II SA/Kr 1009/23

II SA/Kr 1009/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Monika Niedźwiedź (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skarg A. F. i K. F. na uchwałę nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r. w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego "Słona Woda" skargi oddala.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły skargi A. F. i K. F. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r. nr CX/2992/23 w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...] w części dotyczącej działek nr [...], [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna K.- P..
Skarżąca A. F. zarzuca naruszenie:
1) art. 2 w zw. 2 art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z pózn. zm.) w zw. 2 art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 2 pózn. zm., dalej "u.o.p.") w zw. z § 5 w zw. z § 16 uchwały nr CIII/2805/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie - etap B" (Małop. z 2023 r. poz. 544, dalej "MPZP Piaski Wielkie"), poprzez wydanie zaskarżonej uchwały, ustanowienie zaskarżoną uchwałą użytku ekologicznego "[...]" na terenie działek nr [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna K.- P., podczas gdy narusza to zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania do administracji publicznej i zasadę praworządności, bowiem na przedmiotowym terenie obowiązuje uchwała MPZP Piaski Wielkie, która określa przeznaczenie przedmiotowego terenu jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a także teren drogi publicznej;
2) art. 7 Konstytucji RP w zw. 2 art. 42 w zw. 2 art. 44 ust. 1 i 2 w zw. 2 art. 45 ust. 1 u.o.p. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały, ustanowienie użytku ekologicznego na terenie działek nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna K.-P., podczas gdy narusza ona zasadę praworządności, poprzez nieprzeprowadzenie badań fauny i flory na obszarze nieruchomości Skarżącej, wykazujących jakoby na przedmiotowych nieruchomościach występowały pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej (art. 42 u.o.p.), a w konsekwencji Rada Miasta Krakowa określiła obszar tworzonego użytku ekologicznego (włączając w niego nieruchomość Skarżącej) w sposób dowolny, niepoparty stosownymi materiałami w postaci inwentaryzacji, opinii czy ekspertyz, niezbędnych dla uznania, że dany obszar zasługuję na ochronę;
3) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p., poprzez wydanie zaskarżonej uchwały, ustanowienie zaskarżoną uchwałą użytku ekologicznego "S. W." na terenie działek nr [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna K.-P., podczas gdy narusza to zasadę proporcjonalności, bowiem objęcie przedmiotowego terenu użytkiem ekologicznym nie realizuje ani celów zaskarżonej uchwały, ani celów ani ochrony środowiska, uzasadniających ograniczenie prawa własności, a co za tym idzie użytek ekologiczny ustanowiony został nieprawidłowo na terenie obejmującym ww. działki;
4) art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 u.o.p., poprzez wydanie zaskarżonej uchwały, ustanowienie zaskarżoną uchwałą użytku ekologicznego "S. W." na terenie działek nr [...], obr[...], jednostka ewidencyjna K.- P., podczas gdy narusza to zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania do administracji publicznej, zasadę praworządności oraz zasadę proporcjonalności poprzez przerzucenie ciężaru ochrony środowiska w sposób nieproporcjonalny na Skarżącą, bowiem z uwagi na brak uzasadnienia merytorycznego, tj. brak wykazania, iż ww. teren spełnia przesłanki objęcia go terenem użytku ekologicznego brak podstaw (tj. ochrony środowiska), uzasadniających ograniczenie prawa własności nie jest dopuszczalne ustanowienie katalogu adekwatnych zakazów wskazanych w art. 45 ust. 1 u.o.p., a także nałożenie na osoby fizyczne i prawne, będące właścicielami nieruchomości w jego obszarze ochrony czynnej użytku;
5) art. 44 ust. 2 u.o.p., poprzez zaniechanie wskazania szczególnych celów ochrony obszaru, na którym został ustanowiony użytek ekologiczny i ograniczenie się do ogólnikowego wskazania celów ochrony w § 2 zaskarżonej uchwały, które nie mogą zostać uznane za uzasadniające objęcie określonego obszaru użytkiem ekologicznym, a co za tym idzie uzasadniające wprowadzenie określonych zakazów;
6) art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 2 u.s.g. w zw. z §30 ust. 2 w zw. z §30 ust. 8 Uchwały nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa (tj. Małop. z 2019 r. poz. 7074; zm.: Małop. z 2020 r. poz. 919, dalej; "Statut Miasta Krakowa") w zw. z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm., dalej "p.o.ś.") poprzez brak dołączenia do projektu uchwały uzasadnienia zawierającego także przewidywane skutki finansowe dla budżetu Miasta, a także brak uzyskania opinii komisji właściwej w sprawach budżetu, podczas gdy uchwała będzie skutkowała ograniczeniami w zakresie sposobu użytkowania nieruchomości, a co za tym idzie wywoła w przyszłości skutki finansowe dla budżetu Miasta Krakowa, w związku z czym przedmiotowe uzasadnienie i opinia są wymagane;
7) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 30 ust. 2 Statutu Miasta Krakowa poprzez wydanie zaskarżonej uchwały, ustanowienie użytku ekologicznego na terenie działek nr [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna K.-P., podczas gdy narusza ona zasadę praworządności, bowiem z uzasadnienia uchwały nie wynika, z jakich opracowań pozyskano dane w nim wykorzystane, nie wynika jakoby na potrzeby uchwały została przygotowana jakakolwiek ekspertyza, ponadto uzasadnienie nie odnosi się wprost do ww. działek, w szczególności nie wskazuje żadnych podstaw do uznania nieruchomości Skarżącej za pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej (art 42 u.o.p.).
Zawnioskowano o uwzględnienie następujących dokumentów:
1) wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek stanowiących przedmiot własności Skarżącej, tj. działek o nr [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna K.- P. - dla wykazania, przedmiotowe działki objęte są m.p.z.p. P. W., który określa ich przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a także teren drogi publicznej;
2) "Uwarunkowań przyrodniczych terenu położonego w rejonie ul. [...]" sporządzone przez Zarząd Zieleni Miejskiej w listopadzie 2019 r. - dla wykazania faktu, iż z materiałów uzyskanych przez Skarżącą nie wynika jakoby na obszary nieruchomości Skarżącej występowały pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej;
3) Raportu końcowego z "Opracowania inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej w obszarze ulicy [...]" z grudnia 2020 roku – dla wykazania faktu, iż z materiałów uzyskanych przez Skarżącą nie wynika jakoby na obszarze nieruchomości Skarżącej występowały pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej;
4) "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia Podgórza w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku Rzecznego Drwinka oraz północnej części Parku Aleksandry" z grudnia 2020 roku - dla wykazania faktu, iż materiałów uzyskanych przez Skarżącą nie wynika jakoby na obszyły nieruchomości Skarżącej występowały pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej;
5) "Waloryzacji przyrodniczej Zielonego Pierścienia Podgórza w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku Rzecznego Drwinka oraz północnej części Parku Aleksandry" z 2022 roku - dla wykazaniu faktu, iż z materiałów uzyskanych przez Skarżącą nie wynika jakoby na obszary nieruchomości Skarżącej występowały pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej.
