II SA/Kr 112/22

II SA/Kr 112/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1917/22 - Wyrok NSA z 2025-03-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym * sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na uchwałę nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" skargę oddala.
Uzasadnienie
Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" (dalej także: "Plan Miejscowy"), w części dotyczącej wszystkich ustaleń odnoszących się do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego 16, położonej w Krakowie, dzielnicy Śródmieście oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego 16, położonej w Krakowie, dzielnicy Śródmieście, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...] (dalej także: "nieruchomość"), tj. w zakresie postanowień:
I. § 18 ust. 1 Planu Miejscowego, zgodnie z którym Wyznacza się Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, oznaczone symbolami NNi.4, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną,
II. § 18 ust. 2 pkt. 4) lit a)-d) Planu Miejscowego, zgodnie z którym Dla obszaru oznaczonego symbolem MNi.4 w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziano:
a) Zakaz: - budowy budynków, - rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy,
b) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 70%,
c) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 — 0,4,
d) maksymalną wysokość zabudowy: 9 m;
III. § 34 ust. 1 Planu Miejscowego, zgodnie z którym Wyznacza się Tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami ZP.6, ZP.8, ZP. 12 - ZP. 14, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą, obiektom budowlanym;
IV. § 34 ust. 2 Planu Miejscowego, zgodnie z którym Dla obszaru oznaczonego symbolem ZP.6 w Zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziano:
1) zakaz lokalizacji budynków, za wyjątkiem wymienionych w pkt 5);
2) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego:
a) dla terenów oznaczonych symbolami: ZP.6, ZP.8, ZP. 12 i ZP. 13:80%,
b) dla terenów oznaczonych symbolami ZP. 14:90%;
3) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01 — 0,2;
4) maksymalna wysokość zabudowy: 5 m;
5) dopuszczenie realizacji altan działkowych i obiektów gospodarczych w terenie ZP.13, ustalając maksymalną powierzchnię zabudowy: 35 m2.
V. § 15 ust. 1 pkt. 2) lit. c) Planu Miejscowego i rysunku Planu Miejscowego, zgodnie z którym Ustala się zasady obsługi obszaru planu przez docelowy układ komunikacyjny, w granicach wyznaczonych terenów komunikacji, określony na rysunku planu, z uwzględnieniem parametrów typowych przekrojów jezdni (ilość jezdni x ilość pasów ruchu na jednej jezdni): układ drogowy uzupełniający obejmuje drogi publiczne klasy dojazdowej, połączone z układem drogowym, opisanym w pkt 1: droga w terenie KDD.3 - ul. [...] i ul [...]i - 1x2 i 1x1;
VI. § 15 ust. 1) pkt. 4) lit. h) Planu Miejscowego, zgodnie z którym dla terenu przeznaczonego pod drogę w terenie KDD.3 w zakresie szerokości drogi w liniach rozgraniczających przewidziano do 20 metrów, z dopuszczeniem poszerzenia do 27 metrów w rejonie skrzyżowania z drogą w terenie KDZT.2, zgodnie z rysunkiem planu.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
I. art. 1 ust. 2 pkt. 1. i 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie ww. przepisów przy wydawaniu uchwały Nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie", co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właściciela Nieruchomości objętej ww. planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w przyjęciu dla Nieruchomości ustaleń, pozostających w całkowitej sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę wydanej uprzednio dla Nieruchomości;
II. art. 17 pkt. 12 w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nierozpatrzenie uwag wniesionych przez Skarżącą do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właściciela Nieruchomości objętej ww. planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w przyjęciu dla Nieruchomości ustaleń, które stoją w całkowitej sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę wydanej uprzednio dla Nieruchomości;
III. art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak należytego uwzględnienia w uchwale Nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" prawa własności przysługującego skarżącemu oraz sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżącego, a tym samym naruszenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego;
IV. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy wydawaniu uchwały Nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie", co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właściciela Nieruchomości objętej ww. planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w przyjęciu dla Nieruchomości ustaleń, pozostających w całkowitej sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o:
I. stwierdzenie nieważności uchwały Nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie", w części dotyczącej wszystkich ustaleń odnoszących się do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego 16, położonej w Krakowie, dzielnicy Śródmieście oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego 16, położonej w Krakowie, dzielnicy Śródmieście, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], w zakresie postanowień: § 18 ust. 1 Planu Miejscowego, § 18 ust. 2 pkt. 4) lit a)-d) Planu Miejscowego, § 34 ust. 1 Planu Miejscowego, § 34 ust. 2 Planu Miejscowego, § 15 ust. 1 pkt. 2) lit. c) Planu Miejscowego i rysunku Planu Miejscowego, § 15 ust. 1) pkt. 4) lit. h) Planu Miejscowego;
