II SA/Kr 1119/25

II SA/Kr 1119/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art 427 aa pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 3 lipca 2025 r. znak: K.RUT.477.116.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Z. jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 3 lipca 2025 roku, znak: K.RUT.477.116.2025 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 31 marca 2025 r., znak: KN.ZUT.477.92.2025.JM w sprawie nałożenia na Gminę Miasto Z. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] PLN (słownie: [...] za korzystanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, w miejscowości Z. z terenu Parku Miejskiego [...] - ul. [...] do potoku [...] w km 0+144,5; 0+108,5; 0+033,5, za okres II kwartału 2024 r.
Przedmiotowa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Za pismem z dnia 30 lipca 2024 roku Gmina Z. przesłało do Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g ustawy Prawo wodne) za II kwartał 2024 roku.
Następnie za pismem z dnia 5 września 2024 r., znak: KN.ZUT.2765.OZ.2024.EK, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w N. S. działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, ustaliło i przekazało Gminie Miastu Z. jako podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne, wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne w formie informacji kwartalnej Nr [...]
Wysokość opłaty została ustalona w oparciu o dane wykazane przez Gminę Miasto Z. w oświadczeniu przekazany za pismem z dnia 30 lipca 2024 roku. Opłatę zmienną za okres II kwartału 2024 ustalono w wysokości [...] zł.
Miasto Z. odebrała informację Nr [...], ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne w dniu 10 września 2024 r. Gmina Miasto Z. nie kwestionowała zasadności i wysokości ustalonej opłaty zmiennej w trybie reklamacyjnym.
Pismem z dnia 13 lutego 2025 r. znak: KN.ZUT.477.92.2025.JM, Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w N. S., zawiadomił podmiot o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) w związku z art. 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 z późn. zm.), postępowania w sprawie wymierzenia podmiotowi, administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, spływających z terenu Parku Miejskiego Plac [...] - ul. [...] w m. Z. do potoku [...] w km 0+144,5; 0+108,5; 0+033,5; bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, w okresie II kwartału 2024 r. Informując stronę o prawie czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz zgłaszania ewentualnych wniosków, uwag i zastrzeżeń. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 17 lutego 2025 r.
Za pismem z dnia 24 lutego 2025 r., znak: WDT.7021.14.2025 Gmina Z. w odpowiedzi na zawiadomienie Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w N. S., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wniósł o niewymierzanie administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na wymienione w piśmie okoliczności. Strona poinformowała, że w związku z wygaśnięciem pozwoleń wodnoprawnych zgodnie z przedstawionym wykazem (w liczbie 24), w wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego zawarła umowę z wykonawcą na opracowanie operatów wraz z uzyskaniem decyzji pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne. Że w wyniku powyższych działań złożone zostały wnioski o wydanie pozwoleń wodnoprawnych, ale na etapie rozpatrywania wniosków organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych, co wymusiło podjęcie prac inwentaryzacyjnych dla każdego przypadku, m.in. pomiarów geodezyjnych i analiz hydrologicznych dla wszystkich wylotów. Strona wyjaśniła, że zawsze terminowo uiszczała opłaty zmienne pomimo wygaśnięcia posiadanych pozwoleń wodnoprawnych.
W dniu 31 marca 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wydał decyzję w sprawie nałożenia na Gminę Miasto Z. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] PLN (słownie: [...]) za korzystanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, w miejscowości Z. z terenu Parku Miejskiego [...] - ul. [...] do potoku [...] w km 0+144,5; 0+108,5; 0+033,5, za okres II kwartału 2024 r.
Gmina Z. złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni.
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. – dalej też jako "Dyrektor RZGW" decyzją z dnia 3 lipca 2025 roku, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. z dnia 31 marca 2025 r.