W uzasadnieniu skargi A. F. podnosi, że dnia 11 stycznia 2023 r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła MPZP P. W., która weszła w życie dnia 2 lutego 2023 roku. MPZP P. W. przeznacza teren obejmujący m.in. działki stanowiące przedmiot prawa własności Skarżącej (tj. nieruchomości gruntowe objętej działkami ewidencyjnymi nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna K. P.) pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (oznaczone symbolami MW.3 oraz MW.1), a także pod teren drogi publicznej, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej (oznaczony symbolem KDD.1). Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadza na tym fragmencie obszaru użytek ekologiczny. Prowadzi to do konkluzji, iż MPZP P. W. oraz zaskarżona uchwała odmiennie regulują stan prawny terenu objętego działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna na K. P.. Oba akty prawne stanowią akty prawa miejscowego, a co za tym idzie posiadają taką samą moc obowiązującą i rangę w hierarchii aktów prawnych. Wskazać na marginesie należy, iż opisany powyżej stan może doprowadzić do licznych wątpliwości na etapie stosowania prawa.
Dalej Skarżąca podkreśla, że z żadnego z materiałów sporządzonych na etapie projektu zaskarżonej uchwały nie wynika jakoby teren objęty działkami ewidencyjnymi nr [...], obr[...], jednostka ewidencyjna K.- P. spełniał przesłanki uznania za użytek ekologiczny. Skarżąca dotarła bowiem do oficjalnych dokumentów sporządzonych przez jednostki podległe Prezydentowi Miasta Krakowa, bądź na ich zlecenie. Nie wynika z nich jakoby na terenie działek Skarżącej występowały zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. Przedmiotowe materiały w większości powstawały na przestrzeni 2019 - 2020 roku. Zarówno "uwarunkowania przyrodnicze terenu położonego w rejonie ul. [...]" sporządzone przez Zarząd Zieleni Miejskiej w listopadzie 2019 r., Raport końcowy z "Opracowania inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej w obszarze ulicy [...]" z grudnia 2020 roku, jak i "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia Podgórza w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku Rzecznego Drwinka oraz północnej części Parku Aleksandry" z grudnia 2020 roku oraz "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia Podgórza w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku Rzecznego Drwinka oraz północnej części Parku Aleksandry" z 2022 roku nie prowadzą do wniosku, aby na działkach [...] i [...] znajdował się ekosystem wodny, źródliska oraz zbiorowiska szuwarowe, murawy napiaskowe i drzewostany stanowiące siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt.
Wskazano, iż Rada Miasta Krakowa przed skierowaniem uchwały na sesję nie rozpatrzyła wyników konsultacji społecznych. Zostały one prowadzone w terminie od 13 lutego do 10 marca 2023 r. Poza spotkaniami z mieszkańcami, opinie zostały zebrane w formie formularzy konsultacyjnych (w sumie 161 formularzy). Wśród nich tylko 11 zawierało uwagi popierające ustanowienie użytku ekologicznego w proponowanych granicach, 13 zawierało uwagi popierające ustanowienie użytku ekologicznego na większym obszarze, 4 dotyczyło utworzenia parku S. W., 72 dotyczyły wyłączenia poszczególnych działek z objęcia planowanym użytkiem, 15 zawierało negatywne opinie w sprawie ustanowienia lub ewentualnej zmiany granic, 43 dotyczące całkowitego sprzeciwu powstaniu użytku ekologicznego, 1 formularz dotyczył tężni solankowej oraz 2 formularze nie zawierały treści. Brak rozważenia wyników konsultacji społecznych, przy dodatkowym braku należytego uzasadnienia wyznaczenia terenu użytku ekologicznego prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego.
Na gruncie zaskarżonej uchwały nie zostały przedstawione żadne, a tym bardziej niepodważalne dowody, że teren objęty działkami ewidencyjnymi nr [...] [...], obr[...], jednostka ewidencyjna K. P. powinien zostać objęty użytkiem ekologicznym, tj. ochroną w zakresie zaskarżonej Uchwały. Powyższe działanie jest neutralne dla zachowania ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych, muraw napiaskowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt (cel z §2 zaskarżonej Uchwały). Jednocześnie doprowadza to do znacznego ograniczenia prawa własności Skarżącej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż użytek ekologiczny ustanowiony został nieprawidłowo na terenie obejmującym ww. działki. Przedmiotowy teren nie jest bowiem ani przydatny, ani konieczny dla ochrony przyrody (środowiska), ani do realizacji celu wynikającego z przepisu §2 zaskarżonej uchwały. W związku z tym zaskarżona Uchwała wprowadza ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności Skarżącej, podczas gdy nie jest to konieczne dla ochrony środowiska ani innych celów wyznaczonych przez Konstytucję RP. Tym samym zaskarżona Uchwała nie czyni zadość wyżej wymienionym standardom znajdującym oparcie w przepisach rangi konstytucyjnej, co oznacza, że stwierdzone naruszenia prawa mają charakter istotny.
Zaskarżona Uchwała narusza także prawo poprzez przerzucenie przez Radę Miasta Krakowa ciężaru ochrony przyrody na Skarżącą w sposób nieproporcjonalny. Jak zostało wykazane powyżej Rada Miasta Krakowa nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości, iż teren objęty działkami ewidencyjnymi nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna K. P. spełnia przesłanki objęcia go terenem użytku ekologicznego. Ponadto, co również wykazano powyżej, objęcie terenu ww. działek obszarem użytku ekologicznego nie prowadzi do realizacji celu określonego w §2 zaskarżonej Uchwały, a także celu ochrony środowiska określonego w Konstytucji RP pozwalającego na wprowadzenie ograniczenia w zakresie korzystania prawa własności. Wyżej wskazane okoliczności dla objęcia działki Skarżącej przedmiotowym użytkiem ekologicznym pozostają w sprzeczności z zasadą proporcjonalności, albowiem znacząco obciąża podmiot indywidualny realizacją zadań publicznych gminy. Ciężar ochrony tych terenów został przerzucony na podmiot indywidualny w sposób nieproporcjonalny. Nie została zatem zachowana równowaga pomiędzy interesem publicznym i indywidulanym oraz rozmiarem dobra poświęcanego i dobra chronionego oraz interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości. Na powyższe zarzuty zwracał uwagę także Prezydent Miasta Krakowa w opinii nr 45/2023 z dnia 24 kwietnia 2023 roku, której uzasadnienie Rada Miasta Krakowa w całości pominęła.
Zwrócono uwagę, że na terenie objętym działkami ewidencyjnymi nr [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna K. P. nie znajduje się żaden ekosystem wodny. Nie znajdują się na nim żadne źródliska oraz zbiorowiska szuwarowe, ani żadne murawy napiaskowe i drzewostany stanowiące siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt. Powyższe wyklucza realizację jakichkolwiek celów uchwały na przedmiotowej nieruchomości.
Wskazano, że skoro uchwała zwiększy wydatki budżetu Miasta, to wymagała ona opinii komisji właściwej w sprawach budżetu. Należy jednocześnie wskazać, iż Prezydent Miasta Krakowa w opinii nr 45/2023 z dnia 24 kwietnia 2023 roku zwracał na powyższe uwagę. Rada Miasta Krakowa zaniechała, jednakże dopełnienia tych obowiązków czym naruszyła prawo.
Skarżąca wskazuje, że z żadnego z materiałów sporządzonych na etapie projektu zaskarżonej uchwały nie wynika jakoby teren objęty działkami ewidencyjnymi nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna K.- P. spełniał przesłanki uznania za użytek ekologiczny. Takie działanie organu władzy publicznej, nawet jeżeli mieści się w jego prawem określonych kompetencjach, ale nosi znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem.
