II SA/Kr 1065/25

II SA/Kr 1065/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 15 ust  1 pkt 1  i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2021 poz 2404
par 4 , par  9
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr IV/59/2024 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 24 września 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w Olkuszu – etap A I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 w zaskarżonej uchwały w zakresie słów "lub usług"; II. zasądza od Gminy Olkusz na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr IV/59/2024 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 24 września 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Jana Kochanowskiego w Olkuszu – etap A. Wniesiono w niej o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 w zakresie słów "lub usług" oraz o zasądzenie kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu wskazano, że w § 5 ust. 1 uchwały wyznaczono "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług, oznaczone w części graficznej planu miejscowego symbolami 1MN, 2 MN", podczas gdy symbol literowy nie sugeruje terenów usług. Ponadto w § 5 ust. 2 pkt 1 określono towarzyszący sposób zabudowy i zagospodarowania nie wskazując w żaden sposób na zabudowę usługową. Nie określono również żadnych zasad kształtowania zabudowy usługowej oraz wskaźników zagospodarowania terenu, co jest elementem obligatoryjnym zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej: u.p.z.p.).
Powyższy sposób redakcji narusza § 4 i § 9 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (Dz.U. z 2021 r. nr 2404).
Organ wniósł w odpowiedzi na skargę o jej uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1637), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.1465 ze zm.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zarzuty skargi są zasadne.
Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1) oraz zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6). Obowiązek oznaczenia przeznaczenia terenów oraz określenia wskaźników zabudowy jest podyktowany koniecznością określenia sposobu ich przyszłego zagospodarowania, który jednoznacznie musi wynikać z planu miejscowego.
Jednocześnie oznaczenia przeznaczenia terenów organ planistyczny nie dokonuje w sposób dowolny, lecz zgodnie z zasadami określonymi w cyt. powyżej rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów. W załączniku nr 1 do cyt. rozporządzenia wprowadzono formalne określenie oznaczania terenów poprzez symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W konsekwencji, konieczne jest korzystanie z symboli wraz z numeracją wyróżniającą poszczególne tereny spośród innych terenów w sposób wynikający z załącznika nr 1 do rozporządzenia.
Ustawodawca wprowadził trzypoziomową klasyfikację symboli i nazw dotyczących przeznaczenia terenów stosowaną w projekcie miejscowego planu klasyfikację oznaczeń graficznych przypisanych do tych symboli i nazw. Oznacza to, że nie ma możliwości, aby w miejscowym planie posługiwać się innymi symbolami niż określone załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, a także, by dokonywać przeznaczenia terenu poprzez inne jego określenie niż nazwą klasy przeznaczenia przewidzianego w tym załączniku.
Z kolei w pkt 5 rozdziału II cyt. załącznika zawarto wymóg, zgodnie z którym "określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli."
Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów cyt. rozporządzenia wskazuje, że dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), zw. wielofunkcyjność terenu, alternatywna lub uzupełniająca, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne" (wyrok NSA z 24 września 2013 r., II OSK 2478/12 za wyrokami NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11 oraz z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11), a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności.
Wprowadzenie zatem w zaskarżonym § 5 ust. 1 uchwały mieszanego przeznaczenia terenu jest zatem co do zasady dopuszczalne.
Rację miał jednak skarżący podnosząc, że określając w § 5 ust. 1 uchwały przeznaczenie terenu jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług oznaczone w części graficznej planu miejscowego symbolami 1MN, 2MN", naruszono wskazane zasady uchwalania planu.
Po pierwsze, dopuszczając przeznaczenie usługowe terenu nie określono adekwatnego symbolu "U", wskazanego w załączniku do rozporządzenia. Po drugie, nie wskazano również żadnych zasad kształtowania zabudowy usługowej oraz wskaźników zagospodarowania terenu.
Wprawdzie na graficznej części planu, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oznaczone są symbolem MN-U, jednak nie sanuje to wadliwości części tekstowej planu, która musi być w pełni spójna z częścią graficzną.
Należy pamiętać, że to część tekstowa planu stanowi treść uchwały, zaś część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., II OZ 191/11).
Istniejąca rozbieżność pomiędzy częścią tekstową a graficzną oznacza, że brak jest jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu, nie może być bowiem rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem. Uchybienie to kwalifikować należy jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotyka problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postanowienia § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "lub usług" naruszają prawo, czemu z resztą nie zaprzeczył organ, wnosząc o uwzględnienie skargi.
Mając powyższe na uwadze, a w szczególności istotne naruszenie przez organ trybu i zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego przepisami u.p.z.p., w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, o czym orzeczono w pkt I wyroku.
W pkt II orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o kosztach postępowania zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.