II SA/Kr 1100/22

II SA/Kr 1100/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K., E. G., T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 8 lipca 2022 r., znak: SKO.ZP/415/198/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących B. K., E. G., T. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. znak: ZP. 6730.1.161.2021 Wójt Gminy Tarnów ustalił dla E. S. warunki zabudowy dla budowy budynku magazynowego wyrobów wodno-kanalizacyjnych na działce nr [...] położonej
w miejscowości K. , gm. Tarnów.
Decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. znak: SKO.ZP/415/54/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło ww. decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. znak: ZP.6730.1.161.2021, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) oraz art. 104 §1 kpa Wójt Gminy Tarnów ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wyrobów wodno- kanalizacyjnych na działce nr [...] położonej w miejscowości K. .
Organ wskazał na następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
- nieprzekraczalna linia zabudowy - 10.00 m od granicy z drogą gminną dz. nr [...] - zgodnie z załącznikiem graficznym,
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do kalenicy - od 8.00 m do 9.00 m,
- dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci od 5° do 35°,
- szerokość elewacji frontowej -15.00 m (+/-20%),
- teren wolny od zabudowy należy zagospodarować urządzeniami komunikacji (dojazd i dojście do budynku) oraz zielenią,
- powierzchnia zabudowy do 25% powierzchni działki,
- powierzchnia biologicznie czynna minimum 30%,
- dojazd do działek z drogi gminnej publicznej działkę nr [...] poprzez działkę nr [...]; [...] oraz poprzez drogę gminną działkę nr [...].
Wskazując na obsługę w zakresie komunikacji podał, że wjazd na działkę następuje z drogi gminnej publicznej dz. nr [...] poprzez dz. nr [...]; [...] oraz poprzez drogę gminną dz. nr [...]. Nadto Wójt Gminy Tarnów uzgodnieniem znak: GK.7211.117.2021 z dnia 16 listopada 2021 r. pozytywnie zaopiniował lokalizację planowanej inwestycji w zakresie odległości od pasa drogowego drogi oznaczonej dz. nr [...] w miejscowości K. , gm. Tarnów.
Integralną część decyzji stanowią załączniki graficzne.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez inwestora zawiera niezbędne informacje określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 poz. 503), wydanie decyzji
o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków. Z kolei sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu na działce nr [...] w miejscowości K. Gmina Tarnów wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (i nie mniejszej niż 50 m)
i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie w/w warunków.
Stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się istniejące budynki produkcyjne, magazynowe, usługowe, mieszkalne, budynki gospodarcze i garażowe. Planowana inwestycja - budynek magazynowy wyrobów wodno-kanalizacyjnych stanowić będzie kontynuację i uzupełnienie istniejącej zabudowy.
Teren objęty decyzją spełnia wymogi stawiane w art. 61 ust. 1 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W wyniku ponownie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu uwzględniono funkcję produkcyjno-magazynowo– usługową, jak i funkcję mieszkaniową.
Ustalono, że Gmina Tarnów obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też niniejsza decyzja o warunkach zabudowy została przygotowana zgodnie z art. 60 ust. 1 i 4 ww. ustawy.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli odwołania złożyli B. K., E. i T. G. podnosząc, że nie zgadzają się na realizację inwestycji jako sprzecznej z zastanym sposobem zagospodarowania. Odwołujący się zakwestionowali wysokość budynku, geometrię dachu oraz wskaźnik zainwestowania nieruchomości. Odwołanie wniesione przez inne osoby wymienione w decyzji rozpoznano w odrębnym postępowaniu.
Decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. znak; SKO.ZP/415/198/2022, na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503)
w związku z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 2021 r., poz. 1986), § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1588) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na potrzeby przedmiotowej sprawy wynika, że działka nr [...] położona w miejscowości K. jest częściowo zabudowana - dwa budynki biurowo - socjalne przeznaczone są do rozbiórki. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się zakład usługowo handlowy I[...] - zabudowa przemysłowa i magazynowa. Planowany budynek magazynowy realizowany będzie w ramach istniejącego zakładu "[...]" i stanowić będzie kontynuację istniejącej w sąsiedztwie funkcji magazynowej. Na działce nr [...] znajduje się budynek usługowy - mieszalnia przypraw.
