nie stanowi realizacji szerokiego planu rozbudowy sieci, skutkującego poprawą funkcjonowania szerszej grupy odbiorców. Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponad lokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji. Ł. spełnienie tych przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie do inwestycji celu publicznego (tak wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 466/22).
W orzecznictwie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Konieczne jest również określenie, czy inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub krajowym. Przy tym obejmowanie przez inwestycję jedynie wycinka terytorium gminy, a nie całego terytorium wspólnoty, nie dyskwalifikuje jej jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n (tak WSA w Lublinie w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 33/23).
Odnosząc się z kolei do kwestii zgodności z m.p.z.p. wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem NSA im bardziej ogólne są postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody ma starosta w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n. Jednak owa ogólność planu nie może być posunięta aż tak daleko, aby plan w ogóle nie wskazywał przebiegu inwestycji, dopuszczając realizację inwestycji na całym obszarze planu (tak NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 1887/20).
Wykazanie zaistnienia przesłanek z art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. powinno nastąpić zgodnie z zasadami ogólnymi prowadzenia postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje:
Poza sporem pozostaje, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a przedsiębiorstwo ją realizujące należy do przedsiębiorstw użyteczności publicznej czyli mające na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności. W szczególności przedsiębiorstwa te mają na celu produkcję lub świadczenie usług w zakresie zaopatrzenia ludności w energie gazową. Także zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie odcinka sieci gazowej mieści się, w świetle brzmienia art. 6 u.g.n. oraz orzecznictwa, w pojęciu celu publicznego. Okoliczność, że jest to przyłącze do dwóch budynków mieszkalnych nie niweczy charakteru tej inwestycji.
Zamierzenie pozostaje także w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. – część A zatwierdzonego uchwałą nr 11/2007 z 28 lutego 2007 r. działka nr [...], obr.. , gmina Ł., objęta jest ustaleniami: 7.ZŁ - tereny zieleni leśnej, 7.ZO - tereny zieleni nieurządzonej, 7.MRj - tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego, strefa ZZ - obszary bezpośrednio zagrożone powodzią, strefa W - najwyższej ochrony wód podziemnych, strefa P - przyrodniczo-czynna, strefa J4 - granica projektowanego Parku krajobrazowego Województwa Nowosądeckiego, linie energetyczne SNi 15kV. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczącym zasad w zakresie zaopatrzenia w gaz (§ 38 ww. uchwały), ustala się, że źródłem zaopatrzenia pozostają gazociągi niskiego i średniego ciśnienia. Jak również jako generalne zasady ustala się utrzymanie istniejących sieci, urządzeń i obiektów uzbrojenia, z możliwością ich rozbudowy, przebudowy i remontów oraz dopuszcza się prowadzenie nowych sieci uzbrojenia. Takie ustalenia planu są wystarczające dla oceny dopuszczalności lokalizacji sieci gazowej na działce skarżącego.
Jednak w ocenie Sądu kontrolowana decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z następujących powodów.
Jak wskazano na wstępie, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem. Służy to rozwiązaniu kwestii dostępu na zasadzie dobrowolności. Nie ma przeszkód, aby porozumienie to zostało osiągnięte na każdym etapie do czasu wydania rozstrzygnięcia. Jednakże musi to być rozwiązanie akceptowane przez obie strony. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko skarżącego, że w tej konkretnej sprawie rokowania były pozorne. Rokowania oraz będące ich elementem negocjacje mają doprowadzić do uzgodnienia dobrowolnego udostępnienia nieruchomości w zamian za jakiś ekwiwalent związany z ograniczeniem sposobu korzystania z prawa własności. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżącemu w ramach rokowań przedłożono tekst umowy o ustanowienie nieodpłatnie służebności (k. 7-10 administracyjnych akt sprawy). W takiej sytuacji niemal z góry wiadomo, że do zaakceptowania takiej propozycji nie dojdzie, co czyni rokowania pozornymi, a zatem wadliwymi.
Co więcej, Sąd przychyla się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) w tym zakresie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy podjęły decyzję nie mając pełnego rozeznania w stanie faktycznym. W piśmie kierowanym do organu I instancji z dnia 5 października 2022 r. wskazano, że skarżący nigdy nie wyraził chęci posiadania odpłatnej służebności (k. 78 administracyjnych akt sprawy). Jednakże z całą mocą należy podkreślić, że taka propozycja skarżącemu nigdy nie została złożona. Proponowano mu jedynie nieodpłatne ustanowienie służebności, na co nie wyraził zgody z przyczyn dość oczywistych.
Sąd przychyla się także do stanowiska skarżącego, że z uwagi na ograniczenia, jakie wiążą się z wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. organy powinny brać pod uwagę możliwość realizacji celu publicznego w sposób mniej dotkliwy, to jest wydawać zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy w inny sposób realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie może nastąpić.
Zważywszy na ochronę, jakiej Konstytucja udziela prawu własności, wszelkie ograniczenia tego prawa powinny być starannie wyważone. W szczególności ograniczenie korzystania z nieruchomości w oparciu o akt jednostronny i władczy, jakim jest decyzja administracyjna, powinno być poprzedzone analizą proporcjonalności wyboru takiego rozstrzygnięcia. A to z kolei oznacza, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wykazania, zgodnie z regułami postępowania dowodowego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., że ograniczenie to jest konieczne dla realizacji zamierzonego celu publicznego i nie wykracza poza to co niezbędne dla jego realizacji (proporcjonalność w ścisłym tego słowa znaczeniu). Tymczasem z akt sprawy, jak również z uzasadnienia skarżonej decyzji w ogóle nie wynika, jakoby okoliczności te były brane przez organy pod uwagę. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, utrzymanej przez organ II instancji wskazano, że trasa przez działkę skarżącego jest "najbardziej logiczna i ekonomiczna", a właściciele innych działek nie zgodzili się na przebieg gazociągu po ich działkach, zaś działka skarżącego jest niezabudowana. Z powyższego nie wynikają konkretne argumenty natury technicznej i taka argumentacja jest "niegodna" podmiotu profesjonalnego. Organy nie ustosunkowały się do konkretnych propozycji wskazywanych przez skarżącego w pismach z dnia z 9 listopada 2022 r. oraz z dnia 9 stycznia 2023 r.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organy uwzględnią wskazania tut. Sądu odnośnie do kryteriów, jakim powinny odpowiadać prawidłowo przeprowadzone rokowania oraz – mając na uwadze zasadę proporcjonalności – zobowiązane są do wykazania, że ograniczenie sposobu korzystania z działki skarżącego jest konieczne i proporcjonalne, odnosząc się przy tym do alternatywnych sposobów przeprowadzenia sieci wskazanych w pismach skarżącego z dnia 9 listopada 2022 r. oraz z dnia 9 stycznia 2023 r.
Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.