II SA/Kr 1133/23

II SA/Kr 1133/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-12-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1281/24 - Wyrok NSA z 2025-10-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 28 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. K. oraz J. K. na uchwałę nr CXIII/3049/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" etap D skargę oddala.
Uzasadnienie
W dniu 28 czerwca 2023 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CXIII/3049/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa - etap D" (dalej: m.p.z.p.). Powyższa uchwała została podjęta na skutek uprzedniego stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt IIOSK 2258/20 nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z 12 września 2018 r., NR CIX/2894/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A w części, między innymi w zakresie nieruchomości stanowiących własność skarżących. Z treści uzasadnienia wyroku NSA wynika, że powodem wyeliminowania z obrotu prawnego części ww. uchwały Rady Miasta Krakowa było zakwestionowanie przez Sąd sposobu sporządzenia dokumentu prognozy skutków finansowych, której treść została przez NSA uznana za niewystarczającą.
Po stwierdzeniu nieważności części powyższej uchwały, Rada Miasta Krakowa podjęła dwie kolejne uchwały o zmianie uchwały nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa", których celem było wyodrębnienie nowego etapu oznaczonego literą "D" i włączenie do niego nieruchomości, których dotyczyła część uchwały Rady Miasta Krakowa z 12 września 2018 r. będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności. Następnie po dokonaniu przez Prezydenta Miasta Krakowa wybranych czynności w ramach procedury planistycznej projekt nowej uchwały został skierowany do Rady Miasta Krakowa celem jej uchwalenia. Ostatecznie została ona uchwalona w dniu 28 czerwca 2023 r.
J. K. i W. K. (skarżący) współwłaściciele nieruchomości objętych ww. planem, składających się między innymi z działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] położonych w rejonie ul. P. w K., zaskarżyli powyższą uchwałę do WSA w Krakowie w całości, ewentualnie tj. w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżących, tj. działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...]. W skardze zarzucili naruszenie prawa materialnego oraz postępowania, tj. następujących przepisów:
- § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie, rozporządzenie ws. zakresu projektu planu) poprzez nieprawidłowe sporządzenie Prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego w zw. z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez naruszenie przez organy planistyczne zasady związania organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu, ze względu na sporządzenie dokumentu Prognozy skutków finansowych o treści tożsamej z treścią dokumentu, który został zakwestionowany w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt IIOSK 2258/20,
- art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez brak dokonania odpowiedniego ogłoszenia przez Prezydenta Miasta Krakowa o podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały z 26 kwietnia 2023 r., Nr CIX/2946/23 w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu,
- art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p., poprzez bezzasadne odstąpienie od wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz umożliwienia składania uwag do projektu planu miejscowego,
- art. 14 ust. 5 u.p.z.p., poprzez opieranie się w sprawie na analizach dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, które ze względu na datę ich wykonania w istotnym zakresie utraciły swoją aktualność,
- art. 19 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak ponowienia znacznej części czynności określonych w art. 17 ustawy jako niezbędne,
- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień moich mocodawców związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w części, tj. w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżących oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przed wejściem w życie poprzednio obowiązującego na tym terenie planu miejscowego ("Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A) nieruchomości skarżących objęte były ostatecznymi decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy: dla inwestycji pn.: "budowa zespołu czterech budynków jednorodzinnych (dwa budynki w zabudowie bliźniaczej) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...], [...] obręb [...] jednostki ewidencyjnej [...] z wyburzeniem budynków istniejących na działkach nr [...] i [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] przy ul. C. w K.", dla inwestycji pn.: "budowa zespołu budynków wielorodzinnych (do 5 brył naziemnych) z garażami podziemnymi na dz. nr [...] oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. P. w K."; dla inwestycji pn.:"budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, drogami wewnętrznymi na dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. P. w K.". Na skutek uchwalenia poprzedniego planu ww. decyzje zostały wygaszone zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jednak na skutek w złożonych w imieniu skarżących wniosków Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji stwierdzających wygaszenie ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ze względu na stwierdzenie z mocą ex tunc nieważności planu miejscowego w części dotyczących nieruchomości skarżących. Ponadto na należącej do skarżących działce ewidencyjnej numer [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, a na sąsiedniej działce o numerze [...] budynek gospodarczy.