II. zasądzenie zwrotu od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym, kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszego pisma - na okoliczność przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa prowadzącego do nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaskarżenia niniejszą skargą oraz na okoliczność naruszenia interesu prawnego skarżącego, tj.:
1) wydruku z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego 16, położonej w Krakowie, dzielnicy Śródmieście oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego 16, położonej w Krakowie, dzielnicy Śródmieście;
2) treści uchwały Nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie";
3) zaświadczenia o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 1 września 2021 roku;
4) fragmentu rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie";
5) fragment mapy Krakowa z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej;
6) decyzji Prezydenta Miasta Krakowa NR [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 7 października 2019 roku;
7) decyzji Prezydenta Miasta Krakowa NR [...] w sprawie przeniesienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa NR [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 7 października 2019 roku;
8) decyzji Prezydenta Miasta Krakowa NR [...].1 /2020 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę z dnia 1 czerwca 2020 roku;
9) decyzji Prezydenta Miasta Krakowa NR [...].5.2020 w sprawie przeniesienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa NR [...].[...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę z dnia 1 czerwca 2020 roku;
10) wniosku do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" z dnia 19 sierpnia 2020 roku;
11) zdjęć inwestycji realizowanej przez Skarżącą wg. stanu na dzień 26 listopada 2021 roku;
12) rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" (załącznik nr 2 do uchwały Nr LDC/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 roku).
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego 16, położonej w Krakowie, dzielnicy Śródmieście oraz działkę ewidencyjną nr [...] z z obrębu ewidencyjnego 16, położonej w Krakowie, dzielnicy Śródmieście, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr KRI [...]
Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa NR [...] z dnia 7 października 2019 roku ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym i na poziomie parteru, infrastrukturą techniczną, układem komunikacji wewnętrznej, parkingami zewnętrznymi na działkach nr [...], [...] z obrębu 16 Śródmieście wraz z budową dojścia na działce nr [...] Obr. 16 Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie". Zgodnie z Załącznikiem nr 1 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa NR [...] z dnia 7 października 2019 roku, planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr [...],[...],[...],[...], [...], [...] obr. 16 Śródmieście.
Skarżąca spółka na podstawie tej decyzji WZ uzyskała pozwolenie na budowę dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną i słaboprądową, wod-kan, ogrzewczą wraz z wymiennikownią, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, układem komunikacji wewnętrznej, parkingami zewnętrznymi, przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji ogólnospławnej wraz z komorą i studzienką kanalizacyjną, instalacją wewnętrzną kanalizacji sanitarnej, instalacją wewnętrzną kanalizacji deszczowej, zbiornikiem retencyjnym wraz z zabezpieczeniem, wewnętrzną linią zasilającą Nn i oświetlenia zewnętrznego, instalacją teletechniczną, przebudową istniejącej sieci elektrycznej wraz ze złączem kablowym, zabezpieczeniem istniejącej sieci kanalizacji teletechnicznej wraz z likwidacjami: fragmentu sieci kanalizacji ogólnospławnej, istniejącego przyłącza kanalizacji ogólnospławnej, istniejącego przyłącza wodociągowego, istniejącego przyłącza gazu, odcinka istniejącej sieci energetycznej, wewnętrznych linii zasilających, instalacji kanalizacji teletechnicznej, na działkach nr [...], części [...] oraz [...], Obr. 16, j. ewid. Śródmieście przy ul, [...] w Krakowie".
Skarżąca wskazuje, że uchwała Nr L1X/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" została podjęta z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.
Podejmując uchwałę Nr LDC/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" organ przyjął dla Nieruchomości ustalenia, pozostające w całkowitej sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną uprzednio dla nieruchomości.
Istotną kwestią jest zatem ustalenie, czy organ miał w ogóle kompetencję do tak głębokiej ingerencji w uprawnienia podmiotu, z uwagi na uprzednie wydanie Pozwolenia na budowę. To zaś otwiera możliwość merytorycznej weryfikacji zaskarżonej uchwały w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 UPZP, który stanowi, że m. in. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zdaniem skarżącej decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być uwzględniona w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym organ planistyczny powinien, co do zasady, uwzględnić fakt wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która uprawniając do realizacji robót budowlanych kształtuje zabudowę w terenie. Ponadto, jeżeli plan wprowadza zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, czy sposobie wykorzystania nieruchomości, a odnieść to można również do ostatecznych ustaleń pozwoleń na budowę wydanych przed uchwaleniem planu, to jednak w każdym takim przypadku potrzebne jest uzasadnienie dokonywanej zmiany, szczególnie wówczas, jeśli zmiana może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości, czy wykonanie prawa nabytego z pozwolenia na budowę.
