II SA/Kr 1418/23

II SA/Kr 1418/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 31 par 1 pkt 2  i par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Towarzystwo [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 września 2023 r. znak: SKO.OŚ/4170/287/2023 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w K. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2022 r. Towarzystwo [...] z siedzibą w K. (dalej też jako: stowarzyszenie lub strona skarżąca) wystąpiło o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania zezwolenia na usunięcie 96 sztuk drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] dz. nr [...] obr[...] P. kolidujących z inwestycją pod nazwą: "Budowa budynku przedszkola wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu oraz placem zabaw"".
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że żądanie dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi stowarzyszenia wskazanymi w § 6 Statutu, takimi jak ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona zwierząt, ochrona krajobrazu, ochrona wartości kulturowych, pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji, a także ochrona ładu urbanistycznego. Stowarzyszenie powołało się również na określone w § 7 Statutu działania, za pomocą których realizuje swoje cele. W dalszej kolejności zwrócono uwagę na rolę drzew w kształtowaniu różnorodności biologicznej oraz ich znaczenie dla mieszkańców i przyrody, a w następstwie tego podkreślono, że wszystkie sprawy dotyczące usuwania drzew dotyczą interesu społecznego ze względu na społeczną rolę drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowaniu mikroklimatu oraz krajobrazu.
Pismem z dnia 19 maja 2023 r. wezwano stowarzyszenie do sprecyzowania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, poprzez wskazanie okoliczności, które świadczą o zaistnieniu interesu społecznego w ww. postępowaniu dotyczącym usunięcia 96 sztuk drzew i 91 m2 krzewów oraz do przedłożenia ewentualnych dokumentów fakt ten potwierdzających.
W odpowiedzi na ww. wezwanie, stowarzyszenie w piśmie z dnia 4 czerwca 2023 r. wskazało, że w jego ocenie wyczerpująco wykazało interes społeczny przemawiający za udziałem organizacji ekologicznej w przedmiotowym postępowaniu. Jednocześnie ponownie podkreślono, że sprawa mająca za przedmiot usuwanie drzew dotyczy interesu społecznego ze względu na społeczną rolę drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowaniu mikroklimatu oraz że w interesie społecznym jest w przypadku usunięcia drzew zapewnienie odpowiedniej kompensacji przyrodniczej i naliczenie (lub nienaliczenie) opłat za usunięcie drzew, orzeczenie o nakazie wykonania nasadzeń zastępczych.
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 14 czerwca 2023 r., znak: WS-05.6131.2.274.2022.AU, na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów kolidujących z planowaną inwestycją.
W uzasadnieniu postanowienia, organ I instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, powołał się na kumulatywne przesłanki warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, a następnie wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie występuje wprawdzie związek pomiędzy celami i zakresem działania stowarzyszenia a przedmiotem prowadzonego postępowania, ale zarazem brak jest interesu społecznego, przemawiającego za udziałem stowarzyszenia na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. W tym zakresie zdaniem organu I instancji przytoczone przez stowarzyszenie argumenty odnosiły się do ogólnych sformułowań na temat roli drzew dla mieszkańców i przyrody, a nie odnosiły się w ogóle do tej konkretnej sprawy. Tymczasem w ocenie organu I instancji, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinien w sposób precyzyjny określać ze względu na jakie konkretne walory przyrodnicze działki objętej wnioskiem w interesie społeczności pozostaje udział organizacji społecznej w postępowaniu i sprawowaniu przez nią wzmożonej kontroli urzeczywistniającej ochronę środowiska. Dodano bowiem, że samo wskazanie, iż drzewa pełnią ważną rolę w środowisku pozostaje niewystarczające, gdyż jeśliby uznać tego rodzaju argumenty za prawidłowe, to przemawiałyby one za udziałem każdej organizacji ekologicznej w każdym postępowaniu dotyczącym uzyskania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosło stowarzyszenie, domagając się uchylenia kwestionowanego postanowienia oraz dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu zażalenia stowarzyszenie podtrzymało dotychczas przedstawioną we wniosku i jego uzupełnieniu argumentację, a nadto podniosło, że w jego ocenie wycięcie niespełna 100 drzew niewątpliwie ma związek z interesem społecznym. Podniesiono również, że przedmiotowa sprawa była przedmiotem obrad Zespołu ds. zieleni powołanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, który to Zespół zapoznaje się ze sprawami usuwania drzew tylko w sytuacjach wyjątkowych, dotyczących drzew o wyjątkowych walorach przyrodniczych lub społecznych. W tym zakresie stowarzyszenie zwróciło uwagę, że z jednej strony ten sam organ uznając, że sprawa jest na tyle poważna, poddaje ją pod obrady ww. Zespołu, a z drugiej strony uznaje, że nie ma interesu społecznego w udziale organizacji ekologicznej w tym postępowaniu.