W aktualnie obowiązującym planie miejscowym, który jest przedmiotem niniejszej skargi, nieruchomości skarżących zostały włączone do terenów oznaczonych symbolami: - [...] - Teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, - [...] - Teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną - zespołów pałacowo-parkowych i folwarcznych objętych wpisem do rejestru zabytków, [...] - Teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. - [...], [...], [...] - Tereny lasów, o podstawowym przeznaczeniu pod las. Powyższe nieruchomości zostały w uchwalonym planie miejscowym wyłączone spod zabudowy. W szczególności obecnie nie jest możliwe przeprowadzenie inwestycji budowlanych objętych zakresem ww. decyzji wz. Tymczasem przed uchwaleniem zaskarżonego planu taka możliwość niewątpliwie istniała. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżący stwierdzili, że przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa związane jest przede wszystkim z całkowitym pominięciem uzasadnionego interesu skarżących, który przejawia się możliwością zabudowy przynajmniej części posiadanych nieruchomości w sposób racjonalny z punktu widzenia ekonomicznego. Należy przy tym zauważyć, że przedmiotowe nieruchomość mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, posiadają dostęp do wszystkich mediów, a także charakteryzują się odpowiednim kształtem i powierzchnią, co wskazuje na ich istotny potencjał inwestycyjny. Ponadto nieruchomości skarżących znajdują się w bliskim sąsiedztwie z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną jak i wielorodzinną. Tym samym umożliwienie realizacji planowanej inwestycji, a przynajmniej jej części nie naruszałoby ładu przestrzennego występującego na omawianym terenie. Działanie organu planistycznego jest przy tym wątpliwe również z punktu widzenia zasady równości wobec prawa. Na skutek działań organów miasta Krakowa ciężary i koszty związane z ochroną terenów zielonych poniesione zostaną bowiem ostatecznie przez niektórych właścicieli i użytkowników wieczystych, w tym przez skarżącego, natomiast inne podmioty posiadające nieruchomości również na tym obszarze miasta, w całości realizują swoje indywidualne interesy.
Skarżący wskazali, że przyczyną stwierdzenia nieważności w części poprzednio uchwalonego planu miejscowego obszaru "Dia Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa" - Etap A było zakwestionowanie przez NSA sposobu sporządzenia dokumentu prognozy skutków finansowych, o którym mowa jest w § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wszystkich tych prognozach określając wpływ ustaleń planu na rynek nieruchomości i ustosunkowując się do ograniczeń z tytułu uchwalenia planu (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.) stwierdzono, że: "na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem". W odniesieniu zaś do wydatków związanych z obniżeniem wartości nieruchomości podano, że: "na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego". W ocenie NSA taka treść przedmiotowego dokumentu była niewystarczająca. Jest to o tyle istotne, że w prognozie przygotowanej na potrzeby uchwalenia kwestionowanego niniejszym planu miejscowego poprzestano na całkowitym powtórzeniu zakwestionowanej przez Sąd treści poprzedniego dokumentu. Organy planistyczne w żaden sposób nie uwzględniły stanowiska NSA w dalszym ciągu ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem". Podkreślono przy tym, że przedmiotowe twierdzenie nie jest zgodne z prawdą, gdyż już tylko skarżącym w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu przysługują względem Gminy roszczenia odszkodowawcze oszacowane przez rzeczoznawcę majątkowego na poziomie 3.343.974 zł. Podniesiono również, że działki skarżącego zostały błędnie uznane za posiadające wartości przyrodnicze prawdopodobnie poprzez omyłkowe włączenie ich do terenu leśnego w obowiązującym Studium. Jednak wbrew informacjom zawartym w Studium działki te nie wchodzą w skład terenów leśnych. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 3 listopada 2016 r. dokonał stosownej zmiany danych ewidencyjnych poprzez aktualizację użytku na skutek czego przedmiotowa działka otrzymała oznaczenie "Ł", zamiast "Ls". Z tego też powodu objęcie powyższej działki planem miejscowym powinno zostać poprzedzone wprowadzeniem odpowiedniej zmiany w Studium.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Organ przedstawił szczegółowo proces sporządzania i uchwalania ww. planu, wskazując, że dowody na dokonanie opisanych, wymaganych przepisami prawa czynności proceduralnych, znajdują się w dokumentacji planistycznej m.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty nie znajdują usprawiedliwienia na gruncie obowiązujących przepisów prawnych.
