II SA/Kr 1057/22

II SA/Kr 1057/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 737/23 - Wyrok NSA z 2023-05-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciwy
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 139 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 64 d par 1 i151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. K., W. K., M. K., A. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 1 sierpnia 2022 r., znak: WI-I.7840.13.2.2021.PL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. odrzuca sprzeciw wniesiony przez Z. K., II. oddala pozostałe sprzeciwy.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. znak: SAB.6740.7.116.2020ID.04, Starosta Olkuski odmówił inwestorowi [...] Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielania pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], w tym budowy stalowej wieży kratowej H=60,45 (+1,5 m sztyca odgromowa) z fundamentem płytowym, 3 antenami nadawczo- odbiorczymi KATHREIN 80010817, wys. 59,00 AZ.10, 130, 240, antena MW o średnicy 0,6; wys 56,50 m wraz z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi, wewnętrzną linia zasilającą, ogrodzeniem z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi, wewnętrzna liną zasilającą, ogrodzeniem zabezpieczającym, drogami kablowymi w
miejscowości G. B. na działce o nr ew. gr. [...] Jako przyczynę odmowy podano brak przedłożenia przez inwestora, pomimo nałożeniu takiego obowiązku postanowieniem z 20 października 2020 r., pozytywnego uzgodnienia dokumentacji projektowej z Zespołem Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego w Krakowie w związku z lokalizacją inwestycji w granicach Parku Krajobrazowego [...]",
Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor.
Decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. znak: WI-I.7840.13.2.2021.PL, na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351) - w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami) - zwanej dalej Pb Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Odnosząc się do żądania organu l instancji, zwartego w wezwaniu z 20 października 2020 r. o pozytywne uzgodnienie dokumentacji projektowej z Zespołem Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego w Krakowie w związku z lokalizacją inwestycji w granicach Parku Krajobrazowego "[...]", którego Inwestor nie spełnił, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916), w parku krajobrazowym, w strefach, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 (tj. strefach ochrony krajobrazów, które zgodnie z ustawa są wyznaczane w planach ochrony dla parku krajobrazowego) dla terenów: 1) objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy: a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych, b) zalesiania.
Jak wynika z akt sprawy cyt.: Plan ochrony dla [...] na obszarze woj. małopolskiego nie został jeszcze uchwalony. Aktualnie trwa weryfikacja dokumentacji i zapisów przygotowanego projektu planu ochrony dla [...]. W bieżącym roku przewidziano przeprowadzenie konsultacji społecznych nad przygotowanym dokumentem, a następnie po ich przeprowadzeniu uzgodnienie, zaopiniowanie i ustanowienie planu ochrony. Obowiązująca uchwała Nr IV/48/2/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 10 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego [...]" nie dotyczy obszaru parku położonego na terenie województwa w którym zaprojektowano inwestycję.
Organ podkreślił, że kwestia ograniczeń mogących wynikać ze sporządzanego planu ochrony na obszarze woj. małopolskiego, nie ma wpływu na możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, zakazy o których mowa w ust. 1-1 b nie dotyczą "realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "inwestycją celu publicznego."
W ocenie Wojewody Małopolskiego przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego,
o której mowa w ww. przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17).
Ustalono, że teren inwestycji jest objęty ustaleniami miejscowego planu "zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIV/217/2020 Rady Gminy Klucze z 17 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Klucze - część A i C (Dz.Urz.Woj.Małop.2020.8643 z 29 grudnia 2020 r.). Z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że część działki nr [...], na której zaprojektowano stację bazową telefonii komórkowej znajduje się w jednostce strukturalnej planu o symbolu: 48R1 - tereny rolne. W § 53 ust. 2 pkt lit. d tegoż planu, jako przeznaczenie dopuszczalne wskazuje się sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. W niniejszej sprawie brak jest analizy zgodności inwestycji z ustaleniami planu zarówno w projekcie budowlanym jak i w aktach sprawy. Tymczasem obowiązek dokonania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb
W ocenie Wojewody Małopolskiego, pozytywne uzgodnienie inwestycji
z Zespołem Parków Krajobrazowych nie jest wymagane, gdyż nie wynika wprost
z przepisów prawa. Opinia przedłożona przez inwestora stanowi dowód w sprawie