Skarżący K. F. podnosi zarzuty w swej istocie tożsame z zarzutami skargi A. F.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w szczególności naruszony został przepis art. 2 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 z późn. zm., dalej u.o.p. lub ustawa o ochronie przyrody) w zw. z art. 42 u.o.p. w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. poprzez błąd w subsumpcji i niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwą wykładnię poprzez zastosowanie w sposób nie realizujący ustawowego celu, jakim jest skuteczna ochrona przyrody, w szczególności poprzez ustanowienie użytku ekologicznego w kształcie oraz rozmiarze nie realizujących ustawowego celu oraz na obszarach gdzie brak jest zasługujących na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, w szczególności na nieruchomościach skarżących utworzonych z działek nr [...] i nr [...], gdzie nie występują: ekosystem wodny, źródliska, zbiorowiska szuwarowe, murawy napiaskowe, drzewostany stanowiące siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt. Powyższe jednoznacznie wynika z dokumentacji i opracowań towarzyszących zaskarżonej uchwale, jak też jednoznacznie potwierdzają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr CIII/2805/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (Małop. z 2023 r. poz. 544., który wszedł w życie 2 lutego 2023 r., dalej również plan miejscowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub m.p.z.p.), wedle którego w/w nieruchomości w całości stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone symbolami MW.1, MW.2 oraz teren Komunikacji - Teren drogi publicznej, oznaczony symbolem KDD.L, przy czym należy wskazać, iż zaskarżona uchwała oraz w/w m.p.z.p. zostały uchwalone przez ten sam organ w tym samym składzie osobowym, w tym samym stanie prawnym oraz w tym samym stanie faktycznym - przy tych samych uwarunkowaniach formalno-prawnych, jak i przy posiadaniu przez Radę Miasta Krakowa wiedzy na temat wartości przyrodniczych wspominanego obszaru - a są wzajemnie sprzeczne. Taki stan rzeczy, wynika z faktu, że nieprawidłowo został określony obszar objęty przedmiotowym użytkiem ekologicznym. Procedura przyjęcia zaskarżonej uchwały została bowiem zainicjowana projektem Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa - druk nr 3045, który swym zasięgiem objął nieprawidłowo tereny, wyznaczone w niektórych fragmentach całkowicie dowolnie, na których brak jest zasługujących na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, jak też w sposób nie realizujący ustawowego celu, jakim jest skuteczna ochrona przyrody. Potwierdzeniem na powyższe są dwie poprawki: nr 1 radnego J. P. oraz poprawka nr 2 radnego G. S. do druku w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "S. W." - druk nr 3045. Zgodnie z treścią w/w poprawki nr 1, zaproponowane zostało ograniczenie projektowanego użytku ekologicznego o działkę numer [...], [...] i [...], a więc działki sąsiadujące bezpośrednio z działkami skarżących o numerach: [...] oraz [...]. W uzasadnieniu do w/w poprawki, na CX Sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 17 maja 2023 r., odnośnie działki nr [...] wskazano, cyt. "przypominam, że ten projekt, który jest przedstawiony ma powierzchnię 13,68 ha, to co eliminujemy ograniczamy sprawia, że ten użytek ma 13,68 ha tylko 13,53, jest to mała działka w narożniku południowo -wschodnim, która nie ma aż takich wartości, takich ogólnych funkcji,". W/w poprawka została przez Radę Miasta Krakowa przyjęta, zatem przyjęto, że nie występują na niej zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. W konsekwencji, na mapie ustanowionego użytku ekologicznego powstała nienaturalna wyrwa, która kształtuje tenże użytek w sposób nienaturalny i niemożliwy do zaistnienia w rzeczywistości - nie sposób bowiem przyjąć, aby użytek ekologiczny mógł przybrać taki nienaturalny kształt od strony południowo-wschodniej, jak na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że skoro przyjęto, że na działce nr [...] nie występują zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, należy przyjąć, że również na sąsiedniej działce nr [...] i nr [...] tych pozostałości ekosystemów również nie ma, występowanie bowiem pozostałości jakiegokolwiek ekosystemu w takim kształcie byłoby niemożliwe. Pomiędzy w/w działkami nie ma bowiem żadnej naturalnej ani sztucznej bariery, ani też żadnego innego czynnika, który doprowadziłby do pozostałości ekosystemu na działkach nr [...] i [...] a już na działce [...] nie, w istniejących na tym terenie uwarunkowaniach przyrodniczych oraz układzie komunikacyjnym. W konsekwencji należy przyjąć, iż na działkach skarżącego nr [...] i nr [...] nie występują zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, a w szczególności nie występują: ekosystem wodny, źródliska, zbiorowiska szuwarowe, murawy napiaskowe, drzewostany stanowiące siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt. Powyższy fakt był i jest doskonale znany radnym Miasta Krakowa, co jednoznacznie wybrzmiało podczas CX Sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 17 maja 2023 r., gdzie stwierdzono, cyt.: "że tak naprawdę występujące tam gatunki zarówno fauny jak i flory są gatunkami chronionymi, ale o charakterze pospolitym występującym tutaj na terenach Krakowa i okolic". Z powyższego jednoznacznie wynika zatem, że zasięg i obszar użytku ekologicznego określony został całkowicie dowolnie i arbitralnie, bez odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie uchwalania przedmiotowego użytku. Uchwalony użytek nie spełnia też ustawowego celu. Brak występowania na działkach skarżącego nr [...] zasługujących na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej oraz fakt całkowitej dowolności w ustalaniu obszaru i zasięgu przedmiotowego użytku ekologicznego i niecelowość ustanowienia użytku ekologicznego na w/w działkach skarżącego, potwierdza również poprawka nr 2 o do druku w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "S. W." - druk nr 3045, która miała na celu ograniczenie obszaru i zasięgu projektowanego użytku ekologicznego "S. W.", a w szczególności doprowadzenie jego zasięgu i obszaru do zgodności z uchwalonym zaledwie kilka miesięcy wcześniej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wedle którego te same tereny objęte w/w uchwalonym planem miejscowym dla obszaru "[...] oraz projektowanym użytkiem ekologicznym miały sprzeczne ze sobą przeznaczenie, a to: w w/w planie miejscowym przedmiotowe tereny przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oznaczone symbolami MW.1, MW.2 i MW.3, a w procedowanej uchwale, te tereny miałyby być objęte ochroną z całkowitym zakazem zabudowy. Skarżący zwrócił uwagę, że krytyczne stanowisko wyraził również Prezydent Miasta Krakowa w opinii nr 45/2023 z dnia 24 kwietnia 2023 r., dotyczącej projektu uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "S. W." - druk nr 3045 wraz z autopoprawką. W/w projekt został zaopiniowany pozytywnie z uwagami polegającymi ,,na wskazaniu konieczności dostosowania granic projektowanego użytku ekologicznego do zakresu zgodnego z przeznaczeniem w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Granice użytku ekologicznego winny obejmować tereny z przeznaczeniem ZP (tereny zieleni urządzonej) oraz WS (tereny wód powierzchniowych śródlądowych), a także w zakresie tzw. strefy ochrony i kształtowania środowiska w obrębie przeznaczenia MW.1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej)planu "[...]". Skarżący podkreśla, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", uchwalony został dopiero na CIII Sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 11 stycznia 2023 r., w przeciwieństwie do planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", który został uchwalony już na LXXXIV Sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 11 maja 2022 r., a to z uwagi na podjętą przez Radę Miasta Krakowa decyzje o synchronizowaniu, skoordynowaniu i uzgodnieniu zapisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", z procedowanym właśnie projektem użytku ekologicznego "S. W.".
