II SA/Kr 1144/19

II SA/Kr 1144/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2447/20 - Wyrok NSA z 2023-05-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Krystyna Daniel Protokolant: referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 8 lipca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania S. T. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 listopada 2018 r., nr [...], znak: [...], orzekającej – po rozpatrzeniu wniosku S. T. – o odmowie uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] znak [...] z dnia 26 czerwca 1989 r. zatwierdzającej podział nieruchomości objętej [...], położonej w obrębie nr [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...], przedstawiony na mapie sytuacyjnej, wykonany przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. P., Nr ks. rob. [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 26 czerwca 1989 r. do Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami złożony został wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] obr. [...] w O. . Do wniosku dołączono projekt podziału działki sporządzony przez geodetę na podstawie opinii właściwego Wydziału Urzędu Dzielnicowego [...] co do zgodności tak proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jako wnioskodawca wskazany został W. T.; wniosek zawierał nieczytelny podpis jednej osoby, a współwłaścicielami działki nr [...] byli małżonkowie W. i S. T.. Decyzją Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...], orzeczono o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie O. objętej księgą wieczystą nr [...] i stanowiącej w dacie orzekania współwłasność S. T. i W. T. – na działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że proponowany podział jest zgodny z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla O. gdyż działka ta wchodzi w skład terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, a podział został pozytywnie zaopiniowany przez Wydział Urbanistyki i Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] opinią z dnia 15 grudnia 1988 r. nr [...] Z decyzji tej wynika, że wniosek został złożony przez S. i W. T. i miała ją otrzymać S. T. i W. T.. Na decyzji tej znajduje się adnotacja, że stała się ona ostateczna.
Wnioskiem z dnia [...] 2011 r. S. T. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. Wnioskodawczyni podała wtedy w szczególności, że ma to istotne znaczenie zarówno dla toczącego się postępowania spadkowego po mężu, jak i dla prawidłowego opodatkowania gospodarstwa. Postępowanie nieważnościowe zakończyło się ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2011 r., znak [...], którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...], i jednocześnie stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono w szczególności, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wniosek W. T. o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w O. . Do wniosku załączono wypis hipoteczny z dnia 20 czerwca 1989 r., z którego wynika, że podlegająca podziałowi działka nr [...] stanowi własność W. i S. T.. Z wnioskiem o dokonanie podziału winni zatem wystąpić zarówno S. T., jak i W. T.. Tymczasem wniosek o zatwierdzenie przedmiotowego podziału złożył sam W. T.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Jednak w odniesieniu do wydzielonej w wyniku tego podziału działki nr [...] w następstwie zatwierdzenia podziału i zawarcia umowy przeniesienia własności na rzecz [...] powstały nieodwracalne skutki prawne, podobnie jak i w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej współwłasność w ˝ części [...] (art. 156 § 2 k.p.a.).
Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1400/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2011 r., znak [...] W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przytoczył zreferowany wyżej stan faktyczny i podzielił stanowisko organu, że decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Wspomniany wyrok jest prawomocny.