W piśmie z dnia 6 lipca 2023 r. stowarzyszenie uzupełniło argumentację zażalenia, powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowieniami objęta jest przedmiotowa nieruchomość, zwracając uwagę na przeznaczenie tej nieruchomości w planie miejscowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 29 września 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/287/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść art. 31 § 1 k.p.a. oraz orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do tego jakie warunki powinna spełnić organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W oparciu o powyższe, organ II instancji wskazał, że w jego ocenie cele statutowe organizacji społecznej (w tym główny cel – działanie na rzecz ochrony przyrody, środowiska krajobrazu, wartości kulturowych) pozostają w związku z przedmiotowym postępowaniem (dotyczącym usunięcia drzew). Niemniej jednak organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu nie jest wystarczające powołanie się tylko na cele statutowe organizacji, lecz niezbędnym jest wykazanie związku pomiędzy przedmiotem tego konkretnego postępowania a celami statutowymi organizacji. Zaznaczono, że do wykazania takiego dochodzi, gdy wskazane zostaną konkretne, potencjalnie negatywne skutki, jakie to postępowanie ze względu na swój przedmiot oraz wydaną w jego wyniku decyzję mogą wywołać dla dziedzin objętych celem i zakresem działania organizacji społecznej. Dodatkowo podkreślono, że niezbędne jest też wykazanie, iż za udziałem takiej organizacji przemawiać będzie interes społeczny. W tym zakresie organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny wskazał, że w jego ocenie organizacja społeczna powinna we wniosku precyzyjnie i konkretnie wykazać, z jednej strony prawny związek zachodzący pomiędzy celami statutowymi a materialnoprawnym przedmiotem sprawy i jednocześnie względy interesu społecznego, które przemawiają za dopuszczeniem organizacji do tego konkretnego postępowania. Tymczasem zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie w ślad za organem I instancji, przyjąć należało, iż stowarzyszenie nie wykazało żadnych konkretnych przesłanek, które uzasadniałyby jego uczestnictwo w toczącym się postępowaniu o usunięcie drzew z terenu, na którym jest planowana inwestycja i które kolidują z tą inwestycją. W ocenie organu odwoławczego w żaden sposób nie odniesiono się do wskazanych do usunięcia drzew i okolicy, w której one rosną, a także nie powiązano konieczności uczestnictwa w postępowaniu z konkretnym, a nie abstrakcyjnym interesem społecznym. Zaznaczono również, że pojęcie interesu społecznego wymaga każdorazowej oceny, zaś dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie nie może mieć charakteru automatycznego.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy podniósł, że jego zdaniem w niniejszej sprawie, ani we wniosku o dopuszczenie, ani w zażaleniu nie zawarto argumentów świadczących o rozeznaniu organizacji w tej konkretnej sprawie. Organ II instancji podkreślił, że skoro wiadomo, iż chodzi o usunięcie drzew ze wskazanej działki, zasadne było oczekiwanie, że organizacja odniesie się do tych właśnie drzew i ich wartości dla środowiska i społeczeństwa, nie zaś jedynie do ogólnych znanych i objętych ochroną wartości. W ocenie organu odwoławczego, brak wykazania istnienia interesu społecznego w udziale stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu świadczy i to, że wnioski w sprawach o dopuszczenie do udziału w postępowaniach prowadzonych przez organ, jakie składa są w istocie tożsame i powielają się w nich te same argumenty. Zdaniem organu odwoławczego, nie zmienia tego pismo stanowiące uzupełnienie zażalenia, w którym żalący przywołuje postanowienia miejscowego planu zagospodarowania dla tego terenu, gdyż postanowienia planu są znane organowi i nie świadczą o istnieniu interesu społecznego.