W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma to, że stosownie do zapisów Planu Miejscowego linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu, czyli teren o symbolu MNi.4 i teren o symbolu ZP.6 (wyznaczona zgodnie z rysunkiem planu), przebiega przez realizowany przez Skarżącą budynek mieszkalny wielorodzinny. Należy stwierdzić, że uchwalenie planu miejscowego w taki sposób, że granice terenów o rożnym przeznaczeniu, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej oraz terenów zieleni urządzonej, na których wykluczono jakąkolwiek zabudowę, przebiegają przez budynek mieszkalny wielorodzinny wznoszony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, budzi istotne wątpliwości co do tego, czy przy uchwalaniu planu organ gminy nie przekroczył granic władztwa planistycznego. Organ planistyczny powinien uwzględniać fakt wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która uprawniając do realizacji robót budowlanych kształtuje zabudowę w terenie. Określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy, stanowi nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa powszechnie obowiązującego, godzi w istotę nabytych praw.
Rada Miasta Krakowa uchwalając Plan Miejscowy przewidujący zupełnie inny sposób zagospodarowania Nieruchomości niż ten określony w Pozwoleniu na budowę, naruszyła przepis art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, który wskazuje jednoznacznie, iż inwestor posiadający pozwolenie na budowę ma prawo realizować swoje zamierzenie inwestycyjne. Skoro bowiem inwestor dopełniając wszystkich wymaganych procedur, uzyskał ostateczną decyzję administracyjną uprawniającą do realizacji inwestycji, to ma prawo domagać się ochrony prawnej dla realizacji tego zamierzenia budowlanego. Oczekiwania tego nie może niweczyć wydanie aktu prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności opisano przebieg procedury planistycznej oraz podkreślono zgodność zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.
Organ nie zaprzeczył, iż Skarżąca legitymuje się decyzją nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 czerwca 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, przeniesioną na jej rzecz decyzją nr [...]. Nie sposób także kwestionować utrwalonego w nauce i orzecznictwie poglądu, iż prawo zabudowy z art. 4 u. p. b. stanowi jeden z przejawów prawa własności. Należy jednak zwrócić uwagę, iż plan miejscowy nie uchyla wcześniej wydanych pozwoleń budowlanych, zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p. Ustawodawca chroni w ten sposób prawa nabyte, dlatego też w niniejszej sprawie Skarżąca mogła i może zrealizować planowane zamierzenie budowlane, nawet jeśli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
W niniejszej sprawie kluczowym jest rozstrzygnięcie kolizji pomiędzy uprawnieniami wynikającymi z władztwa planistycznego gminy, a ochroną praw nabytych przez właściciela nieruchomości w związku z uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Z treści skargi można wnioskować, że w ocenie Skarżącej, wydanie takiej decyzji winno skutkować ustaleniem takiej kategorii przeznaczenia terenu, która będzie zgodna z decyzją budowlaną, nawet w przypadku gdy takie ustalenie planu miejscowego byłoby niezgodne z ustaleniami studium gminnego. Tymczasem naczelną zasadą obowiązującą w dziedzinie planowania przestrzennego na poziomie gminy jest konieczność zachowania zgodności planu miejscowego z dokumentem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - co w niniejszej sprawie zostało wypełnione.
Na koniec powtórzono, że stosownie do brzmienia art. 65 ust. 2 u. p. z. p., dysponowanie ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę uprawnia do realizacji danej inwestycji, niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W związku z tym, jeżeli na rzecz Skarżącej została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, to może wykonywać inwestycję zgodnie z jej treścią, bez względu na zapisy obowiązującego planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał adres, który nie jest adresem na platformie e PUAP, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. Zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).
W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, lecz stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów, jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.
Strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i nr [...] obr.16, Śródmieście, położone w obszarze objętym planem, ma zatem bez wątpienia legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały. Ustalenia planu kształtują sposób wykonywania przysługującego skarżącej prawa rzeczowego, zatem przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona.
Jednocześnie analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały nie wykazuje istotnych naruszeń trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącej.
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p."). władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Analizując według powyższych zasad zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Krakowa Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona sprzeczna z prawem, ani też przy jej wydaniu nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego lub ustawowego trybu jego sporządzania.
Nieruchomości skarżącej położne są według ustaleń zaskarżonej uchwały w obszarze MNi4 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną), ZP.6 (tereny zieleni urządzonej) oraz KDD.3 (tereny komunikacji).
Natomiast zgodnie z ustaleniami Studium działki te położne są na terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem ZU w jednostce urbanistycznej nr 29 Dąbie. Dla terenów ZU Studium przewiduje funkcję podstawową: różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne oraz funkcje dopuszczalną: zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.