Wnioskiem z dnia 3 listopada 2017 r. (sprecyzowanym w dniu 27 listopada 2017 r.) S. T. wystąpiła o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...](p)179/89, zatwierdzającej podziała nieruchomości objętej [...], położonej w obrębie nr [...] O. dz. adm. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], gdyż jest obarczona wadami prawnymi, tj. została wydana w dacie złożenia wniosku i ostateczna stała się w dniu jej wydania. Wnioskodawczyni podkreśliła, że nie składała wniosku o podział działki nr [...]. Wnioskodawczyni powołała się na art. 145 § 3 k.p.a., gdyż wniosek z dnia 26 czerwca 1989 r. nie był podpisany przez jej męża. Mąż był inicjatorem wniosku i miał interes w uzyskaniu decyzji podziałowej, a przeprowadzenie postępowania zlecił osobie innej. Ponadto wnioskodawczynie wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wniosek z dnia 26 czerwca 1989 r. wymienia ją jako współwłaściciela działki nr [...], jednakże o wszczęciu postępowania nie została powiadomiona; odnosząc się do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazała, że podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] mąż nie ujawnił w [...]. W nawiązaniu do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wnioskodawczyni podała, że podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] mąż nie ujawnił w [...]. Na skutek wniosku S. T. postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 22 listopada 2018 r., Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 151 § 1 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] znak [...] z dnia 26 czerwca 1989 r. zatwierdzającej podział nieruchomości obj. [...] położonej w obrębie [...] dz. adm. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...], przedstawiony na mapie sytuacyjnej, wykonany przez geodetę uprawnionego inż. A. P., Nr ks. rob. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji zauważył, że wnioskodawczyni powołała się na przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Dalej organ I instancji wskazał, że S. T. oprócz powołania się na przesłankę z art.145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wskazała orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dokumentu mającego wpływ na końcowe rozstrzygniecie sprawy znak [...]; brak również podstaw do przyjęcia, iż sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a tylko w takim przypadku można by rozważać zastosowanie art. 145 § 3 k.p.a. (wskazywanego w pismach strony). Odnośnie przyczyny wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezydent Miasta K. podał, że niewątpliwie brak było podpisu S. T. na wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W oparciu o ten fakt (brak wniosku wszystkich współwłaścicieli) było już jednak prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji znak [...] z dnia 26 czerwca 1989 r. Ponadto wznowienie postępowania na tej podstawie jest niedopuszczalne, gdy treść decyzji ostatecznej była już znana S. T. w maju 2011 r., przez co termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania nie został zachowany (art. 148 § 1 k.p.a.). W ocenie organu I instancji, ta sama okoliczność nie może być jednocześnie podstawą wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, przesłanki wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności są bowiem rozłączne. W przedmiotowej sprawie brak wniosku S. T. o podział nieruchomości skutkował wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji stwierdzającej wydanie decyzji znak: [...] z dnia 26 czerwca 1989 r. z naruszeniem prawa. Nawiązując następnie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Prezydent Miasta K. ocenił, że okoliczności powoływane przez skarżącą nie są okolicznościami, o których mowa w tym przepisie, ponieważ odnoszą się do zdarzeń zaistniałych po zatwierdzeniu podziału działki i nieistniejących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ I instancji szczegółowo odniósł się do okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię.
Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 listopada 2018 r. złożyła S. T.. Odwołująca się wniosła o uchylenie tej decyzji, a także o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...] z dnia 26 czerwca 1989 r. i wyłączenie z postępowania osoby wymienionej w punkcie 2 rozdzielnika. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała w szczególności, iż jedynym znanym jej dowodem w sprawie zakończonej decyzją z dnia 26 czerwca 1989 r. jest pismo z dnia 29 maja 2017 r. – odpis wniosku o podział działki nr [...], a ustaloną okolicznością jest ustalenie sygnatariusza tego wniosku w osobie geodety, który sporządził projekt podziału działki. Wniosek nie był podpisany przez męża. Geodeta nie był jej pełnomocnikiem odwołującej się S. T.. Geodeta obecnie nie żyje, wobec czego znajduje zastosowanie art. 145 § 3 k.p.a. Zdaniem odwołującej się, decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych. W [...] nadal figurowała niepodzielona działka nr [...], a jej współwłaścicielami na prawach wspólności małżeńskiej nadal była odwołująca się wraz z mężem. Ponadto odwołująca się wskazała, iż nową okolicznością jest fakt ujawnienia w formie załącznika do pisma z dnia 19 lipca 2017 r. skierowanego do niej wezwania [...] Sądu Rejonowego [...] Wydział IV Ksiąg Wieczystych o przedłożenie dokumentów wskazujących, że działki nr [...] stały się jej własnością. W sprawie tej nie przeprowadzono żadnego postępowania.
Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 8 lipca 2019 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 22 listopada 2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że wnioskodawczyni nie dochowała jednomiesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. S. T. oprócz powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wskazała orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dokumentu mającego wpływ na końcowe rozstrzygniecie sprawy znak [...]. Brak również podstaw do przyjęcia, iż sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a tylko w takim przypadku można by rozważać zastosowanie art. 145 § 3 k.p.a. wskazywanego w pismach strony. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowienie postępowania następuje jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie powoływane przez S. T. okoliczności odnoszą się do zdarzeń zaistniałych po zatwierdzeniu podziału decyzją z dnia 26 czerwca 1989 r. i nieistniejących w dacie jej wydania. Zatem z akt sprawy nie wynika, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie określone w art. 149 § 2 k.p.a. i wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdziwszy brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. S. T. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji oraz zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, art. 77 oraz art. 86 k.p.a., a decyzji zaskarżonej nadto art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej obydwie decyzje naruszają jej interes prawny. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, że ani organ I instancji, ani II instancji nie wykorzystały wszystkich przysługujących im uprawnień, w rezultacie czego nie zostało wyjaśnione, kto i w jakim celu złożył wniosek o podział działki nr [...] obr. [...] – wniosek, który zapoczątkował proces likwidacji utworzonego na podstawie aktu notarialnego i decyzji Wydziału Rolnictwa specjalistycznego gospodarstwa rolno-hodowlanego i przejęcie dorobku skarżącej przez spadkobiercę męża. W toku wszczętego postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. postępowania wyszło na jaw, iż podpis pod wnioskiem z dnia 26 czerwca 1989 r. złożył A. P., uprawniony geodeta, który jednocześnie sporządził dokumentację geodezyjną podziału. Urzędnik prowadzący postępowanie uznał, iż geodeta działał z upoważnienia męża, ale nie dokonał sprawdzenia czy w aktach podziałowych rzeczywiście znajduje się pełnomocnictwo męża dla A. P., mimo że istnienie takiego dokumentu przesądza o tym, czy wniosek złożyła osoba uprawniona. Ani organ I, ani II instancji nie skorzystały z możliwości przesłuchania skarżącej w charakterze świadka na okoliczność związku pomiędzy powstałym przed wydaniem decyzji [...] i załączonym do pisma z dnia 3 marca 2018 r. dokumentem "informacja o terenie" z daty 18 czerwca 1988 r, mimo że dokument ten spełnia wymogi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w dacie wydania decyzji [...] związane z zajęciem części działki nr [...] obr. [...] pod drogę publiczną dokumenty geodezyjne nie istniały, mimo że podział był faktem. Ani organ I instancji, ani II instancji nie podjęły żadnych starań dla ustalenia rzeczywistych okoliczności związanych z wydaniem przez UD [...] w dniu 26 czerwca 1989 r. decyzji podziałowej [...]. Wydając wyżej wymienioną decyzję organ podziałowy wiedział, iż przedmiotem podziału jest gospodarstwo rolne. Dowodzi tego umieszczona na wniosku adnotacja "gospodarstwo rolne". Okoliczności tej organ podziałowy nie uwzględnił w wydanej przez siebie decyzji. Decyzja została wydana w oparciu o art. 12 ust. 12 i 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z pominięciem art. 2 tej ustawy, co stwarza wątpliwości czy zatwierdzony decyzją podział działki spełnia wymagania ustawy o ochronie gruntów rolnych. Wszczęte po uchyleniu przez SKO postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2018 