Powyższe zatem jednoznacznie rozstrzyga, że na obszarze objętym miejscowym zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" brak jest zasługujących na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, w szczególności na nieruchomościach skarżącego utworzonych z działek nr [...] i nr [...], gdzie nie występują: ekosystem wodny, źródliska, zbiorowiska szuwarowe, murawy napiaskowe, drzewostany stanowiące siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt, w przeciwnym bowiem razie w/w specjalny zespół zgłosiłyby swoje uwagi, a Rada Miasta Krakowa nie uchwaliłaby w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w uchwalonej treści, w szczególności z przeznaczeniem objętych nią terenów pod zabudowę wielorodzinną mieszkaniową. Jak wyżej wskazano, prawdziwym celem ustanowienia użytku ekologicznego na przedmiotowym obszarze, było uniemożliwienie realizacji przewidzianej w Studium zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej na terenach objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] i chęcią odrzucenia w/w planu miejscowego.
Uchwałą w zaskarżonym zakresie, ustanowiono użytek ekologiczny na całej powierzchni nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i na całej powierzchni nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obr, [...], jednostka ewidencyjna K. P., stanowiących własność skarżącego. Jednocześnie na całej powierzchni obydwóch nieruchomości skarżącego w taki sam sposób bezpodstawnie wprowadzono związane z tym użytkiem zakazy i ograniczenia, stanowiące w zasadzie ukrytą formę wywłaszczenia, uniemożliwiające w zakresie w/w obu nieruchomości skarżących realizację podstawowego przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "P. W." zatwierdzonego uchwałą nr CIII/2805/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (Małop. z 2023 r. poz. 544.), jakim jest zabudowa budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi MW.1, MW.2, MW.3. Powyższe w sposób oczywisty narusza konstytucyjne prawa skarżącego. Podkreślono znaczenie zasady proporcjonalności w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy wkracza w sferę praw i wolności korzystających z gwarancji konstytucyjnej ochrony.
Nadto, zaskarżoną uchwałą, w sposób oczywisty naruszono również przepis art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. w zw. z art. 42 u.o.p. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 - 5, pkt 7, pkt 9 i pkt 11 u.o.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez błąd w subsumpcji i niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwą wykładnię i naruszenie prawa własności, a także zasady równości w życiu społecznym i gospodarczym, poprzez ustanowienie na całej powierzchni nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna K.-P. oraz całej powierzchni nieruchomości nr [...] obr[...] jednostka ewidencyjna K.-P., stanowiącej własność skarżących użytku ekologicznego, w sposób całkowicie dowolny, bez potwierdzenia w koniecznych badaniach i ekspertyzach wbrew ustanowionemu przed kilkoma miesiącami przeznaczeniu w m.p.z.p., podczas gdy na sąsiedniej działce nr [...], na podstawie lakonicznie uzasadnionej poprawki nr 1, tego użytku już nie ustanowiono, mimo, iż żadne badania naukowe ani ekspertyzy nie wykazały, aby przedmiotowe nieruchomości się różniły w szczególności pod względem występowania na nich zasługujących na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. Prawdziwym natomiast celem ustanowienia użytku ekologicznego "S. W." w zbyt szerokim, zaproponowanym przez Komisję Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa, była chęć uniemożliwienie realizacji przewidzianej w Studium zabudowy wielorodzinnej dla obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] z uwagi na obawy i dyskomfort psychiczny właścicieli nieruchomości położonych w obszarach miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Ponadto Rada Miasta Krakowa naruszyła zasadę równości, poświęcając dobro i interes prawny właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] na rzecz komfortu psychicznego oraz interesu faktycznego właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] Takie wyważenie dóbr i poświęcenie jednego dobra w całości kosztem całkowitej ochrony innego dobra, jest nieodpuszczalne.
Ani z uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały, ani też z materiałów sporządzonych na etapie projektu zaskarżonej uchwały nie wynika jakoby teren objęty działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna K.-P. spełniał przesłanki uznania za użytek ekologiczny. Skarżący dotarł bowiem do oficjalnych dokumentów sporządzonych przez jednostki podległe Prezydentowi Miasta Krakowa, bądź na ich zlecenie. Z dokumentów tych nie wynika jakoby na terenie przedmiotowych działek skarżącego występowały zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. Przedmiotowe materiały powstawały na przestrzeni 2019 -2020 roku. Zarówno "Uwarunkowania przyrodnicze terenu położonego w rejonie ul. [...]" sporządzone przez Zarząd Zieleni Miejskiej w listopadzie 2019 r., Raport końcowy z "Opracowania inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej w obszarze ulicy [...]" z grudnia 2020 roku, jak i "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia Podgórza w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku Rzecznego Drwinka oraz północnej części Parku A. " z grudnia 2020 roku nie prowadzą do wniosku, aby na działkach [...] i [...] znajdował się ekosystem wodny, źródliska oraz zbiorowiska szuwarowe murawy napiaskowe i drzewostany stanowiące siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt. Należy także wskazać, iż żaden z operatów nie wskazuje jakoby teren objęty działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna K. P. stanowił pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania (art. 42 u.o.p.). Nadto zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Krakowa naruszyła również przepis 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 2 u.s.g. w zw. z §30 ust. 2 w zw. z §30 ust. 8 Uchwały nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa (t.j. Małop. z 2019 r. poz. 7074; zm.: Małop. z 2020 r. poz. 919, dalej: "Statut Miasta Krakowa") w zw. z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm., dalej "p.o.ś.") poprzez brak dołączenia do projektu uchwały uzasadnienia zawierającego także przewidywane skutki finansowe dla budżetu Miasta Krakowa, a także brak uzyskania opinii komisji właściwej w sprawach budżetu, podczas gdy uchwała będzie skutkowała ograniczeniami w zakresie sposobu użytkowania nieruchomości, a co za tym idzie wywoła w przyszłości skutki finansowe dla budżetu Miasta Krakowa, w związku z czym przedmiotowe uzasadnienie i opinia są wymagane. Zgodnie bowiem z przepisem § 30 ust. 2 Statutu Miasta Krakowa do projektu uchwały projektodawca dołącza uzasadnienie zawierające także przewidywane skutki finansowe dla budżetu Miasta. W myśl przepisu § 30 ust. 8 Statutu Miasta Krakowa Projekt uchwały Rady, której realizacja zwiększa wydatki budżetu Miasta, w tym także projekt uchwały w sprawie referendum, wymaga opinii komisji właściwej w sprawach budżetu. Wedle natomiast przepisu art. 129 ust. 2 p.o.