Ustalono, że na działkach nr [...] i [...] znajdują się budynki usługowe - produkcja i sprzedaż stolarki okiennej i drzwiowej. Od strony południowej działka nr [...] graniczy z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na terenie objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyodrębnić należy dwie różne funkcje: mieszkaniową oraz funkcję przemysłowo - magazynową. Aby zachować ład przestrzenny należy dążyć do porządkowania funkcji w celu zapewnienia ich wzajemnej bezkolizyjności. Planowany budynek magazynowy pozwoli na uporządkowanie terenu objętego inwestycją oraz sąsiedniego terenu, zwiększy estetykę otoczenia - pozwoli na schowanie materiałów i gotowych produktów do wnętrza magazynu, a jednocześnie nie spowoduje zwiększenia produkcji, gdyż planowany obiekt będzie pełnił funkcję wyłącznie magazynową. Dla ustalenia gabarytów planowanego budynku magazynowego wzięto pod uwagę budynki o funkcji magazynowo produkcyjnej oraz o funkcji mieszkaniowej. W tabeli podano szczegółowe gabaryty budynków tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frotowej do okapu oraz do kalenicy, kąty nachylenia dachu, szerokości elewacji frontowych, powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz powierzchnię biologicznie czynną.
Zdaniem organu odwoławczego powyższe ustalenia prowadzą do słusznych wniosków, że w sprawie występuje kontynuacja funkcji. Skoro bowiem w obszarze analizowanym znajdują się budynki pełniące funkcję magazynową, to zamiar Inwestora, który dotyczy obiektu magazynowego pozostaje w zgodzie z funkcją występującą w obszarze analizowanym.
Organ dodał, że w sporządzonej w sprawie analizie ustalono nieprzekraczalną linię 10 m od granicy z drogą gminną dz. nr [...] - jest to przedłużenie linii zabudowy budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej (dz. nr [...]). Takie rozstrzygnięcie jest zgodne z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej zwane "rozporządzeniem".
Średnia powierzchnia zabudowy dla budynków na terenie objętym analizą wynosi 24,6%, dla planowanej zabudowy ustala się powierzchnię zabudowy do 25%, średnia powierzchnia biologicznie czynna 30,5%, dla nowej zabudowy przyjęto powierzchnię biologicznie czynną min. 30% co ułatwi dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy a jednocześnie zapewni zachowanie ładu przestrzennego terenu. Powyższe jest zgodne z § 5 ust. rozporządzenia.
Średnia szerokość elewacji frontowej budynków na terenie objętym analizą wynosi 15 m, dla nowej zabudowy ustalono szerokość elewacji frontowej - 15.00 m (+/-20%). Również i to rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia, który jako zasadę ustala wyznaczenie szerokości elewacji nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym.
Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do kalenicy dla budynków produkcyjnych, magazynowych, usługowych i mieszkalnych na terenie objętym analizą wynosi 8,50 m. Dla planowanej inwestycji przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do kalenicy w przedziale od 8.00 m do 9.00 m. Wysokość 9 m jest wysokością maksymalną budynku, w przypadku, gdy budynek będzie usytuowany kalenicą skierowaną prostopadle do frontu działki. W sytuacji zaś, gdy kalenica przebiegać będzie równolegle, wówczas wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej będzie niższa i stanowić będzie pochodną wysokości kalenicy (9 m) oraz kąta nachylenia dachu budynku (maksymalnie 35 %).