o którym mowa w art. 75 § 1 kpa. Nadto na stronie internetowej Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego zawarta jest informacja o treści cyt. "Opinie architektoniczne wydawane przez ZPKWM nie są wiążące prawnie, ale są istotną przesłanką przy wydawaniu decyzji i uzgodnień przez inne organy (dlatego zazwyczaj są obligatoryjne - decyzję w tym zakresie podejmuje urząd gminy lub starostwo). Sporządzanie opinii nie jest postępowaniem administracyjnym". Powyższa analiza, zdaniem organu skutkuje koniecznością uchylenia decyzji Starosty Olkuskiego o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Jednocześnie organ zauważył, że do projektu budowlanego nie została dołączona część telekomunikacyjna (podpisy projektantów widnieją na stronie tytułowej projektu budowlanego). Ponadto brakuje dołączonych uprawnień budowlanych sprawdzającego projekt budowlany - część telekomunikacyjną; (dołączono tylko projektanta); analizy rozkładu pól elektromagnetycznych - wizualizacji rzeczywistego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego, czyli dokumentu, na podstawie którego określany jest obszar oddziaływania inwestycji; zwymiarowania projektowanego obiektu od granic działki. Projektowana jest także droga dojazdowa, która nie została objęta wnioskiem i decyzją. Starosta decyzją objął również ogrodzenie zabezpieczające, choć wcześniej wezwał w postanowieniu inwestora do wyjaśnienia tej kwestii. Obiekt ten, nie powinien być przedmiotem wniosku, gdyż nie przekracza 2,2 m wysokości i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Pb, ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowalne nie wymagał zgłoszenia, ani tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Tak samo rzecz się ma jeśli chodzi o przyłącze elektroenergetyczne, gdzie inwestor może skorzystać z art. 29a Pb. Co prawda nie jest ono objęte wnioskiem, ani decyzją .ale jest ujęte w projekcie zagospodarowania terenu. Należy więc wyszczególnić te obiekty jako nie objęte wnioskiem. Brak jest prawidłowego określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich symbol H oznaczeń graficznych wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów symbole są niezgodne z obowiązującym planem). Projekt zagospodarowania terenu - część rysunkowa jest nieczytelny, a projekt budowalny nie jest trwale spięty, co umożliwia dekompletację.
Brak jest ponadto, potwierdzenia czy Starosta Olkuski, zgodnie z treścią art. 34a Pb zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu, informację o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz poinformował o tym postępowaniu na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Olkuszu (tj. w sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze właściwości tego organu).
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że nastąpiła zmiana przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dnia 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2022.1071). Z jego treści wynika, że ustawodawca w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) wprowadził następujące zmiany: w § 2 w ust. 1 uchylił pkt 7, zaś w § 3 w ust. 1 uchylił pkt 8. Oznacza to, że instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz nie wymagają w obecnym stanie prawnym w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia.
W projekcie budowlanym, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie projektu) zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.
Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Pb jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.
Przepisem wprowadzającym ograniczenia możliwości zagospodarowania,
a w szczególności zabudowy terenu w kontekście oddziaływania pola elektromagnetycznego jest § 314 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2019.1065 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Do dnia 31 grudnia 2019 r. wartość dopuszczalna tego oddziaływania była ustalona
w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U.2003.192.1883 t.j.) na poziomie 0,1 W/m2. Natomiast, od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U.2019.2448)7, którym znacznie (nawet 100-krotnie) podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych.
Z akt sprawy wynika, że dla wykorzystywanych w telefonii komórkowej zakresów częstotliwości pola elektromagnetycznego np. 800 MHz - gęstość mocy wynosi 800/200 = 4,0 W/m2, dla 1800 MHz - gęstość mocy wynosi 1800/200 = 9 W/m2.
Jak wynika z projektu budowlanego zaplanowano budowę stalowej kratowej wieży typu [...] Projektowane anteny sektorowe zawieszone zostaną na wspornikach podantenowych na wysokości 59,0 m n.p.t., zaś anteny radioliniowe na wysokości 56,5 m n.p.t. Urządzenia telekomunikacyjne posadowione będą na ruszcie stalowym umiejscowionym na krawężnikach (kostkach) betonowych. Okablowanie prowadzone będzie do wieży poziomą drogą kablową ustawioną na krawężnikach betonowych. Teren stacji obramowany będzie krawężnikami o wymiarach 150x300x1000, teren wytyczony przez krawężniki wypełniony będzie kruszywem łamanym zagęszczanym do wysokości poziomu 0,00 wieży. Zamontowany do niej na poziomie terenu (464,30 m n.p.m.) maszt ma łączną wysokość 60,45 m (wraz odgromnikami 61,95 m). W projekcie zagospodarowania terenu (karta 14) brak zwymiarowania odległości projektowanego obiektu od granic działki: Na wieży zostaną zamontowane anteny sektorowe i transmisyjne. Zasilanie stacji bazowej zostanie zapewnione poprzez realizację:
- w ramach przedmiotowego wniosku o pozwolenia na budowę: wewnętrznej linii zasilającej ułożonej w gruncie (po działce nr [...]),
- poza zakresem inwestycji, w oparciu o przepisy prawa energetycznego (art. 29a Pb
dopuszcza taką możliwość): przyłącza kablowego wyprowadzonego z istniejącego słupa nN oraz zestawu złączowo-pomiarowego zainstalowanego w gruncie, przy granicy działki nr [...].