ś. w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości. W związku z ustanowieniem przedmiotowego użytku ekologicznego dochodzi do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, czego konsekwencją jest ukształtowanie się prawa do dochodzenia przez skarżącego (a także właścicieli innych działek objętych użytkiem ekologicznym) odszkodowania za poniesioną szkodę. W związku z powyższym, do projektu uchwały powinno zostać dołączone uzasadnienie zawierające także przewidywane skutki finansowe dla budżetu Miasta Krakowa. Tymczasem uzasadnienie zawiera jedynie ogólne stwierdzenie, iż "podjęcie uchwały może wywoływać w przyszłości inne skutki finansowe dla budżetu Miasta Krakowa, jeżeli przedmiotowa uchwała będzie skutkowała ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości". Na etapie projektu uchwały oczywistym było, iż uchwała będzie skutkowała ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości. W związku z powyższym, w połączeniu z uprawnieniem właściciela wynikającym z przepisu art. 129 ust. 2 p.o.ś. oczywistym było, iż uchwała będzie wywoływać w przyszłości inne skutki finansowe dla budżetu Miasta Krakowa. W konsekwencji powyższego powinna ona zawierać uzasadnienie zawierające także przewidywane skutki finansowe dla budżetu Miasta. Z powyższego można wnioskować, iż uchwała zwiększy wydatki budżetu Miasta Krakowa. W konsekwencji wymagała ona opinii komisji właściwej w sprawach budżetu. Należy jednocześnie wskazać, iż Prezydent Miasta Krakowa w w/w opinii nr 45/2023 z dnia 24 kwietnia 2023 roku zwracał na powyższe uwagę. Rada Miasta Krakowa zaniechała, jednakże dopełnienia tych obowiązków czym naruszyła prawo. Miasto Kraków musi dysponować odpowiednimi środkami pieniężnymi, niezbędnymi do naprawienia poniesionych przez właścicieli szkód związanych w szczególności z narzuconego planem przeznaczenia ich nieruchomości. Naprawa szkód musi być realna. Rada Miasta Krakowa powinna mieć zatem rzetelną wiedzę, co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonej uchwały. Nie można bowiem wykluczyć, że z uwagi na wielkość obszaru objętego planem i ewentualną konieczność wykupu wielu objętych użytkiem ekologicznym nieruchomości lub naprawienia szkód ich właścicielom, gdyby uzasadnienie w zakresie przewidywanych skutków finansowych dla budżetu Miasta zostało należycie sporządzone, to do uchwalenia zaskarżonej uchwały by nie doszło (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt IIOSK 2258/20).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że ochrona środowiska jako jedna z podstawowych wartości porządku konstytucyjnego znajduje wyraz w dalszych przepisach Konstytucji - art 68 ust 4 (władze publiczne są obowiązane zapobiegać negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska), art 74 (ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które mają prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom i zarazem wspierać obywateli w działaniu na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska), art 86 i art 31 ust 3. Adresatem konstytucyjnego obowiązku jego ochrony są nie tylko organy władzy publicznej (m.in. przez wyrażony w art 74 ust 1 obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obecnemu i przyszłym pokoleniom), ale i podmioty prywatne (m.in. przez wprowadzenie w art. 86 powszechnego obowiązku dbałości o stan środowiska i ponoszenia odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie). Jak wynika z art. 31 ust 3 Konstytucji ochrona środowiska jest jedną z podstawowych wartości, które uzasadniają ingerencję w konstytucyjne prawa i wolności jednostki.
Zgodnie z art. 42 u.o.p, użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Ochrona różnorodności biologicznej ma swoje źródło również w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych oraz prawach stanowionych na ich podstawie. Konwencja o różnorodności biologicznej sporządzona w Rio de Janeiro 5 czerwca 1992r. (ratyfikowana przez Polskę 13 grudnia 1995 r.) zwraca szczególną uwagę na znaczenie różnorodności biologicznej oraz odpowiedzialność państwa za ochronę swojej różnorodności biologicznej oraz zrównoważone użytkowanie własnych zasobów biologicznych. Ochrona prowadzona przez państwa polega m.in. na ustanawianiu systemu obszarów chronionych lub obszarów, na których muszą być podjęte specjalne działania w celu ochrony różnorodności biologicznej, obejmuje odpowiednimi regulacjami, wspiera ochronę ekosystemów i naturalnych siedlisk oraz utrzymanie zdolnych do życia populacji gatunków w ich naturalnym otoczeniu, wspiera z punktu widzenia środowiska racjonalny i zrównoważony rozwój na obszarach sąsiadujących z obszarami chronionymi, mając na uwadze wzmocnienie ochrony tych obszarów, reguluje lub zarządza odpowiednimi procesami i kategoriami działań, w przypadku, gdy zostanie stwierdzony istotny negatywny wpływ na różnorodność biologiczną. Różnorodność biologiczna stanowi również istotny aspekt zainteresowania Unii Europejskiej. Zagadnienie utraty bioróżnorodności jest przedmiotem unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030, w której wskazano istotne znaczenie różnorodności biologicznej jako podstawy gospodarki i dobrostanu, w szczególności zaś jej znaczenie dla wyzwań jakie wiążą się ze zmianami klimatu.
Teren w rejonie ul. [...], stanowi jeden z kluczowych obszarów realizowanej obecnie polityki Miasta, ukierunkowanej na powstanie kompleksowego i równocześnie unikatowego ciągu terenów zieleni tzw. Zielonego Pierścienia Podgórza - "Nowych Plant Podgórskich". Podstawową funkcją tego terenu winna być funkcja parkowa, rekreacyjno-wypoczynkowa, z poszanowaniem istniejących zasobów przyrodniczych. W listopadzie 2019 r. Zarząd Zieleni Miejskiej wykonał analizę "Uwarunkowań przyrodniczych terenu położonego w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K.", która wykazała że zabezpieczenie analizowanego obszaru przed zainwestowaniem ma kluczowe znaczenie dla zachowania występujących na tym terenie chronionych gatunków płazów, gadów i ptaków oraz ich siedlisk. Zagrożeniem dla walorów przyrodniczych tego obszaru jest przede wszystkim zmiana sposobu użytkowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wycinka drzew, zanik lub dewastacja oczek wodnych, zaśmiecanie terenu, a także ruch pojazdów terenowych (quady, motocrossy). Jego zachowanie i ochrona polega na działaniach zmierzających do utrzymania istniejących zbiorników wodnych oraz tworzenia nowych, jako siedlisk rozrodu płazów, obserwacji procesów sukcesyjnych, zapewnienia bezpieczeństwa w drodze eliminacji zagrożenia np. ze strony wiatrołomów i złomów oraz drzew zawieszonych w pobliżu wyznaczonych w przyszłości ścieżek, szlaków pieszych lub rowerowych. Następnie w roku 2020 Instytut Ochrony Przyrody Polskiej Akadami Nauk (lNP PAN) przeprowadził prace badawcze polegające na inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej przedmiotowego terenu. W opracowaniu (Cierlik G., Łaciak M. 2020. Opracowanie inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej w obszarze ulicy [...]. Raport końcowy. Instytut Ochrony Przyrody PAN. Wykonane na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w K.) na działkach nr [...] obr[...] odnotowano stanowiska chronionych ptaków: cierniówki Sylvia communis, dymówki Hirundo rustica, grzywacza Columba palumbus, łozówki Acrocephalus palustris, piecuszka Phyltoscopus trochilus i świergotka łąkowego Anthus pratensis, a także objętej ochroną jaszczurki zwinki Lacerta viridis. Na całym obszarze użytku ekologicznego "Słona Woda" potwierdzono występowanie 76 gatunków ptaków, z czego gniazdowanie potwierdzono dla 28 gatunków. W okresie zimowym, na badanym terenie stwierdzono występowanie 14 gatunków ptaków. Większość występujących tam ptaków to gatunki objęte w Polsce ochroną prawną, ścisłą lub częściową, podobnie, jak zinwentaryzowane na tym obszarze gatunki płazów i gadów. Wyniki przeprowadzonej inwentaryzacji jednoznacznie wskazują, iż obszar ten stwarza ciągle, jak na obszar miejski, atrakcyjne warunki do występowania dużej grupy gatunków ptaków, których występowanie na terenach sąsiadujących jest już niemożliwe. Warunkiem koniecznym dla zachowania i utrzymania różnorodności biologicznej, w tym przede