Co do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z § 10 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe sporządzenie Prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, stwierdzono że obecna Prognoza skutków finansowych uwzględnia obowiązujące uregulowania prawne w tym zakresie. Zostało to również zaakcentowane w przedmiotowym opracowaniu, zarówno w aspekcie potencjalnych odszkodowań związanych z uniemożliwieniem z dalszego korzystania lub istotnego ograniczenia, w odniesieniu do dotychczasowego sposobu lub dotychczasowego przeznaczenia. Dla nieruchomości objętych niniejszym m.p.z.p. nie obowiązuje aktualnie plan miejscowy określający przeznaczenie, które zgodnie z art 4 u.p.z.p., następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja wz. nie może być traktowana jako substytut miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie określa przeznaczenia terenu. Natomiast większość nieruchomości wykorzystywana jest w sposób, który uwzględnia projekt niniejszego planu miejscowego, więc nie wystąpią przesłanki związane z uniemożliwieniem lub istotnym ograniczeniem korzystania w dotychczasowy sposób. Podobnie odniesiono się do zagadnienia związanego z potencjalnym obniżeniem wartości nieruchomości. Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wartość nieruchomości określa się na podstawie wyłącznie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych. Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z definicją prognozy zamieszczoną w Słowniku Języka Polskiego PWN (wersja internetowa) pojęcie to oznacza przewidywanie przyszłych zjawisk lub zdarzeń. Mając zatem na względzie obecne brzmienie art 37 ust. 11 u.p.z.p. brak było podstaw do ujęcia w prognozie skutków finansowych hipotetycznego roszczenia skarżących z tytułu utraty wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem skarżonego planu. W ocenie strony przeciwnej nie doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości skarżących. Niemniej jednak nie pozbawia to skarżących możliwości dochodzenia swoich racji na drodze postępowania sądowego, w ramach którego sąd powszechny ostatecznie rozstrzygnie kwestię poniesionej przez nich ewentualnej szkody.
Organ podniósł, że projekt planu dla etapu D w stosunku do planu dla etapu A uzupełniono o nowe elementy informacyjne oraz skierowano do uzgodnienia i opiniowania przez odpowiednie organy. Następnie Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem Nr [...] przekazał Radzie Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. - etap D. W dniu 5 kwietnia 2023 r. Rada Miasta Krakowa odbyła pierwsze czytanie projektu planu. W dniu 26 kwietnia 2023 r. projekt został zdjęty z porządku obrad, po czym Radni przygotowali i przyjęli uchwałę Nr CIX/2946/23 w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa". Uchwała ta zmieniła zakres obszaru objętego etapem D. W związku z powyższym konieczne było przygotowanie nowego projektu planu miejscowego w granicach zgodnych z ww. uchwałą. Przed podjęciem decyzji o wyłączeniu z obszaru objętego etapem D działki przy ul. K. odbyły się dwa posiedzenia Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa (3 i 24 kwietnia) oraz I czytanie projektu na sesji 5 kwietnia. Skarżący uczestniczył w posiedzeniu ww. Komisji 24 kwietnia, gdzie obszernie przedstawił swoją opinię odnośnie sposobu zagospodarowania nieruchomości w rejonie ul. P. Podobnie skarżący uczestniczyli w późniejszych posiedzeniach ww. Komisji: 12 i 26 czerwca 2023 r., podczas których zabierali głos, prezentowali sporządzone przez siebie fotografie i materiały oraz odpowiadali na pytania radnych. Skarżący natomiast nie zabierali głosu podczas sesji Rady Miasta Krakowa. W dniu 10 lutego 2023 roku poprzez ogłoszenie prasowe (w Gazecie [...]) oraz poprzez obwieszczenie na tablicach informacyjnych Urzędu Miasta poinformowano o podjęciu uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p. i wydzieleniu etapu D. Zmiana uchwały skutkowała wyłączeniem z obszaru sporządzanego planu działki (niebędącej własnością skarżących), a nie przystąpieniem do sporządzenia planu w nowym miejscu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek ogłoszenia/obwieszenia o przystąpieniu do sporządzania planu, ale nie nakłada takiego obowiązku w przypadku odstąpienia od sporządzania części planu.