Organ zauważył również, że rozpatrując możliwość realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane do uwzględnienia wytycznych zawartych w art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2019.2410).
Wyjaśniono, że ustawą z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw wprowadzono zmiany w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2018.799 - tekst jednolity ze zmianami) doprecyzowano pojęcie "miejsca dostępnego dla ludności" poprzez jednoznaczne przesądzenie, że miejsca takie ustala się według istniejącego a nie potencjalnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości na dzień dokonywania kwalifikacji określonego przedsięwzięcia. Zgodnie z treścią art. 38 ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r. przepis ten wszedł w życie 25 października 2019 r. (tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej).
Mając na uwadze rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych w kwestii badania możliwych lub projektowanych tiltów anten stacji bazowych, organ podał, że w projekcie budowalnym wskazano, iż maksymalne pochylenie anten wynosi 10°.
W projekcie przestawiono zestawienia dotyczące zasięgu gęstości natężenia pola elektromagnetycznego przekraczającej 4,0 W/m2 oraz zasięgu i przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten dla wartości granicznych nachylenia tych anten (tiltów). Zatem przedstawiono wyniki dla projektowanych tiltów anten. Możliwy zakres pochylenia wskazanych w projekcie budowalnym modeli anten wykracza jednak poza projektowany zakres wskazany przez projektanta. Organ wyjaśnił jednak, że organ administracji architektoniczno-budowlanej oceniając projekt budowalny nie jest uprawniony do analizy innych - niż te opisane w projekcie - parametrów inwestycji (stacji bazowej). W razie ewentualnej zmiany pochylenia anten istnieje obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku; w uzasadnieniu decyzji odniesiono się do tego etapu działania inwestycji i jej kontroli.
Zdaniem organu z materiału dowodowego wynika, że minimalna wysokość (tj. przy maksymalnym pochyleniu tzw. tilcie anten), na której będzie występowało pole elektromagnetyczne o poziomie gęstości powyżej 4,0 W/m2 wynosi 20,9 m n.p.t. (por. karty 120 - 122 projektu budowlanego) co oznacza, że takie pole elektromagnetyczne nie wystąpi w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi, a projektowana inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów, tym bardziej, że od 1 stycznia 2020 r, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych do wartości podanych w tabeli powyżej.
Organ dodał, że ograniczenia nałożone w Polsce na maksymalne poziomy pól elektromagnetycznych o częstotliwości radiowej, wytwarzanych przez instalacje radiokomunikacyjne, np. przez urządzenia stacji bazowych sieci komórkowych, co do wartości i sposobu wyznaczania, były w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę znacznie bardziej restrykcyjne niż określone w zaleceniu 1999/519/EC
i przyjęte do bezpośredniego stosowania w wielu państwach członkowskich Unii Europejskiej. Objęta wnioskiem inwestycja została zaprojektowana na podstawie przepisów ówcześnie obowiązujących i tym samym spełnia bardziej restrykcyjne od obecnych normy dotyczące maksymalnego poziomu gęstości natężenia pola.
Organ wyjaśnił, powołując się na odpowiednie regulacje prawne, że to Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej, kontroluje potencjalne zmiany, w tym przekroczenia generowane przez powstały obiekt, zarówno w zakresie, w jakim byłyby generowane przy prawidłowym jak i nieprawidłowym (niezgodnym z pozwoleniem na budowę), użytkowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej. Organem właściwym do dokonania, na podstawie m.in. przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oceny czy dane zamierzenie budowlane należy do przedsięwzięć, dla których przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko jest lub może być wymagane, jest organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Krakowie wnieśli Z. K., W. K., M. K., A. K., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed 19.09.2020 r.), polegające na uchyleniu decyzji Starosty Olkuskiego z dnia 18 sierpnia 2021 r. znak SAB.6740.7.116.2020 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy wobec nieusunięcia przez inwestora nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty Olkuskiego z dnia 20 października 2020 r. znak [...] i bezskutecznego upływu zakreślonego przez organ terminu na ich usunięcie, zachodziły podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a co za tym idzie decyzja organu I instancji była prawidłowa i nie istniała konieczność do wyjaśniania sprawy w pozostałym zakresie, gdyż nie miało to żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, którym w związku ze wskazaną powyżej bezczynnością inwestora musiała być odmowa zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Odnośnie do punktu I wyroku z dnia 28 października 2022 r., którym odrzucono sprzeciw Z. K., Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 64 c §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że Z. K. odebrał zaskarżoną decyzję w dniu 4 sierpnia 2022 r. Termin do wniesienia sprzeciwu upływał dla niego
w dniu 18 sierpnia 2022 r. Tymczasem sprzeciw został wniesiony dnia 22 sierpnia 2022 r. (k. 10 akt sądowych).