wszystkim płazów i gadów występujących jeszcze w rejonie S. W. jest zabezpieczenie go przed zabudową i podjęcie działań zabezpieczających miejsca rozrodu płazów. Skuteczna ochrona tego terenu to zachowanie półnaturalnego charakteru obszarów zadrzewionych położonych w części południowo-zachodniej, pozostawiając starsze drzewa oraz istniejące zasoby martwego drewna oraz terenów otwartych położonych na południe od Szpitala Uniwersyteckiego. Przy tworzeniu użytku ekologicznego brane są pod uwagę zarówno uwarunkowania planistyczne jak i społeczne, jednakże przesłanki przyrodnicze, zwłaszcza oparte na analizach wyników przeprowadzonych badań naukowych, tj. inwentaryzacje botaniczne, zoologiczne i mikologiczne, mogą - jako najistotniejsze z merytorycznego punktu widzenia - przesądzać o podejmowanych rozstrzygnięciach. Nie oznacza to, że opinie mieszkańców zebrane w czasie konsultacji społecznych nie były brane pod uwagę. Dowodem dyskusji i przeprowadzonych analiz są zapisy z wielu spotkań organizowanych w ramach prowadzonych konsultacji społecznych oraz zapisy z posiedzenia Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa przed wprowadzeniem projektu uchwały pod obrady, a także zgłaszane i głosowane poprawki. Kontrowersje natury formalno-prawnej w aspekcie planistycznym, społecznym i przyrodniczym znajdowały również odzwierciedlanie w opiniach Prezydenta Miasta Krakowa, tak w odniesieniu do projektu uchwały jak i do zgłaszanych poprawek. Odrzucenie poprawek wyłączających działki ewidencyjne obejmujące cenne przyrodniczo murawy napiaskowe, które na terenie Krakowa poza obszarem S. W. praktycznie już nie występują, ograniczyłoby przedmiot ochrony ustanawianego użytku ekologicznego do tego stopnia, że uzasadnienie do projektu uchwały utraciłoby w znacznej mierze sens, gdyż "okrojony" w ten sposób użytek ekologiczny obejmowałby w istocie jedynie zbiorowiska hydrogeniczne i zbiorowiska leśne, w tym powstające na dawnych murawach w wyniku spontanicznej sukcesji naturalnej. Natomiast przegłosowanie i przyjęcie poprawki wyłączającej z granic tworzonego użytku ekologicznego działkę nr [...] obr. [...] o powierzchni ok. 0,1694 ha, nie spowodowało istotnej zmiany w zakresie wartości przyrodniczych przedmiotu ochrony użytku. Działka nr [...], wg. Mapy roślinności rzeczywistej Krakowa i waloryzacji przyrodniczej Krakowa z 2016 roku (Bajorek-Zydroń K., Wężyk P. (red.) 2016. Atlas pokrycia terenu i przewietrzania Krakowa, Urząd Miasta Krakowa, Wydział Kształtowania Środowiska) stanowi w przeważającej części fragment obszaru o niższym walorze przyrodniczym i botanicznym, obejmując zbiorowiska ugorów i odłogów, aniżeli sąsiednie, wyżej zwaloryzowane płaty zarośli reprezentowane na włączonych do użytku ekologicznego działkach sąsiednich. Występowanie fragmentów muraw napiaskowych jest cechą wyróżniającą użytek ekologiczny "S. W." spośród innych obszarów zielonych Z. P. P.. Należy również podkreślić, że tego typu zbiorowiska są generalnie rzadkie w obrębie całego Krakowa i jego okolicach. Wykształcają się one w miejscach suchych, na piaszczystej glebie ubogiej w składniki odżywcze. Ze względu na postępującą eutrofizację, która stanowi duże zagrożenie dla ekosystemów we wszystkich rejonach Z. P. P., zachowanie tego typu siedlisk wydaje się sprawą szczególnie ważną. Gatunki napiaskowe pojawiają się również na niedawno powstałych odłogach oraz brzegach pola ornego. Świadczy to o dużych możliwościach regeneracyjnych występujących tu zbiorowisk murawowych. Na działce nr [...] obr. [...], wg. najnowszej inwentaryzacji, stwierdzono zbiorowiska murawowe Agrostis capillaris - Euphorbia cyparisias. (źródło: zał. nr 7 do opracowania Kozak M, Kozłowska-Kozak K. (red.) 2022. Waloryzacja przyrodnicza [...] w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku Rzecznego Drwinka oraz północnej części Parku Aleksandry. Wykonana na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie). Według tego opracowania na terenie działki nr [...] nie stwierdzono roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową, aczkolwiek teren działki pełni funkcje przyrodnicze w zakresie połączeń ekologicznych. Z uwagi na powyższe okoliczności, nie można podzielić rozbudowanych zarzutów Skarżących, iż działanie Rady odbyło się dowolnie, bez wykazania wartości przyrodniczych 1 nieproporcjonalnie. Rada dysponowała specjalistycznymi opracowaniami, które wskazywały na istnienie na nieruchomości Skarżących istotnych elementów przyrodniczych, które są ważne z punktu widzenia zachowania różnorodności biologicznej tego obszaru, jak i całego miasta. Wobec narastającej świadomości zagrożeń związanych z utratą różnorodności biologicznej oraz jej znaczącym wpływem na tworzenie miasta odpornego na nadchodzące zmiany klimatyczne nie można odmówić Radzie Miasta prawa do refleksji i wprowadzenia korekt w polityce wyznaczającej ramy wykonywania prawa własności. Należy zwrócić uwagę, że już z art. 3 u.o.p. wynika, że sposoby realizacji ochrony przyrody nie mają charakteru wykluczającego się. Brak jest w ustawodawstwie normy wyłączającej możliwość objęcia formą ochrony przyrody z uwagi na uprzednio obowiązujące ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtuję, wraz 2 innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 4u.o.p. dbałość o przyrodę jest obowiązkiem nie tylko organów administracji publicznej, ale też osób fizycznych. Celem uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny zgodnie z art. 44 ustawy o ochronie przyrody jest ochrona pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, a nie wykluczanie zabudowy. Zakaz zabudowy w świetle delegacji ustawowej nie może być z uchwały wywiedziony. Wzmocnienie ochrony zasobów przyrodniczych objętych uprzednio uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stoi w sprzeczności oceną wartości przyrodniczych wynikających z ustaleń planu. Jak wskazano w podsumowaniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko uzasadnieniem niemożności objęcia całego obszaru ochroną przed zabudową były nie uwarunkowania przyrodnicze, ale wyłącznie uchwalone wiele lat temu Studium, które przeznaczyło teren pod zabudowę. Ograniczenie władztwa planistycznego gminy z uwagi na ustalenia studium nie wyklucza podjęcia działań ochronnych na gruncie norm środowiskowych. Przeznaczenie terenu, warunki jego zagospodarowania i zabudowy określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie determinują ostatecznie możliwości realizacji inwestycji. Same postanowienia planu nie uprawniają inwestora do jakichkolwiek działań w terenie, ale wymagają odniesienia do przepisów odrębnych. Dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, możliwa jest weryfikacja, czy inwestycja w zaplanowanym w projekcie budowlanym kształcie, będzie w jakikolwiek sposób wpływać na elementy przyrodnicze objęte ochroną. To nie przeznaczenie w planie przesądza definitywnie, czy inwestycja może być realizowana, natomiast potencjalną niezgodność aktów prawa miejscowego usuwa się przy pomocy reguł wykładni, przy czym z uwagi na rozdzielność celów, jakim służą te akty prawa miejscowego organ kwestionuje dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały z tego powodu. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dla uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny konieczności przeprowadzenia sformalizowanego postępowania dowodowego. Natomiast w toku procesu uchwałodawczego zainicjowanego działalnością Komisji Planowania Przestrzennego wykorzystano szereg (przywołanych powyżej, włączonych do akt oraz przedłożonych przez Skarżących) opracowań specjalistycznych i przyrodniczych, które prawidłowo i w wystarczający sposób dokumentują podstawy do podjęcia uchwały w stosunku do nieruchomości Skarżących. Podjęcie uchwały poprzedzone było również szerokimi dyskusjami w gronie specjalistów, właścicieli oraz mieszkańców, w tym dyskusją Radnych podczas sesji. Projekt uchwały zawiera uzasadnienie merytoryczne oraz informację o przewidywanych skutkach finansowych dla budżetu Miasta. W opinii prawnej nie wskazano na konieczność uzyskania opinii komisji w sprawach budżetu, bowiem sama uchwała nie zwiększa wydatków budżetu Miasta (podobnie jak uchwały dotyczące ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) - sama potencjalna możliwość zgłoszenia roszczenia nie stanowi o bezpośrednim wpływie na zwiększenie wydatków budżetu Na podstawie art. 44. ust. 2 ustawy o ochronie z dnia 16 kwietnia 2004 r. przyrody, rada gminy ustanawiając użytek ekologiczny winna określić nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy. Uchwała Nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "S. W." zawiera wszystkie ww. elementy: określono nazwę danego obiektu lub obszaru (§ 1 ust. 1), jego położenie (§ 1 ust. 1-3), sprawującego nadzór (§ 6), szczególne cele ochrony (§ 2 - zachowanie ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych, muraw napiaskowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt), w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony {§ 5) oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów (§ 3). W ocenie Organu teren należący do Skarżących spełnia kryteria ustawowej definicji użytku ekologicznego, gdyż znajdują się na nim murawy napiaskowe stanowiące pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej.
Reasumując ograniczenie praw majątkowych Skarżących wprowadzone zostało na podstawie regulacji ustawowej ze względów motywowanych ochroną środowiska przy uwzględnieniu rosnącej świadomości w zakresie konieczności zachowania różnorodności biologicznej w miastach. Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę kierowała się obiektywnie istniejącymi okolicznościami środowiskowymi, które uzasadniały ograniczenie prawa własności Skarżących. Wkroczenie w sferę władztwa właścicielskiego, a dokonane było przy uwzględnieniu specjalistycznych opracowań ogólnych i szczególnych, a także przy wyważeniu interesu prywatnego i interesu publicznego rozumianego jako dbałość o ochronę środowiska i ochronę przyrody. Objęcie nieruchomości Skarżących formą ochrony przyrody stanowi adekwatne i najmniej uciążliwe narzędzie do osiągnięcia celu ochrony ekosystemu. Ponadto podjęcie uchwały było uzgodnione ze specjalistycznym organem ochrony przyrody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634), dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności trzeba w sprawie niniejszej odnieść się do kwestii legitymacji skarżących do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie wykazali swoją legitymację do wniesienia skargi. Ustanowienie użytku ekologicznego ma bowiem wpływ na szeroko rozumiane prawa i obowiązki właścicielskie. Poza sporem jest, że skarżący są współwłaścicielami na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej działek nr [...] obr. [...]. Zatem prawo własności tych działek jest źródłem interesu prawnego skarżących.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr Rady Miasta Krakowa nr CX/2992/23 z dnia 17 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "S. W.".
Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.
Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej u.o.p.). ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Stosownie do art. 44 ust. 2 u.o.p. uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 tej ustawy.
Zgodnie zaś z art. 45 u.o.p. w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy:
1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;
2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;
3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;
4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;
5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;
6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;
7) zmiany sposobu użytkowania ziemi;
8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;
9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;
10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych;
11) umieszczania tablic reklamowych.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się trafnie, że przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p., należy pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego mogłyby się stać ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania (por wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. II OSK 545/16; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 785/15).
W judykaturze za utrwalony należy uznać pogląd, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933, z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10, z 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, CBOSA).
Dlatego też tut. Sąd podziela stanowisko judykatury, że jeżeli z uwagi na brak uzasadnienia uchwały rady gminy nie jest możliwe poznanie motywów podejmowanego aktu, zwłaszcza ograniczającego lub unicestwiającego prawa rzeczowe osób trzecich, to konsekwencją powinno być stwierdzenie nieważności takiej uchwały. Z samej bowiem treści uchwały – z natury rzeczy – nie wynika uzasadnienie stanowiska organu gminy o konkretnym rozstrzygnięciu planistycznym, dotykającym (jak w sprawie niniejszej) w istocie sytuacji prawnej właściciela gruntu, normowanej art. 140 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05,CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. VII SA/Wa 1640/21).
W prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/20 wskazał, że nie sposób uznać, aby rada gminy, realizując swe kompetencje była niczym nieskrępowana. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowane niepoddające się z uwagi na brak uzasadnienia kontroli instancyjnej lub sądowej działanie organu gminy. Wynika to wprost z zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jak już była wyżej mowa, właśnie z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Trafnie też wskazał WSA w Poznaniu w uzasadnieniu w/w wyroku, uwzględniając stanowisko doktryny, że "uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie" ("Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich" str. 37, Monografie Kolegium Jagiellońskiego, pod redakcją T. Jasudowicza, ISBN 978-83-65824-21-9)". Wymóg działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania do władzy publicznej powoduje w ocenie tut. Sądu po stronie organów administracji publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć, w tym także w zakresie planowania przestrzennego. Obowiązek taki jest przecież zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wymóg uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty skarżących można pogrupować w następujący sposób:
Zarzuty odnoszące się do braku przesłanek materialnoprawnych ustanowienia użytku ekologicznego. Odnośnie do tych zarzutów Sąd zważył, co następuje:
Jak wynika z art. 6 u.o.p. ekologiczny jest jedną z form ochrony przyrody. W ramach użytku ekologicznego ochronie podlegają pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. Innymi słowy można stwierdzić, że w ramach użytku ekologicznego to, co podlega ochronie zwykle nie stanowi wyjątkowo cennych, dobrze zachowanych, rozległych obszarów (jak np. Natura 2000), lecz są to pozostałości, zatem obszary ograniczonych rozmiarów, których zachowanie jest jednak wskazane z uwagi na zachowanie różnorodności biologicznej, bowiem występują tam gatunki chronionych zwierząt, ptaków lub roślin, których zachowanie z punktu widzenia owej różnorodności biologicznej jest ważne.