r. postępowanie organ I instancji prowadził z pominięciem pism doręczonych do akt przed wydaniem postanowienia z dnia 31 stycznia 2018 r oraz z pominięciem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy ujawnione przeze skarżącą jako załączniki do pisma z dnia 26 lutego 2018 r., stanowiące podstawę wniosku wieczystoksięgowego [...] o założenie dla działek nr [...] oraz [...] obr. [...] odrębnej księgi wieczystej i ujawnienie w niej wnioskodawcy jako jedynego właściciela spełniają wymogi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Obowiązek przeprowadzenia z urzędu takiego postępowania na organ I instancji nakłada art. 147 k.p.a. oraz postanowienie SKO z dnia 6 kwietnia 2018 r. Skutkiem nieprzeprowadzenia tego postępowania skarżąca została pozbawiona możliwości udowodnienia, iż postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia 23 maja 2006 r., sygn. I Ns [...], opiera się na powstałej po wpisaniu się do niej [...] na podstawie postanowienia I Ns [...] księdze wieczystej nr [...] oraz mapie ewidencyjnej dzielonej działki nr [...] obr. [...] sporządzonej na skutek istnienia decyzji UD [...] z dnia 26 czerwca 1989 r. Uzasadniając decyzję z dnia 8 lipca 2019 r. organ II instancji dokonał błędnego ustalenia, iż działki nr [...], [...] oraz działka nr [...] sąsiadują bezpośrednio ze sobą. W rzeczywistości działki nr [...] i [...] nie sąsiadują z działką nr [...], ale przed złożeniem przez [...] wniosku wieczystoksięgowego o przeniesienie działek nr 235 i [...] do innej księgi wieczystej, wszystkie trzy działki były wpisane do jednej księgi wieczystej [...] Ustalenie przez organ II instancji, iż wskazana przez skarżącą jako podstawa żądania wznowienia postępowania okoliczność sfałszowania podpisu męża pod wnioskiem z dnia 26 czerwca 1989 r. nie została poparta orzeczeniem sądu lub innego organu przestała być aktualna, albowiem w toku postępowania w I instancji zostało wyjaśnione, iż A. P. podpisał wniosek swoim nazwiskiem, w związku z czym zarzut sfałszowania podpisu męża przestał być aktualny. Ustalenie organu II instancji, iż decyzja [...] jest decyzją, na mocy której strony nabyły prawa, stanowi zbyt daleko posuniętą interpretację stanu faktycznego. Okolicznością bezsporną jest funkcjonowanie w dacie wydania decyzji [...] ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz fakt nieujawnienia podziału działki w księdze wieczystej nr [...] przez ówczesnych jej współwłaścicieli tj. skarżącą i męża skarżącej. Powołując się na decyzję SKO z dnia 13 lipca 2011 r. oraz z dnia 6 czerwca 2011 r. organ II instancji pominął fakt, że decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. [...] odmówiono skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji UD [...], ponieważ powstanie nieodwracalnych skutków prawnych jest negatywną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem tamtego składu orzekającego nieodwracalny skutek prawny powstał w związku z przeniesieniem – na podstawie umowy – działek nr [...] i [...] obr. [...] do księgi wieczystej [...] i ujawnienie w niej [...] jako jedynego ich współwłaściciela. Ujawnione przeze skarżącą przy piśmie z dnia 26 czerwca 2018 r dokumenty dowodzą, iż cytowana przez SKO treść ksiąg wieczystych [...] oraz [...] z daty orzekania nie jest skutkiem umowy, ale jednostronnego wniosku wieczystoksięgowego [...] oraz załączonych do wniosku, powstałych w związku z decyzją UD K. [...] [...] dokumentów podziałowych sporządzonych przez uprawnionego geodetę A. P. dla celów postępowania podziałowego działki nr [...] obr. [...] i zakończonych wyżej powołaną decyzją podziałową. Oznacza to, że wskazane przez skład orzekający w sprawie [...] nieodwracalne skutki prawne w rzeczywistości nie zaistniały, ponieważ odwrócenie ich przez uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji UD K. [...] leży w możliwościach organów administracji publicznej.