Z tej przyczyny sprzeciw Z. K., jako spóźniony, podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 2 w zw. z art. 64 c §1 p.p.s.a.
Odnośnie do punktu II sentencji wyroku Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sprzeciw w rozpatrywanej sprawie okazał się nieuzasadniony, bowiem Wojewoda Małopolski wykazał istnienie podstaw uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o. W sprawie tej, co należy przypomnieć, Starosta Olkuski wydał w pierwszej instancji decyzję odmawiającą pozwolenia na budowę ze względu na brak przedłożenia przez inwestora "pozytywnego uzgodnienia z Zespołem Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego w Krakowie". Wojewoda zakwestionował to rozstrzygnięcie, wskazując że to "pozytywne uzgodnienie inwestycji z Zespołem Parków Krajobrazowych nie jest wymagane, gdyż nie wynika wprost z przepisów prawa. Opinia przedłożona przez inwestora stanowi dowód w sprawie o którym mowa w art. 75 § 1 kpa." Zwrócono ponadto uwagę, że na stronie internetowej Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego zawarta jest informacja, zgodnie z którą "opinie architektoniczne wydawane przez ZPKWM nie są wiążące prawnie, ale są istotną przesłanką przy wydawaniu decyzji i uzgodnień przez inne organy (dlatego zazwyczaj są obligatoryjne - decyzję w tym zakresie podejmuje urząd gminy lub starostwo). Sporządzanie opinii nie jest postępowaniem administracyjnym."
Zakładając prawidłowość stanowiska Wojewody co do braku możliwości wydania decyzji odmownej z przyczyny podanej przez Starostę Olkuskiego, niewątpliwie należało zgodzić się z organem odwoławczym, że zachodziła konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zauważyć należało, że wprawdzie Starosta przeprowadził wstępną ocenę projektu budowlanego, która doprowadziła do wydania, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego, postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie, jednak w istocie nie dokonał w swojej decyzji oceny, czy wnioskodawca spełnił nałożone na niego wymagania (z wyłączeniem oceny nieprzedłożenia zakwestionowanego przez Wojewodę Małopolskiego uzgodnienia). Z lakonicznej decyzji Starosty nie wynika, by poza kwestią uzgodnienia ustalał i oceniał jakiekolwiek inne kwestie, w szczególności okoliczności wymagane ze względu na przesłanki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego).
Nie ulega również wątpliwości, że właściwie Wojewoda Małopolski zrealizował dyspozycję normy wynikającej z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewoda zwrócił mianowicie uwagę, że organ I instancji nie dokonał analizy zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIV/217/2020 Rady Gminy Klucze z 17 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Klucze - część A i C (Dz.Urz.Woj.Małop.2020.8643 z 29 grudnia 2020 r.), co jest jednym z kluczowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowalnego). Organ odwoławczy dostrzegł również konieczność wyjaśnienia kwestii istotnych braków projektu budowlanego, w szczególności braku części telekomunikacyjnej, braku uprawnień budowlanych sprawdzającego projekt budowlany - część telekomunikacyjną; braku analizy rozkładu pól elektromagnetycznych - wizualizacji rzeczywistego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego. Zwrócono uwagę, że projektowana jest droga dojazdowa, która nie została objęta wnioskiem i decyzją. Wojewoda wskazał również, że Starosta decyzją objął również ogrodzenie zabezpieczające, choć wcześniej wezwał w postanowieniu inwestora do wyjaśnienia tej kwestii. Zwrócono również uwagę na nieczytelność projektu zagospodarowania terenu, a nadto brak trwałego spięcia projektu budowlanego. Zwrócono też uwagę, że brak jest potwierdzenia czy Starosta Olkuski, zgodnie z treścią art. 34a Pb, zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu, informację o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz poinformował o tym postępowaniu na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Olkuszu (tj. w sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze właściwości tego organu).
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że stwierdzone przez Wojewodę Małopolskiego uchybienia musiały doprowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niewątpliwie decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu nie było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z tej przyczyny, że jak twierdzą skarżący, wnioskodawca nie spełnił nałożonych na niego obowiązków w postanowieniu z 20 października 2020 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Rzecz w tym, że Wojewoda Małopolski zakwestionował swoją decyzją prawidłowość tego postanowienia i dostrzeżone tam braki projektowe. Nie sposób więc wywodzić na podstawie wadliwego postanowienia możliwości wydania decyzji odmownej.
Wobec stwierdzonych okoliczności sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.