W uzasadnieniu do wydanej decyzji Dyrektor RZGW wskazał, że ustawa Prawo Wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2023 poz.1478) do czasu wejścia w życie przepisów ustawy o rewitalizacji rzeki Odry z dnia 13 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz.1963), określała w art. 280 pkt. 1 ustawy Prawo wodne zastosowanie opłaty podwyższonej dla podmiotów korzystających z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a w art. 281 ustawy sposób ustalenia wysokości rzeczonej opłaty.
Ustawa o rewitalizacji rzeki Odry z dnia 13 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz.1963) wprowadza w miejsce opłaty podwyższonej określonej w art. 280 pkt. 1 administracyjną karę pieniężną zgodnie z art. 472aa.
Dalej organ wskazał, że strona nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej polegającej odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - w czasie korzystania z usług wodnych w latach 2021 - 2024. Z danych zawartych w oświadczeniu strony wynika, że pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostwo Powiatowe w Z. decyzją z dnia 1 lutego 2011 r., znak: OŚ/MT/6223/54/10, wygasło w dniu 31 grudnia 2020 r. Podmiot nie złożył zatem wniosku o wydanie nowego pozwolenia, pomimo że termin ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego wygasł w roku 2020.
Następnie Dyrektor RZGW podkreślił, że aby zadośćuczynić terminom i spełnić warunki zapisane w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, tak by skorzystać z uproszczonej procedury postępowania administracyjnego w zakresie wydania decyzji na kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego strona winna była złożyć wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia, co najmniej w październiku 2020 r. wraz z załączonym operatem, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczeniem, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Gdyby nie było to możliwe z uwagi na brak możliwości złożenia powyższego oświadczenia, strona uwzględniając powyższe terminy powinna była podjąć działania związane z pozyskaniem dokumentów załączanych do wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne odpowiednio wcześniej.
Gmina nie skorzystała jaką dawał art. 414 ustawy Prawo wodne i nie składała w wymaganym terminie wniosku do PGW Wody Polskie. Natomiast była świadoma faktu, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego wiąże się posiadaniem i przedstawieniem koniecznych dokumentów (operat wodnoprawny). Świadczy o tym fragment uzasadnienia z pisma, znak: WDT.7021.14.2025 z dnia 24 lutego 2025 r., o odstąpienie od wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej kierowanego do Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S..
Z tego względu nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Gminy zawartym w uzasadnieniu odwołania z dnia 15 kwietnia 2025 r., cyt.:
"Urząd podejmował próby usankcjonowania powyższego, bez najmniejszej szkody dla środowiska - korzystanie z wód odbywało się na takich samych zasadach jak po uzyskaniu pozwolenia, zatem skoro na etapie wydawania pozwolenia nie stwierdzono uchybień, to nie można ich stwierdzić również w związku ze wcześniejszym etapem działalności.".
Ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Pozwolenie wodnoprawne stanowi bowiem instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją.
W przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym ustala się bowiem istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, takie jak warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych ma na celu ochronę i poprawę stanu ekologicznego i chemicznego wód powierzchniowych, jak również zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania zanieczyszczeń do wód podziemnych (por. wyrok Sądu Okręgowego - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 12 lipca 2023 r., sygnatura akt: XVII AmE 131/22). Organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji uznając, iż w rozpoznawanej sprawie stopień naruszenia prawa należy uznać za większy niż znikomy. Między innymi również ze względu na jego długotrwałość, poprzednio obowiązujące pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 1 lutego 2011 r., znak: OŚ/MT/6223/54/10, obowiązywało do dnia 31 grudnia 2020 r. Brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych spływających z terenu Parku Miejskiego Plac [...] - ul. [...] w m. Z. do potoku [...] w km 0+144,5; 0+108,5; 0+033,5; powodował obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany, zarówno pod kątem jakościowym, jak i ilościowym. Co w przypadku wielu podmiotów działających na obszarze dorzecza W., w tym samym okresie i w sposób podobny jak strona tj. korzystających z usług wodnych bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego (co miało miejsce), uniemożliwia wręcz właściwe zarządzanie zasobami wodnymi w celu efektywnej ochrony tych zasobów przed zanieczyszczeniami, niewłaściwą lub nadmierną ich eksploatacją podmiotom do tego powołanym.