Dalej organ podniósł, że aktualność analiz wykonanych w ramach kontestowanego postępowania planistycznego została zachowana. Skarżony plan jest bowiem elementem realizacji szerszego założenia planistycznego obejmującego swoim zasięgiem obszary miasta stanowiące część wyznaczonych w dokumencie Studium kategorii terenów: zieleni nieurządzonej oznaczonych symbolem ZR, zieleni urządzonej oznaczonych symbolem ZU oraz terenów wód powierzchniowych śródlądowych oznaczonych symbolem W, nieobjętych dotychczas ustaleniami innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tereny te wyznaczono w dokumencie Studium po diagnozie stanu istniejącego, w szczególności po wstępnej prognozie mówiącej o trendach przekształceń środowiska, zachodzących pod wpływem dotychczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów ale również po określeniu przydatności środowiska dla wprowadzenia różnych form użytkowania i zagospodarowania. Konsekwentnie prowadzona polityka przestrzenna miasta Krakowa ukierunkowana na ochronę wartości przyrodniczych zobowiązywała do przygotowania planu miejscowego dla obszarów, które w dokumencie Studium wskazane są do ochrony przed zabudową. Zaskarżony plan miejscowy ma na celu zahamować presję inwestycyjną, którą stale daje się zauważyć na obszarach niewskazanych do zainwestowania, gdyż jedynie plan miejscowy, wykonany w zgodności z dokumentem studium daje realną możliwość ochrony przed zabudową terenów zieleni. Podkreślić także należy, że w latach 2018-2022 działki skarżących objęte były ustaleniami m.p.z.p. - etap A i tym samym wszelkie zmiany w zagospodarowaniu terenów w tym czasie powinny odbywać się w oparciu o zapisy planu miejscowego, a przywrócenie tych zasad w formie planu - etap D stanowi kontynuację dotychczasowych reguł zagospodarowania przestrzeni.
W kontekście zarzutów naruszenia prawa własności i przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego podkreślono, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe, jednakże ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Własność nie jest prawem absolutnymi, a jego treść jest kształtowana m. in. przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym uprawniony jest wniosek, że ustalenia planu miejscowego nie ograniczają zakresu przedmiotowego prawa własności lecz stanowią element składowy substratu tego prawa w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, a tym samym możliwe jest wyłącznie takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżących. Skarżący nadal mogą korzystać z przysługującego im prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. W związku z tym skarżone ustalenia planistyczne nie naruszają istoty prawa własności. Podstawę merytoryczną prac nad każdym planem miejscowym stanowią wytyczne zawarte w dokumencie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta została całkowicie pominięta w treści skargi, w kontekście przeznaczenia nieruchomości skarżących, podczas, gdy to dokument studium gminnego zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Analiza porównawcza przytoczonych zapisów Studium z ustaleniami skarżonego planu miejscowego w zakresie terenu działek skarżących prowadzi do konkluzji, iż zasada zgodności planu miejscowego ze Studium została zachowana. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przy obowiązujących zapisach Studium, wprowadzenie ustaleń planistycznych zgodnych z wolą skarżących nie jest możliwe. Skarżący zatem w istocie kontestują politykę przestrzenną miasta wyrażoną w dokumencie Studium, którą uszczegółowiono w skarżonym planie miejscowym.
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia podniesiono, że w opinii strony przeciwnej ustalenia m.p.z.p. - etap D., nie naruszają obiektywnego porządku prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. Kontrola ta zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1634 ze zmianami, dalej p.p.s.a.).obejmuje także kontrolę aktów prawa miejscowego.
Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd zbadał legitymację skargową wnoszącego skargę. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Poza sporem jest, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...], dla których prowadzone są księgi wieczyste [...], [...] oraz [...] Wobec powyższego interes prawny skarżących nie budzi wątpliwości i możliwe jest przystąpienie do merytorycznego rozpoznania skargi.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 977, ze zmianami, dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
W orzecznictwie w kontekście badania zgodności planu ze studium wskazuje się, że ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
Poza sporem pozostaje w przedmiotowej sprawie, że zaskarżona uchwała pozostaje w związku z wyrokiem NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2258/20 stwierdzającym nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa etap A" w części dotyczącej wskazanych działek, w tym działek skarżących.