Wbrew stanowisku skarżących z akt sprawy, w tym z dokumentów powoływanych przez skarżących – choć na okoliczność przeciwnych twierdzeń - wynika bezsprzecznie, że istnieją podstawy do objęcia działek skarżących (t.j.dz. [...] i [...]) granicami użytku ekologicznego. Ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia Podgórza w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku Rzecznego Drwinka oraz Północnej części Parku Aleksandry" wykonanego na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w 2022 r. wynika, że na działce [...] występują licznie murawy napiaskowe (załącznik nr [...], zaznaczone nr [...] kolor czerwony). W opracowaniu wskazano, że są to rzadkie w Krakowie formacje roślinne (s. 208 opracowania). W opracowaniu podkreślono, że zachowanie tego typu siedlisk stanowi sprawę szczególnie ważną (s. 89 opracowania). W opracowaniu w zaleceniach obligatoryjnych znalazła się poprawa stanu zachowania muraw napiaskowych (s.234), a działania wskazane w opracowaniu powinny obejmować miejsca występowania muraw oraz ich bezpośrednie sąsiedztwo (z uwagi na zdolności regeneracyjne, jakie wykazują murawy napiaskowe, s. 89 opracowania). W opracowaniu tym znalazły się także wskazania odnośnie do większego obszaru planowanego Parku [...], a mianowicie, aby wykluczyć możliwość jego zabudowy, co podyktowane jest walorami przyrodniczymi (s. 238 opracowania).
W ocenie Sądu nie są konieczne dodatkowe badania i ekspertyzy, wykazujące istnienie bądź brak cennych okazów konkretnie na działkach skarżących.
Odnosząc się do kolejnej grupy zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności i proporcjonalności, stwierdzić należy, co następuje.
Ustanowienie użytku ekologicznego stanowi z istoty ograniczenie prawa własności. Zbadać jednak należy, czy jest ono proporcjonalne, albowiem brak proporcjonalności stanowi istotny zarzut pod adresem uchwały. W ramach badania zachowania zasady proporcjonalności należy dopowiedzieć na pytanie, czy ustanowienie użytku ekologicznego nadaje się do osiągniecia celów wskazanych w uchwale oraz nie wykracza poza to, co konieczne dla ich osiągnięcia. Zgodnie z § 2 uchwały jej celem jest zachowanie ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych, muraw napiaskowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt. Zachowanie muraw napiaskowych zostało zatem wyraźnie wskazane jako cel ustanowienia użytku. W tym miejscu tut. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, jakoby celem uchwały nie zostały precyzyjnie wskazane.
W świetle sporządzonego przez osoby mające kierunkowe wykształcenie opracowania "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia Podgórza w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku Rzecznego Drwinka oraz Północnej części Parku Aleksandry" nie budzi wątpliwości, że na działce [...] występują w znacznym skupisku szczególnie cenne formacje przyrodnicze w postaci muraw napiaskowych, przejawiających zdolności regeneracyjne i mogących się przenosić, co uzasadnia także objęcie działki bezpośrednio sąsiadującej nie przekształconej t.j. [...]. Natomiast działka [...] jest działką, która uległa pewnym przekształceniom i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów znacznie przekształconych (widoczne zabudowania), co dostarcza argumentów na rzecz ograniczenia zasięgu użytku w tym zakresie. W ocenie Sądu objęcie użytkiem ekologicznym działek [...] i [...] nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji celów uchwały. Zauważyć także należy, że bez ustanowienia użytku ekologicznego na działce nr [...] [...] nie mógłby być osiągnięty jeden z celów jego ustanowienia w postaci zachowania muraw napiaskowych, skoro to właśnie murawy napiaskowe stanowią pozostałości wyjątkowo cenne w tym obszarze i wymagające zachowania, a płaty muraw koncentrują się na działce [...] i na północ od niej i w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] (załącznik nr 7 w/w opracowania). W ocenie Sądu skarżona uchwała nie stanowi zatem nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących.
Wśród zarzutów odnoszących się do braków formalnych uchwały wskazano: brak uzasadnienia, brak wskazania, skutków finansowych, podjęcie uchwały mimo negatywnego stanowiska prezydenta, brak określenia celów uchwały.
Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w odróżnieniu od procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 44 u.o.p. przewiduje znacznie mniej zaawansowany tryb uchwalania użytku ekologicznego. W myśl powołanego przepisu uchwała określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. Te elementy zostały w uchwale zawarte w § 2, 3 i 5 uchwały. Projekt uchwały powinien być uzgodniony z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w trybie milczącym w świetle art. 44 ust. 3b u.o.p. (k. 24 administracyjnych akt sprawy).
Zalegający w aktach sprawy projekt uchwały był opatrzony uzasadnieniem (k. 6 administracyjnych akt sprawy), w którym odniesiono się m.in. do występowania i potrzeby ochrony muraw napiaskowych. Projekt uchwały był także kierowany do zainteresowanych Rad Dzielnic (k. 25- 29), był przedmiotem konsultacji społecznych (k. 30-50 administracyjnych akt sprawy). Pozytywnie został także zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Krakowa mimo, że zwrócił on uwagę na rozbieżność między projektowanym użytkiem ekologicznym a postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]
Natomiast w kwestii braku określenia skutków finansowych uchwały wskazać należy, że wymóg taki nie wynika z art. 44 u.o.p. Odnosząc się z kolei w tym zakresie do regulacji Statutu Miasta Krakowa zauważyć należy, że sama uchwała nie zwiększa wydatków budżetu miasta. Ponadto, jak wskazano powyżej, w § 2 uchwały w sposób wystarczająco precyzyjny określono cele ustanowienia użytku ekologicznego.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących sprzeczności uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] przyznać należy, że skomplikowany jest kontekst procedowania planu i uchwały. Tereny objęte użytkiem ekologicznym we wcześniej uchwalonym planie znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy ustanowienie użytku ekologicznego de facto wyklucza zabudowę. Warto odnotować, że ustalenia planu były determinowane postanowieniami Studium, w świetle którego brak było postaw do wykluczenia zabudowy na tym terenie. Okoliczność ta sama w sobie nie wpływa jednak na ocenę zgodności z prawem uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny. Jego ustanowienie nie jest bowiem warunkowane zgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W kontekście regulacji planistycznych uchwała o ustanowieniu użytku ekologicznego stanowi ograniczenie prawa własności skarżących, przy czym ograniczenie to, jak wykazano powyżej, jest konieczne i proporcjonalne dla realizacji celów ustanowienia przedmiotowego użytku.
Odnosząc się do zarzutów związanych z wyłączeniem działki sąsiedniej [...] z granic użytku przy braku wyłączenia działek skarżących stwierdzić należy, co następuje. Z akt sprawy wynika, że wyłączenie działki [...] było podyktowane utratą wartości przyrodniczych ze względu także na częściowe jej przekształcenie, obejmuje ona bowiem zbiorowiska ugorów i odłogów i stanowi obszar o niższym walorze przyrodniczym i botanicznym (co widoczne jest także na obrazach z geoportalu) oraz bezpośrednio sąsiaduje z terenami znacznie już przekształconymi (zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi). Zauważyć należy, że utrata wartości przyrodniczych stanowi przesłankę zniesienia ochrony. Jak wskazano powyżej okoliczności takie nie dotyczą działki [...] i [...]. Nie budzi bowiem w świetle akt sprawy, że działki te są istotne z punktu widzenia celu ustanowienia użytku w postaci ochrony rzadkich na terenie Krakowa formacji muraw napiaskowych.
W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd doszedł do wniosku, że skarżona uchwała odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.