Geometria dachów budynków na terenie objętym analizą to dachy jedno, dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia od 5° do 45° - dla planowanej inwestycji ustalono dach dwu lub wielospadowy o symetrycznych spadkach i kącie nachylenia od 5° do 35° który nie zakłóci ładu przestrzennego terenu. Powyższe warunki ustalone zostały w sposób zgodny z treścią rozporządzenia. Z uwagi na duże zróżnicowanie w zakresie geometrii dachów, warunki ustalone w decyzji, dotyczące nowej zabudowy spełniają wymóg "odpowiedniości" wymagany treścią § 8.
Zdaniem organu odwoławczego również pozostałe warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 zostały spełnione. Przedmiotowa działka przylega bowiem do drogi gminnej - dz. nr [...], na terenie objętym analizą występują sieci infrastruktury technicznej: gazowa, wodociągowa, kanalizacyjna i elektroenergetyczna i są wystarczające dla obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego poprzez rozbudowę istniejącej infrastruktury na warunkach określonych w drodze umowy między właściwym dysponentem sieci a inwestorem, teren objęty inwestycją - działka nr [...] - jest wyłączona z produkcji rolnej - użytek Bi, a wnioskowany teren nie jest objęty żadną formą ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy nie ma w sprawie zastosowania.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy uznał je bezzasadne. Podał, że poprzednio prowadzonym postępowaniu mowa była o budynku produkcyjno-magazynowym, aktualnie natomiast toczy się postępowanie w sprawie budynku, który pełnić ma funkcję jedynie magazynową. Brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mającego jedynie charakter magazynowy, bowiem w obszarze analizowanym znajdują się taka zabudowa i tym samym ma miejsce kontynuacja funkcji zabudowy.
Na powyższą decyzję B. K., E. G., T. G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 kpa poprzez prowadzenie postępowania, w którym
w charakterze strony wstępuje osoba zmarła - J. Ś. - nie żyje od 7 lat, a tym samym konieczne jest przeprowadzenie postępowania ponownie, po uchyleniu decyzji SKO i decyzji Wójta Gminy Tarnów;
- art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących
i w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy pomimo spełnienia przesłanek warunkujących uzasadniających ich odmowę;
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa
w szczególności przejawiające się w ustaleniu warunków zabudowy dla budynku magazynowego o niemal identycznych parametrach i warunkach jak w sytuacji skierowania przez tego samego Inwestora wniosku o wydania warunków zabudowy dla hali magazynowo – produkcyjnej;
- art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu w przedmiocie ustalenia stanu melioracji działki, której dotyczył wniosek inwestora a nadto - nieuwzględnienie różnicy poziomów działek sąsiadujących bezpośrednio z działką inwestora, której dotyczy wniosek – w szczególności w sytuacji sygnalizowanej różnicy wynoszącej ponad 1 m - a zatem zbadaniu stanu wpływu i oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie w zakresie cieków wodnych i nasłonecznienia;
- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów
i naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie;
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły okoliczności do uchylenia zaskarżonej decyzji, a SKO utrzymało w mocy zaskarżona decyzję;
- art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymanie
w mocy wadliwej decyzji;
- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie spełnione zostały przesłanki do jej wydania - tj. brak drogi dostępu do drogi publicznej - działka numer [...] nie jest drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a nadto - właścicielem tej nieruchomości jest Gmina Tarnów, a w księdze wieczystej nie wskazano aby ustanowiona została jakakolwiek służebność drogi koniecznej dla działki inwestora - tj. dla działki numer [...], które nie przylega do żadnej drogi publicznej;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z 29 listopada 2022 r. swoje stanowisko przedstawił uczestnik E. S., wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego oraz materialnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503.; dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1873), zgodnie z którym do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.
Stosownie do art. 4 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków jego zabudowy następuje w planie miejscowym, a w razie jego braku – w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.), tj. ustalonym zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 2399).
Zgodnie z § 3 ust. 1 r.n.z.z.t. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się analizę. Analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 r.n.z.z.t.). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Niewątpliwie analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy i wyznaczenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy.
O konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przesądziły następujące kwestie.