Są to okoliczności niesporne.
Poza sporem też pozostaje, że dla terenu obejmującego obecnie działki skarżącej, wydano decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, a następnie na tej podstawie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową; decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na skarżąca w dniu 12 sierpnia 2020 r. Wszystko to wynika z załączonych do skargi kopii dokumentów.
Skarżąca upatruje przyczyn nieważności zaskarżonej uchwały (w odniesieniu do swoich nieruchomości) w naruszeniu przysługującego gminie władztwa planistycznego, poprzez nieuwzględnienie w planie miejscowym ustaleń wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, co narusza również jej prawo własności.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa własności, wskazać należy co następuje. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, w granicach określonych w art. 140 k.c., który to przepis definiuje treść tego prawa, wskazując, że jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw, do których należy niewątpliwie zaliczyć m.in. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a stosownie do ust. 2 ww. przepisu, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Nie budzi wątpliwości fakt, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, ponieważ ustalają one przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Podkreśla się przy tym, że wyposażenie rady gminy (miasta) w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, a w związku z tym nie każda ingerencja w sposób wykonywania tego prawa będzie w praktyce mogła być uznana za niedozwoloną. Stąd też przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1932/07, LEX nr 490129). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 u.p.z.p., jako że wszystkie ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Dlatego też nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 6 u.p.z.p., skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.
Dalej podkreślić należy, że jedną z najważniejszych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest nienaruszanie jego ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to zarówno z art. 9 ust. 4 u. p. z. p. (ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych) jak i z art. 20 ust. 1 u. p. z.p. (plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.) Rację ma zatem organ, że podstawowym uwarunkowaniem prawnym przy sporządzaniu planu jest zachowanie jego zgodności ze studium, a objętej skargą nieruchomości nadano w skarżonym planie przeznaczenie adekwatne do wytycznych płynących ze Studium. W niniejszej sprawie zrealizowana została zgodność pomiędzy ustaleniami studium i planu miejscowego. Przy czym przeznaczenie części terenu pod zabudowę jednorodzinna MNi.4, z jednoczesnym zakazem budowy budynków oraz rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy i wysokim minimalnym wskaźniku terenu biologicznie czynnego (70%), miało na celu zagwarantowanie możliwość utrzymania istniejącego (zastanego) w tym terenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Podkreślenia wymaga też dualizm porządku planistycznego przewidzianego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz procedura uchwalania planu miejscowego to dwa całkowicie odrębne tryby dochodzenia do ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się bowiem wyłącznie wówczas gdy w danym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w trybie procedury administracyjnej z uwzględnieniem wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; natomiast procedura uchwalania planu to całkowicie odrębna od procedury administracyjnej - procedura legislacyjna. W każdej z nich organ administracyjny i organ planistyczny (choć jest to do pewnego przynajmniej etapu ten sam organ – wójt, burmistrz, prezydent) jest obowiązany kierować się innymi przesłankami. O ile plan miejscowy musi pozostawać np. w zgodności ze studium, o tyle przepisy nie stawiają takiego wymagania wobec decyzji o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie – ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o niezgodność zamierzenia inwestycyjnego ze studium – jest niedopuszczalna.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje, że wszystkie plany inwestycyjne wynikające z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą być w świetle obowiązujących przepisów bez przeszkód zrealizowane – po myśli art. art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast te plany inwestycyjne, które wynikają wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, nie są zagwarantowane przepisami ustawy. Wręcz przeciwnie – z redakcji przepisu art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu wynika pierwszeństwo ustaleń planu (jako przepisu aktu prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjne źródło prawa) przed ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy.
Innymi słowy, ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, jaką legitymuje się strona skarżąca pozwala na realizację nawet takich zamierzeń inwestycyjnych, które pozostają w sprzeczności z uchwalonym planem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost sytuację taką przewiduje.
Na marginesie dodać można jedynie, że jak wynika z przedłożonej do skargi kopii księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości skarżącej, skarżąca profesjonalnie zajmująca się realizacją projektów budowlanych (co z kolei wynika z odpisu z KRS) zakupiła przedmiotową nieruchomość 30 lipca 2020 r. To z kolei oznacza, że znała zarówno ustalenia studium Miasta Krakowa, jak i miała wiedzę o toczącej się procedurze planistycznej. Znając zatem ogólne reguły wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie może skarżąca zasadnie twierdzić, że przyjęte dla jej nieruchomości przeznaczenie planistyczne jest nieoczekiwane czy zaskakujące.
Tym samym zdaniem Sądu nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia przez gminę władztwa planistycznego jak i prawa własności skarżącej. Wobec powyższego na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga jako bezzasadna została oddalona.