Konsekwencją tego faktu jest związanie wyrokiem NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. oraz uznanie, że procedura planistyczna pozostaje w związku z procedurą uprzednią, a co za tym idzie zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 u.p.z.p.
Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu ogólnego lub planu miejscowego stanie się prawomocne, czynności, o których mowa w art. 13 i art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu ogólnego lub planu miejscowego z przepisami prawnymi. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis ten znajduje zastosowanie także wtedy, gdy sąd administracyjny stwierdził nieważność planu miejscowego (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1932/16).
Odnosząc się do wykładni tego przepisu sądy administracyjne wskazują, że procedurę ponawia się tylko: "w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi". Oznacza to, że skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, należy zawsze oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Kryterium to stanowi stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r. II OSK 1458/21).
Z uzasadnienia wiążącego wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. wynika, że zachodzi konieczność doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem z uwagi na wadliwość prognozy skutków finansowych. Odnośnie do tej kwestii w wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r. wskazano "jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20.01.2022r., II OSK 81/19, LEX nr 3318912). Niemniej jednak NSA słusznie wskazywał również, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (wyroki NSA z 23.01.2013r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625; z 21.06.2021r., II OSK 2809/18, LEX nr 324354). Skoro bowiem z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. na gminie ciąży obowiązek odszkodowania za poniesioną przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem rzeczywistą szkodę wynikającą z uchwalenia planu, bądź wykupienia takiej nieruchomości lub jej części, to uchwalając plan gmina musi mieć chociaż podstawową wiedzę o skutkach finansowych, jakie wiążą się z uchwaleniem tego planu." Dalej w uzasadnieniu wyroku wskazano, że " z tego względu – chociaż prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni jedynie funkcję informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, to w sytuacji takiej, jaka zachodzi w niniejszej sprawie, a więc gdy dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowywania licznych nieruchomości, stanowiących kilka procent powierzchni jednego z największych i najbardziej atrakcyjnych polskich miast, na którym spoczywa obowiązek naprawienia szkód właścicielom przedmiotowych działek (bądź wykupienia tych nieruchomości), Rada Miasta Krakowa powinna mieć rzetelną wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Nie można bowiem wykluczyć, że – z uwagi na wielkość obszaru objętego planem i ewentualną konieczność wykupu wielu objętych planem nieruchomości lub naprawienia szkód ich właścicielom, gdyby prognoza skutków finansowych została należycie sporządzona, do uchwalenia zaskarżonego planu by nie doszło."
Wadliwości prognozy skutków finansowych NSA upatrywał zatem w tym, że biorąc pod uwagę jej treść należy dojść do wniosku, że podjęto uchwałę nie mając rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu. O skali zaś skutków finansowych, w świetle w/w wyroku NSA decydować miał potencjał inwestycyjny działek objętych planem.
W świetle powyższego wyroku nie jest zatem konieczne powtórzenie procedury planistycznej w całości, lecz wymagane jest poinformowanie radnych (informacyjny charakter prognozy) o możliwych skutkach finansowych uchwalenia planu (brak tej wiedzy był podstawą sformułowania przez NSA zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę).
W rezultacie mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 u.p.z.p. zachowują moc czynności podjęte w czasie pierwotnej procedury planistycznej w pozostałym zakresie.
W przedmiotowej sprawie w związku z wyrokiem NSA z 9 czerwca 2022 r. przystąpiono do prac planistycznych podkreślając, że ich celem jest wykonanie w/w wyroku NSA.
W tym celu przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu - Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 stycznia 2023 r.; dokonano zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 25 stycznia 2023 r. Następnie Rada podjęła uchwałę Nr CIV/2825/23 o podziale na etapy A, B, C i D. Dnia 10 lutego 2023 r. miało miejsce ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wydzieleniu etapu D. Powyższe zmiany miały na celu umożliwienie rozpoczęcia procedowania w zakresie, w jakim konieczne jest wykonanie wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r.
Następnie przekazano projekt planu etap D do opiniowania i uzgodnień ustawowych (20 lutego 2023 r.). W dalszej kolejności przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2023 r. Podczas sesji Rady Miasta Krakowa - 5 kwietnia 2023 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. Na sesji 26 kwietnia 2023 r. Rada zdjęła projekt uchwały z obrad i podjęła uchwałę Nr CIX/2946/23 w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Zmiana skutkowała wyłączeniem z obszaru sporządzanego planu działki (niebędącej własnością skarżących), a nie przystąpieniem do sporządzenia planu w nowym miejscu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek ogłoszenia/obwieszenia o przystąpieniu do sporządzania planu, ale nie nakłada takiego obowiązku w przypadku odstąpienia od sporządzania części planu.