W końcowej części uzasadnienia skargi skarżąca podkreśliła, że zaskarżone decyzje naruszają jej interes prawny. W Wydziale IV Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] z wniosku skarżącej toczy się postępowanie DZKW [...] o przywrócenie księdze wieczystej [...] zgodnej z prawem treści, albowiem niezgodna z prawem treść jest konsekwencją wpisu do tej księgi [...] na wniosek DZKW [...] i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] sygn. I Ns [...] Objęte aktem notarialnym z dnia 20 września 1978 r. działki nr [...] obr. [...] zostały zakupione przeze skarżącą i jej męża na prawach współwłasności małżeńskiej. Cytowany w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. SA/Kr 1400/11, testament męża skarżącej nie dotyczy tych działek, a objęcie ich dyspozycją testamentu oznacza, że testament narusza art. 37 § 4 kodeksu rodzinnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.
W niniejszym postępowaniu Sąd dysponował, poza aktami administracyjnymi przedłożonymi wraz ze skargą, także aktami administracyjnymi załączonymi do sprawy o sygnaturze II SA/Kr 1280/19, w tym aktami [...] i [...]; w ocenie Sądu, jest to materiał wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze – i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.
1. Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Z. G. 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).
2. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121). Podstawą odmowy wznowienia postępowania względnie umorzenia postępowania wznowionego mogą też być wyjątkowo inne okoliczności, w tym np. powaga rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego tudzież uprzednie rozstrzygnięcie o nieważności odnośnej decyzji administracyjnej.
3. Upływ czasu zasadniczo nie stanowi przeszkody do wznowienia postępowania, niemniej jednak – zważywszy na okoliczności niniejszego przypadku – warto podkreślić, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3–8 oraz w art.145a i art.145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Innymi słowy, po upływie wymienionych terminów (pięcioletniego i dziesięcioletniego) w wyniku wznowienia postępowania w żadnym przypadku nie może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej. Można zatem powiedzieć, że postępowanie wznowione po upływie wymienionych terminów w założeniu nie prowadzi już do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej ani do wzruszenia zapadłego ongiś rozstrzygnięcia – prowadzi jedynie do deklaratywnego stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem prawa, czy też nie (art. 151 § 2 k.p.a.). Ale tak czy inaczej pozostaje ono w obrocie prawnym.
4. Analizę okoliczności niniejszej sprawy wypada rozpocząć od ponownego zwrócenia uwagi na fakt, że odnośna decyzja ostateczna Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r. była przedmiotem postępowania nieważnościowego zakończonego rozstrzygnięciem z art. 158 § 2 k.p.a. – stwierdzono, że wspomniana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na nieodwracalne skutki prawne nie można jej już wyeliminować z obrotu prawnego (stwierdzenie to jest objęte powagą rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1400/11). W tej sytuacji powstaje pytanie, czy po takim rozstrzygnięciu sprawy nieważnościowej wznowienie postępowania jest w ogóle dopuszczalne tudzież czy postępowanie wznowione pozostaje "przedmiotowe". Jeżeli chodzi o relacje między postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem wznowionym, to w piśmiennictwie akcentuje się pierwszeństwo postępowania nieważnościowego i na ogół bierze się pod uwagę dwa przypadki: 1) gdy to postępowanie zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przyczyn nieważności (wtedy postępowanie wznowione może być następczo prowadzone); 2) gdy stwierdzono nieważność decyzji (wtedy postępowanie wznowione staje się bezprzedmiotowe i nie ma podstaw do jego kontynuowania). Wpływ na dopuszczalność i przedmiotowość postępowania w trybie wznowieniowym uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy nieważnościowej w sposób określony w art. 158 § 2 k.p.a. – nie jest tak jednoznacznie zdefiniowany. W ocenie Sądu, wspomniana dopuszczalność i przedmiotowość postępowania w trybie wznowieniowym może budzić wątpliwości, zwłaszcza w rozważanym tu przypadku, w którym z uwagi na upływ terminu pięcioletniego, a nawet dziesięcioletniego postępowanie wznowione mogłoby prowadzić już tylko deklaratywnego stwierdzenia, czy decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, czy też nie. A takie stwierdzenie – tj. stwierdzenie, że decyzja ostateczna Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa – skarżąca już przecież uzyskała.