Natomiast podjęcie działań przez stronę, mających na celu pozyskanie dokumentacji niezbędnej do złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego ponad rok po wygaśnięciu posiadanego przez stronę pozwolenia nie może być uznane za działanie z zachowaniem należytej staranności. Podkreślić również należy, że to przede wszystkim zaniedbania strony i nie złożenie wniosku we wcześniejszym terminie miało decydujący wpływ na zaistniałą sytuację (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.12.2011 r., II OPS 2/11).
Stwierdzenie strony zawarte w uzasadnieniu odwołania, że odwołujący sam (tj. dobrowolnie) składał - za okres, w którym nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego oświadczenia stanowiące podstawę naliczenia opłaty zmiennej i regulował wynikające z tego tytułu należności nie jest zgodne z istniejącymi przepisami prawa. Złożenie przez stronę "Oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast" zgodnie z art. 552 ust. 2g ustawy Prawo wodne". W związku z powyższym nie oznacza to, że podmiot korzystający z usług wodnych nawet bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego robi to dobrowolnie. Przepisy art. 552 ust. 2a i 2b ustawy Prawo wodne określają to jednoznacznie jako obowiązek strony.
Organ odwoławczy nie może też zgodzić się z konkluzją zawartą w uzasadnieniu odwołania, że terminowe składanie przez stronę oświadczeń i terminowe wnoszenie opłat zmiennych ustalonych na ich podstawie, jest istotną przesłanką, której wystąpienie powoduje obligatoryjne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Strona złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w dniu 10 stycznia 2023 roku, a więc dwa lata po wygaśnięciu posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Występując o wydanie pozwolenia już po wygaśnięciu poprzedniego tj. po upływie okresu na który było wydane, strona powinna się liczyć z negatywnymi skutkami takiego działania. Gmina Miasto Z. jako podmiot realizujący zadania publiczne na podstawie przepisów prawa powinien dołożyć wszelkich starań, aby kompletny wniosek został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, co pozwoliłoby na szybkie załatwienie sprawy.
Przyjęcie, że podmiot świadomie, długotrwale i z lekceważeniem aktualnych przepisów prawa korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a sposób postępowania budzi uzasadnioną wątpliwość co do chęci szybkiego uregulowania przedmiotowej sytuacji w roku 2021 oraz uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego wynika z ustalonego stanu faktycznego. Strona nie dostarczyła żadnych dowodów na to, że podejmowała w tym okresie działania związane z uregulowaniem swojego stanu prawnego w zakresie korzystania z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Strona korzystała z istniejących w tym okresie uregulowań, które nie nakładały na użytkowników wód korzystających z usługi wodnej - odprowadzania do wód - wód opadowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - opłaty podwyższonej.
Na żadnym etapie prowadzonych dotychczas postępowań wyjaśniających, strona nie dostarczyła dowodów na podjęcie działań wskazujących na chęć uregulowanie przedmiotowej sytuacji przed wygaśnięciem pozwolenia w dniu 31 grudnia 2020 roku, a następnie w roku 2021 na pozyskanie w tym czasie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli strona nie dostarcza organowi dokumentów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy na jej korzyść, to trudno takie działanie strony nazwać lojalnym współdziałaniem w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i przyjąć, że strona podejmowała wszystkie działania z zachowaniem należytej staranności. Samo zainicjowanie procedury związanej ze zleceniem wykonania operatów wodnoprawnych w kwietniu 2022 r. (z 18 miesięcznym terminem realizacji) na potrzeby postępowań administracyjnych związanych z wydaniem pozwoleń wodnoprawnych, w tym przypadku ponad rok po wygaśnięciu posiadanego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, nie spełnia tych przesłanek.