Ponownie przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2023 r. Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 14 czerwca 2023 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 28 czerwca 2023 r. odbyło drugie czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada podjęła uchwałę Nr CXI11/3049/23.
Z uwagi na zmianę stanu prawnego (t.j. zatwierdzenie w dniu 26 listopada 2018 r. przez Ministra Infrastruktury Planu Generalnego Lotniska Kraków-Balice na lata 2016-2036, podjęcie przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwały nr XLVII/664/21 w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego skutkujące zmianą przebiegu granicy parku w obszarze objętym etapem D oraz wydanie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] – S. ) konieczne stało się ponowienie opinii i uzgodnień w tym zakresie. Zatem wbrew zarzutom skargi nie miało ono charakteru wybiórczego, lecz zdeterminowany zakresem zmian stanu prawnego po wydaniu wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r.
Sporządzona została nowa prognoza w marcu 2023 r., zaktualizowana w maju 2023 r. W dalszym ciągu nie prognozuje się w niej wydatków, które pozostawałyby w związku z uchwaleniem planu, dlatego też jest ona w istocie ogólna i zwięzła. W pkt II.2 tej prognozy podkreślono, że oceniając wydatki związane z obniżeniem wartości nieruchomości uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania gruntu. Uwzględniono zatem m.in. okoliczność, że w terenie D42 ZP.3 znajduje się parterowy budynek usługowy zrealizowany w zgodności z uprzednio obowiązującym planem, którego ustalenia powtórzono obecnie. Zwrócono uwagę, że zmianie uległa konfiguracja działek oraz struktura własnościowa. W konkluzji wskazano zaś, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego.
Należy zauważyć, że w okresie sporządzania nowej prognozy finansowej obowiązywał już art. 37 ust. 11 u.p.z.p w nowym brzmieniu nadanym mu od dnia 1 stycznia 2018 r. Obecnie przy ustalaniu obniżenia wartości nieruchomości nie bierze się pod uwagę potencjału inwestycyjnego, jak to miało miejsce uprzednio. Nadto tut. Sąd podziela pogląd NSA wyrażony m.in. w wyroku z 17 października 2019 r. II OSK 2525/18, że brak jest na gruncie u.p.z.p. przepisu, który zobowiązywałby organ uchwałodawczy do przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień planu, co jest zresztą konsekwencja prymatu planu przed decyzjami o warunkach zabudowy.
W obecnie rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że podjęciu uchwały towarzyszyła świadomość kwestii związanych ze skutkami finansowymi planu, o czym świadczą przeanalizowane przez Sąd stenogramy z posiedzenia Rady, na których kwestia ta była omawiana. Kwestia możliwych skutków finansowych dotyczyła przede wszystkim obszaru D [...] należącego do A. (m.in. stenogram z posiedzenia Rady Miasta Krakowa z dnia 5 kwietnia 2023 r. CVIII sesja RMK, s. 78 -85). Po przedyskutowaniu tych kwestii radni ostatecznie na sesji w dniu 28 czerwca 2023 r. podjęli uchwałę. W ocenie Sądu zatem wykonano zalecenia zawarte w wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r. albowiem uchwała została podjęta przy świadomości kontrowersji dotyczących skutków finansowych uchwalanego planu oraz możliwości składania ewentualnych i przyszłych roszczeń o odszkodowanie do sądów powszechnych, których wynik nie jest pewny w związku ze zmianą brzmienia art. 37 ust. 11 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących nadużycia władztwa planistycznego, w szczególności naruszenia prawa własności oraz nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności podkreślenia wymaga, że w wiążącym wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r. oddalono zarzuty oparte na naruszeniu zasad sporządzania planu. W szczególności NSA wskazał, "wbrew twierdzeniom skarżących Miasto Kraków mogło w ramach posiadanego władztwa planistycznego przeznaczyć przedmiotowe tereny na obszary nieinwestycyjne zaliczone do kategorii terenów przyrodniczych, jako tereny zieleni nieurządzonej ZR, zieleni urządzonej ZU oraz wód śródlądowych".