Po pierwsze, jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2021 r., II OSK 1937/20, celem tych przepisów jest wykonanie projektu decyzji, w tym także wyników analizy stanowiących załącznik do projektu decyzji, przez osobę legitymująca się wiedzą specjalistyczną. Z uprawnieniem autora projektu wiąże się samodzielność tej osoby, rozumiana jako niezależność od innych osób. Urbanista wykonujący analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 r.n.z.z.t., ma prawo, a nawet obowiązek korzystania z dorobku teoretycznego i praktycznego w dziedzinie urbanistyki. Dotyczy to oczywiście także dorobku naukowego i praktycznego. Korzystając z wiedzy opartej na tym dorobku, ale samodzielnie ustalając i oceniając sytuację faktyczną i prawną w analizowanej sprawie, urbanista formułuje wnioski z analizy oraz konstruuje projekt decyzji rozstrzygającej złożony wniosek.
Zauważyć należy, że w kontrolowanej sprawie sporządzono dwie analizy. Pierwsza, sporządzona przez mgr inż. B. K. (k. 29-31), została słusznie zakwestionowana Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w decyzji z 14 lutego 2022 r., jako że nie obejmowała całej zabudowy w obszarze, lecz wyłącznie zabudowę o funkcji przemysłowej, magazynowej i usługowej. Druga analiza, również sporządzona przez mgr inż. B. K. (k. 83-88), obejmowała pozostałą zabudowę, lecz – zdaniem Sądu – nie została sporządzona w istocie przez organ, ani przez osobę uprawnioną, lecz co najmniej w części (funkcja budynku, wysokość budynku do kalenicy, okapu, kąt nachylenia dachu, rodzaj danych) stanowi odwzorowanie danych zawartych w poprzedzającej analizę opinii prywatnej przedstawionej przez inwestora, pt. "Operat techniczny. Analiza zabudowy – K. ", sporządzonej przez geodetę inż. M. S. (k. 79).
Zasadniczo, nie można odmówić organowi prawa do posłużenia się danymi przedstawionymi przez inwestora. Zgodnie przecież z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z treści tego przepisu wynika m.in. że katalog dowodów w postępowaniu administracyjnym jest otwarty, a co za tym idzie, że opinia prywatna może stanowić dowód w sprawie. Rzecz jednak w tym, że każdy dowód powinien zostać przez organ oceniony, w szczególności pod kątem przydatności dla sprawy przede wszystkim ze względu na wiążącą organ zasadę prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie ani z analizy, ani z decyzji nie wynika, aby organ dane przedstawione przez inwestora weryfikował, analizował i ocenił, chociaż to na nim spoczywa obowiązek sporządzenia analizy. W ocenie Sądu oparcie się przez organ w analizie, która stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na parametrach istniejącej zabudowy wskazanych w opinii przedłożonej przez inwestora, bez ich zweryfikowania, przeanalizowania i oceny stanowi istotne naruszenie prawa, które dyskwalifikuje samą analizę i wydaną na jej podstawie decyzję.
Po drugie, jak wskazywano w obu decyzjach, planowany budynek magazynowy wyrobów wodno-kanalizacyjnych na działce nr [...] w K. realizowany będzie w ramach istniejącego zakładu "[...]". Takie ustalenie, poparte także m.in. treścią wypisów z ewidencji gruntów wskazującą na znajdujące się w sąsiedztwie terenu inwestycji działki inwestora (k. 23-24), powinno naprowadzić organy na konieczność zbadania, czy planowana inwestycja nie stanowi inwestycji wymagającej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W szczególności wymagało sprawdzenia, czy nie zachodzi w odniesieniu do planowanej inwestycji przypadek, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z którym zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Stosownie przy tym do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Zakładając, że planowany magazyn znajduje się na terenie istniejącego zakładu produkcyjnego, należało zweryfikować, czy teren zakładu, na którym istnieje zabudowa przemysłowa lub magazynowa, osiąga wielkość 1 ha. Jeśli tak, konieczna byłaby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Z treści decyzji organów obu instancji nie wynika, by kwestia ta poddawana była analizie.