Również późniejsze postępowanie strony związane ze złożeniem wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w roku 2023 i 2024 nie wskazuje na działania podejmowane z zachowaniem należytej staranności.
W ustawie Prawo wodne nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej.
W artykule 472aa ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny określa podstawę do ustalenia wysokości kary pieniężnej. Stanowi ją określony procent (500%) opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód, oznacza to, iż dla wymierzenia kary w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie wysokości opłaty zmiennej, gdyż kara będzie miała wymiar jej pięciokrotności. Oznacza to, że podana wysokość kary wiąże organ. Zatem odmiennie niż jest to w przypadku pozostałych naruszeń, gdzie kara jest określona poprzez podanie dolnej i górnej granicy, tutaj występuje jedna wysokość kary za stwierdzone naruszenia, co w konsekwencji oznacza, że nie ma żadnej możliwości jej miarkowania.
Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne w oparciu o przedłożone przez stronę oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g ustawy Prawo wodne). Podmiot nie skorzystał z art. 273 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, który daje stronie możliwość złożenia reklamacji, jeżeli ta nie zgadza się z wysokością ustalonej opłaty. Strona nie kwestionowała na tym etapie wysokości naliczonych opłat. Tak obliczona opłata zmienna stanowiła podstawę do ustalenia administracyjnej kary pieniężnej.
W artykule 472c ust.3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo Wodne - ustawodawca wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym w w/w ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W omawianym przypadku przepis ten nie znajduje zastosowania, ponieważ ustawodawca określił i uregulował wysokość kary oraz sposób jej naliczania.
Odnosząc się do zarzutów strony, ujętych w uzasadnieniu odwołania z dnia 24 marca 2025 r., że organ I instancji winien był zastosować art. 189f § 1 Kpa i odstąpić od nałożenia kary administracyjnej pieniężnej, z uwagi na fakt, że waga naruszenia prawa była znikoma, a to stanowiło według strony przesłankę do zastosowania powyższego artykułu. Organ odwoławczy nie podziela stanowiska strony, że waga naruszenia prawa była znikoma, co wykazano wcześniej. Dodatkowo potwierdzeniem powyższego jest fakt, że naruszenie prawa przez stronę było zdarzeniem ciągłym i długotrwałym, a nie działaniem krótkotrwałym i incydentalnym. Dodatkowo naruszenie to, w przypadku strony, odnosi się do kilkunastu przypadków korzystania przez podmiot z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Aby można było odstąpić w trybie art. 189f Kpa od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być znikoma, a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki musiałyby zostać spełnione łącznie. (Wyrok NSA z dnia 14 marca 2024, II GSK 1614/23).
W ocenie organu II instancji ustalony stan faktyczny w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym wskazuje, że warunek ten nie był spełniony przez stronę.
Ponadto organ odwoławczy uważa, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma również podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 2 i § 3 Kpa Przepisy te zakładają możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara.
W tym zakresie organ podkreślił, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzania wód opadowych do wód, zgodnie z wymaganiami Prawa wodnego, ale także dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego). Ma również znaczenie z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości. W tym względzie istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione, jak również wskazanie, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich ich adresatów. Z uwagi na tak zdefiniowane cele nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenia określone w art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego w omawianym przypadku brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f §2 i 3 Kpa, ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby zostać nałożona.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Z., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 472aa ust.1 pkt 1, pkt 2 oraz art. 472c Prawa wodnego przez błędną wykładnię i błędne niezastosowanie.
Powołując się na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że Organ w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Taka ocena jest nieprawidłowa biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 189f § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA), organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2).
Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że Gmina nie naruszyła fundamentalnych zasad ochrony środowiska, których przestrzeganie jest konieczne dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska przyrody ponieważ wyloty odprowadzające wody opadowe z terenów gminnych dla których pozwolenia wodnoprawne straciły ważność funkcjonowały tak samo w okresie od wygaśnięcie pozwolenia do czasu uzyskania nowych decyzji. Dodatkowo organ w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych nie wskazał na konieczność ich modernizacji lub przebudowy. Cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnień oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska były realizowane w taki sam sposób w czasie od wygaśnięcie pozwolenia do momentu uzyskania nowych decyzji.
Należy również podkreślić, że Gmina ponosiła koszty opłat zmiennych nawet dla pozwoleń, które wygasły, a uzyskanie nowych decyzji było procedowane w PGW Wody Polskie. Gmina Miasto Z. od 2022 roku podejmowała próby uzyskania niezbędnych pozwoleń i uporządkowania spraw. Uzyskanie nowych pozwoleń wiązało się z zaawansowanymi pracami inwentaryzacyjnymi wykonanymi przez wykonawcę, który musiał dokonać pomiarów geodezyjnych i analiz hydrologicznych dla wszystkich wylotów, w wyjątkowo trudnych warunkach terenowych, a następnie przygotować wnioski wodnoprawne. Z uwagi na charakter pracy tego typu urządzeń, nie było możliwości tymczasowego wstrzymania korzystania z usługi wodnej (wiązałoby się to z zatrzymaniem możliwości swobodnego odpływu wody wylotami), jednocześnie w pełni transparentnie Urząd podejmował próby usankcjonowania powyższego, bez najmniejszej szkody dla środowiska - korzystanie z wód odbywało się na takich samych zasadach jak po uzyskaniu pozwolenia, zatem skoro na etapie wydawania pozwolenia nie stwierdzono uchybień, to nie można ich stwierdzić również w związku ze wcześniejszym etapem działalności.
Mając na uwadze powyższe waga naruszenia jest znikoma. Gmina uzyskała pozwolenia wodnoprawne w 2024 i 2025 roku przed wszczęciem postępowań w sprawie wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu gminy bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych w okresie I kwartału 2024 roku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07).
Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 3 lipca 2025 roku, znak: K.RUT.477.116.2025 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 31 marca 2025 r., znak: KN.ZUT.477.92.2025.JM w sprawie nałożenia na Gminę Miasto Z. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] PLN (słownie: [...] za korzystanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej.
Zgodnie z art. 389 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1087 ze zm.) – dalej jako PrWod jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne.
Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt. 7 PrWod usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt. 2 PrWod, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej.
W myśl art. 472aa ust. 2 i ust. 3 pkt. 3 PrWod, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (art. 472aa ust. 2 PrWod), a wysokość administracyjnej kary pieniężnej odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (art. 472aa ust. 3 pkt. 3 PrWod).
W sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej też jako "k.p.a." jest: dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich - w sprawach decyzji, o których mowa w art. 80, art. 132, art. 135 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 226 ust. 4, art. 271 ust. 7, art. 272 ust. 19, art. 273 ust. 6, art. 275 ust. 15 i 19, art. 310 ust. 7, art. 311 ust. 6 oraz art. 472aa ust. 2 (art. 14 ust. 6 pkt 2 PrWod). Właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą (art. 14 ust. 4 PrWod).
W świetle przytoczonych przepisów stwierdzenie odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, które stanowią usługę wodną bez pozwolenia wodnoprawnego rodziło obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu w oparciu zasady wynikające z art. 472aa ust. 3 pkt. 3 PrWod.
Na gruncie niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że Gmina Z. w II kwartale 2024 roku korzystała bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, w miejscowości Z. z terenu Parku Miejskiego Plac [...] - ul. [...] do potoku C. y w km 0+144,5; 0+108,5; 0+033,5 (por. oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia 1 lutego 2011 roku, znak: OŚ/MT/6223/54/10 udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do potoku C. wód opadowych i drenażowych w ramach realizacji projektu "Rewitalizacja Parku Miejskiego i przebudowa Placu [...]i wraz z [...] w Z. do dnia 31 grudnia 2020 roku – por. k. 2 – 5 a.a.).