Skoro zatem ustalenia planistyczne co do przeznaczenia terenów zostały ocenione jako prawidłowe i nie uległy zmianie, brak było potrzeby przywracania w tym zakresie (w zakresie przeznaczenia) obowiązku przywrócenia do zgodności z prawem, bo zgodność tę w zakresie przeznaczenia przedmiotowych działek NSA w wyroku z 9 czerwca 2022 r. potwierdził. Przesądził, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego w tym zakresie, a zatem ten zarzut skarżących nie zasługuje na uwzględnienie.
Skoro zatem nie uległa modyfikacji merytoryczna zawartość planu miejscowego w porównaniu z uchwałą z 2018 r. oraz wobec oddalenia przez NSA skargi w zakresie przeznaczenia terenów, brak było - w świetle art. 28 ust. 2 u.p.z.p. - obowiązku ponawiania procedury planistycznej w tym zakresie, w tym ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu. Z tych samych powodów nie może znaleźć zastosowania art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Nie doszło bowiem po wyroku NSA z 9 czerwca 2022 r. do takich zmian w uchwale, które by uzasadniały ponowienie wskazanych etapów procedury planistycznej. Uchwała o podzieleniu obszaru planu na mniejsze obszary, bez zmiany przeznaczenia terenów względem pierwotnego planu, nie miała żadnych następstw w sferze przeznaczenia terenów.
Prawidłowo zatem organ argumentuje, że skarżony plan jest elementem realizacji szerszego założenia planistycznego obejmującego swoim zasięgiem obszary miasta stanowiące część wyznaczonych w dokumencie Studium kategorii terenów: zieleni nieurządzonej oznaczonych symbolem ZR, zieleni urządzonej oznaczonych symbolem ZU oraz terenów wód powierzchniowych śródlądowych oznaczonych symbolem W, nieobjętych dotychczas ustaleniami innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tereny te wyznaczono w dokumencie Studium po diagnozie stanu istniejącego, w szczególności po wstępnej prognozie mówiącej o trendach przekształceń środowiska, zachodzących pod wpływem dotychczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów ale również po określeniu przydatności środowiska dla wprowadzenia różnych form użytkowania i zagospodarowania. Konsekwentnie prowadzona polityka przestrzenna miasta Krakowa ukierunkowana na ochronę wartości przyrodniczych zobowiązywała do przygotowania planu miejscowego dla obszarów, które w dokumencie Studium wskazane są do ochrony przed zabudową. Zaskarżony plan miejscowy ma na celu zahamować presję inwestycyjną, którą stale daje się zauważyć na obszarach niewskazanych do zainwestowania, gdyż jedynie plan miejscowy, wykonany w zgodności z dokumentem studium daje realną możliwość ochrony przed zabudową terenów zieleni. Podkreślić także należy, że w latach 2018-2022 działki skarżących objęte były ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A i tym samym wszelkie zmiany w zagospodarowaniu terenów w tym czasie powinny odbywać się w oparciu o zapisy planu miejscowego, a przywrócenie tych zasad w formie planu miejscowego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap D stanowi kontynuację dotychczasowych reguł zagospodarowania przestrzeni, które pozostają w zgodzie ze Studium, co także zaakcentował NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. Podkreślenia również wymaga, że tereny nie uległy przekształceniu w takim zakresie, aby nie było możliwe osiągnięcie celów planu, a upływ czasu może jedynie wskazywać na pilność działań ochronnych (ochrona przed zabudową).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że wykonano zalecenia NSA zawarte w wyroku z 9 czerwca 2022 r., bowiem podjęciu skarżonej obecnie uchwały towarzyszyła świadomość możliwych (przyszłych, prognozowanych) skutków finansowych planu. Jednocześnie w świetle w/w wyroku NSA brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia władztwa planistycznego w związku z przeznaczeniem terenów. Organ podejmując zaskarżoną uchwałę uwzględnił zmiany stanu prawnego i w tym zakresie ponowił czynności planistyczne. Jednocześnie brak było podstaw w świetle art. 28 ust. 2 u.p.z.p. do ponawiania czynności planistycznych w pozostałym zakresie. Wobec powyższego Sąd nie stwierdziwszy istotnego naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p., jak również istotnego naruszenia zasad jego sporządzania, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.