Założywszy że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy nieważnościowej w sposób określony w art. 158 § 2 k.p.a. stanowiło w okolicznościach niniejszego przypadku przeszkodę do prowadzenia postępowania w trybie wznowieniowym, należałoby przyjąć, iż organ powinien był odmówić wznowienia postępowania ewentualnie postępowanie wznowione umorzyć. Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pk1 k.p.a. należałoby ocenić jako nie do końca prawidłowe, ale w tym uchybieniu nie można by, zdaniem Sądu, upatrywać istotnego naruszenia prawa. Dodać warto – zważywszy na treść uzasadnienia skargi – że kwestia wywołania przez decyzję ostateczną Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r. nieodwracalnych skutków prawnych jest przesądzona prawomocnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1400/11, i obecnie nie może być ponownie badana.
5. Niezależnie od powyższego – jeżeli założyć dopuszczalność prowadzenia postępowania wznowionego po uprzednim rozstrzygnięciu sprawy nieważnościowej w sposób określony w art. 158 § 2 k.p.a. – wskazać należy, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że wskazywane przez skarżącą przyczyny wznowienia nie zachodzą. W odniesieniu do przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. trafnie wskazano, że co do zasady jest ona uwarunkowana uprzednim orzeczeniem sądu stwierdzającym sfałszowanie dowodu, które w niniejszej sprawie nie zapadło. Poza tym również skarżąca w skardze wskazała, że "zarzut sfałszowania podpisu męża przestał być aktualny" (geodeta podpisał wniosek swoim nazwiskiem). Z kolei w odniesieniu do przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organy trafnie zwróciły uwagę na to, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony niewątpliwie po upływie terminu jednomiesięcznego, liczonego od dnia dowiedzenia się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy brak udziału skarżącej w ówczesnym postępowaniu administracyjnym miał bardzo silną konotację materialnoprawną, wiązał się ze złożeniem wniosku o podział działki przez osobę nieuprawnioną czy też, inaczej rzecz ujmując, z działaniem organu bez wymaganego prawem wniosku (nie ulega wątpliwości, że skuteczny wniosek mogli złożyć tylko działający łącznie współwłaściciele działki S. T. i W. T.) – a te nieprawidłowości stały się już podstawą do stwierdzenia w odniesieniu do decyzji podziałowej przyczyny nieważności (rażące naruszenie prawa); nie mogą one być zatem rozważane obecnie ponownie jako przyczyna wznowieniowa. Aby zaś można było rozważać wystąpienie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał, i – po trzecie – są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie. W ocenie Sądu, organy obu instancji, dokonawszy analizy wniosku o wznowienia postępowania oraz pozostałych pism i dowodów powoływanych przez skarżącą – zasadnie skonstatowały brak nowych okoliczności i nowych dowodów, spełniających kryteria z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nawiązując do uzasadnienia skargi, warto podkreślić, że sytuacja, gdy organ podziałowy wiedział, iż przedmiotem podziału jest gospodarstwo rolne (adnotacja na wniosku), a okoliczności tej nie uwzględnił w wydanej decyzji – nie odpowiada omawianej przyczynie wznowieniowej (mogłaby być ewentualnie rozważana jako przypadek naruszenia prawa materialnego). Kryteriom z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie odpowiadają także dokumenty przedkładane następczo w postępowaniach wieczystoksięgowych ani dokumenty załączone do skargi. Decyzja ostateczna Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r. została wydana na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74), który stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Podział nieruchomości następował na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). Zasadniczo te przepisy determinowały prawne i faktyczne granice sprawy podziałowej. Twierdzenia skarżącej oraz powoływane przez skarżącą dokumenty nie naprowadzają na nowe, naówczas nieznane okoliczności lub dowody, które można by uznać za pozostające we wspomnianych granicach; które byłyby objęte hipotezą stosowanej przez organ podziałowy normy materialnej (art. 12 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.