Tym samym w świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości zaistniała podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu.
Podniesiony przez Gminę Z. zarzut naruszenia art. 472aa ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 PrWod jest bezzasadny. Jak wskazano powyżej Gmina nie legitymowała się wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym wymaganym w świetle art. 389 pkt. 1 PrWod, w związku z czym trafnie organy przyjęły, że istnieje podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Jedynie na marginesie należy wskazać, że w ocenie Sądu nieprawidłowo w decyzji organ powołał przepis art. 472aa ust. 1 pkt. 1 PrWod, albowiem nie ten przepis stanowił podstawa do wymierzenia kary administracyjnej, lecz art. 472aa ust. 1 pkt. 2 PrWod, który także został powołany przez organ. Ta usterka nie ma jednak żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Gmina Z. podnosi także, że organ bezzasadne przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadzie art. 189f k.p.a. W ocenie Skarżącej okoliczność, że Gmina "nie naruszyła fundamentalnych zasad ochrony środowiska, których przestrzeganie jest konieczne dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska przyrody ponieważ wyloty odprowadzające wody opadowe z terenów gminnych dla których pozwolenia wodnoprawne straciły ważność funkcjonowały tak samo w okresie od wygaśnięcie pozwolenia do czasu uzyskania nowych decyzji. Dodatkowo organ w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych nie wskazał na konieczność ich modernizacji lub przebudowy. Cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnień oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska były realizowane w taki sam sposób w czasie od wygaśnięcie pozwolenia do momentu uzyskania nowych decyzji. Należy również podkreślić, że Gmina ponosiła koszty opłat zmiennych nawet dla pozwoleń, które wygasły, a uzyskanie nowych decyzji było procedowane w PGW Wody Polskie. Gmina Miasto Z. od 2022 roku podejmowała próby uzyskania niezbędnych pozwoleń i uporządkowania spraw. Uzyskanie nowych pozwoleń wiązało się z zaawansowanymi pracami inwentaryzacyjnymi wykonanymi przez wykonawcę, który musiał dokonać pomiarów geodezyjnych i analiz hydrologicznych dla wszystkich wylotów, w wyjątkowo trudnych warunkach terenowych, a następnie przygotować wnioski wodnoprawne".
Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że organ – co wynika z treści uzasadnienia do zaskarżonej decyzji – drobiazgowo przeanalizował wszystkie możliwe podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie i trafnie przyjął, że takie podstawy nie istnieją.
Stosownie do art. 189f k.p.a.:
"§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
§ 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.".
Odnotować trzeba, że warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa jak i zaprzestania naruszenia prawa (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19; II GSK 1090/19; II GSK 1092/19 oraz z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20; II GSK 1386/19).
Jak wskazuje się w orzecznictwie "waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 22 lutego 2022 roku, sygn. II GSK 9/22).
Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r. III OSK 2411/21).
Sąd podziela stanowisko organu, który przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o znikomości wagi naruszenia prawa. Przedmiotowe naruszenie polega na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi poważne uchybienie, biorąc pod uwagę istotne znaczenie ochrony zasobów wodnych jako dobra wspólnego i narodowego. Naruszenie to dotyczy nieuregulowanego prawnie odprowadzania wód opadowych i roztopowych dlatego też nie sposób uznać, że stwierdzone naruszenie ma charakter znikomy.
Trafne jest także stanowisko organu, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z kolei dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownym pozwoleniu wodnoprawnym, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzania wód opadowych do wód, zgodnie z wymaganiami Prawa wodnego, ale także dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego).
Podzielić zatem przyjdzie stanowisko Dyrektora RZGW, co do tego, że odstąpienie od wymierzenia kary nie pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Niezależnie od podniesionych zarzutów skargi Sąd nie dopatruje się jakichkolwiek uchybień, które mogły stanowić podstawę dla uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z tego względu Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.