Po trzecie, szczegółowego wyjaśnienia domagała się kwestia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, co stanowi warunek wydania przedmiotowej decyzji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej rozumie się, po myśli art. 2 pkt 14 u.p.z.p., bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W decyzji Kolegium lakonicznie podało, że przedmiotowa działka przylega do drogi gminnej – dz. nr [...]. Przyjąć należy, na podstawie mapy ewidencyjnej (k. 3), że ustalenie to dotyczy działki nr [...], która – jak wynika z informacji z ewidencji gruntów (k. 23) – jest działką drogową, we własności Gminy Tarnów. Z decyzji organu pierwszej instancji oraz opinii Wójta Gminy Tarnów z 16 listopada 2021 (k. 40) wynika jednak, że działka ta nie stanowi drogi publicznej. W rozpatrywanym przypadku nie zachodzi zatem przypadek bezpośredniego dostępu drogi publicznej. W decyzji Wójta Gminy Tarnów wskazano natomiast, że "wjazd na działkę następuje z drogi gminnej publicznej na działce nr [...] poprzez działki nr [...] i [...] oraz poprzez drogę gminną działkę nr [...]". Z decyzji nie wynika w istocie, jaki dostęp do drogi publicznej ma teren inwestycji, biorąc pod uwagę rodzaje dostępu wskazane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.
Wszystko powyższe składa się na stwierdzenie, że organy obu instancji dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie uzasadnione okazały się zarzuty zgłoszone w skardze.
Co do zarzutu prowadzenia postępowania z udziałem osoby zmarłej przed siedmioma laty, wskazać należy, że Sąd ustalił na podstawie odpisu zupełnego aktu zgonu, że uznana za stronę J. Ś. zmarła w 2014 r. (k. 63 akt sądowych). Aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się, iż skierowanie decyzji o warunkach zabudowy do adresata, niebędącego inwestorem, który zmarł, nie stanowi wadliwości wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., która wymagałaby stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wadliwość ta może być natomiast podstawą uchylenia decyzji, jako wadliwość, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ostatnio powołany przepis jako wadę decyzji uzasadniającą wznowienie postępowania wskazuje sytuację, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W przypadku skierowania decyzji do nieżyjącego adresata wadliwość polega bowiem w istocie na pominięciu przez organ wydający decyzję następców prawnych zmarłego adresata. Podkreślenia wymaga jednak, że tak jak wznowienie postępowania, zgodnie z art. 147 k.p.a., z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony, tak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględnić zasadę dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami związanymi z jej pominięciem przez organ administracji (por. np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3351/19, LEX nr 3416357). Oznacza to, że zarzut tego rodzaju naruszenia musiałby zostać sformułowany przez następców zmarłej strony postępowania, aby mógł zostać przez Sąd uwzględniony. Niemniej jednak, skoro Sąd uchylił decyzje obu instancji, w ponownie prowadzonym postępowania organ doprowadzi do skierowania decyzji do następców prawnych J. Ś.. Ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania jest obowiązkiem organu wynikającym z art. 28 oraz art. 10 § 1 k.p.a.
Co do zarzutu naruszenia art. 75 k.p.a. trzeba zauważyć, że zakres prowadzonego postępowania dowodowego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyznaczają przepisy art. 59 i nast. u.p.z.p., w tym art. 61 ust. 1 określający przesłanki wydania decyzji. Okoliczności, na które przeprowadza się dowody, muszą zatem wiązać się ściśle z przedmiotem sprawy. Organ powinien zatem ocenić, czy i ewentualnie w jakim zakresie konieczne jest, ze względu na przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, odniesienie się do kwestii melioracji, czy też różnicy poziomów między terenem inwestycji a działkami sąsiednimi.
Z przedstawionych wyżej powodów Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.