W oparciu o powyższe organ odwoławczy wskazał, iż podziela pogląd organu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku stowarzyszenie nie wykazało, że za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny określony w art. 31 k.p.a.
Skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca – Towarzystwo [...] z siedzibą w K. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przedstawiła argumentację mającą w jej ocenie przemawiać za dopuszczeniem jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W szczególności, strona skarżąca – podobnie jak w toku postępowania – powołała się na cele statutowe określone w § 6 Statutu oraz działania, za pomocą których realizuje swoje cele (§ 7 Statutu). Strona skarżąca zwróciła również uwagę na szczególną rolę drzew jaką pełnią w kształtowaniu różnorodności biologicznej, a nadto na ich walory przyrodnicze i funkcje jakie spełniają dla społeczeństwa, w tym m.in. redukcję temperatury i azotanów, eliminację zapyleń, dezaktywację metali ciężkich, ochronę gleby, zwiększenie potencjału gospodarczego miast oraz tworzenie naturalnych ekranów akustycznych. Ponadto strona skarżąca wskazała, jak ważne dla interesu społecznego przy wycince drzew i krzewów jest zapewnienie odpowiedniej kompensacji przyrodniczej. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że zgłosiła swój udział w postępowaniu, gdyż w interesie społecznym jest niedopuszczenie do sytuacji, w której dojdzie do niekorzystnych zmian w środowisku, tym bardziej w przedmiotowej sprawie, w której nie chodzi o wycinkę pojedynczych drzew, ale kilkudziesięciu drzew. Strona skarżąca podkreśliła również, że w interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją. Na poparcie swojej argumentacji strona skarżąca powołała również orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Podgórze w Krakowie, wskazując, że znany jest mu termin rozprawy, a nadto, że popiera skargę i zawartą w jej uzasadnieniu argumentację, wnosząc o jej uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).
Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 września 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/287/2023 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r., którym odmówiono dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów kolidujących z planowaną inwestycją.
Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wyżej określonych kryteriów, doszedł do wniosku, że zarówno postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa są wadliwe w takim stopniu, że konieczne stało się ich uchylenie. W tym zakresie wymaga również zaznaczenia, że sprawy o zbliżonym stanie faktycznym zostały już rozpoznane m.in. w dniu 19 października 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 1002/23), 14 listopada 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 1003/23) oraz 13 grudnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 1308/23), zaś przyjęta w zapadłych w tych sprawach orzeczeniach argumentacja dotycząca stosowania sprawa (tj. przede wszystkim art. 31 § 1 i 2 k.p.a.) zasługiwała na jej podzielenie także przez skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę.
I tak dla porządku, wskazać należy, że definicję organizacji społecznej zawiera art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. określając kategorie podmiotów mieszczących się w pojęciu organizacji społecznych, poprzez wymienienie: organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i innych organizacji społecznych. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w literaturze "przez organizacje społeczne należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające stałą więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, ani rządowej, ani samorządowej" (M. Romańska, Komentarz do art. 31 k.p.a., uwaga nr 2 w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, dostęp: LEX online). Tym samym, mając na uwadze status prawny Towarzystwa [...] z siedzibą w K. oraz jego cele statutowe nie budzi wątpliwości, iż stronę skarżącą można zaliczyć do kategorii organizacji społecznych.
Z kolei instytucję dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2).
Z powyższego przepisu wynika zatem, że uwzględnienie żądania organizacji społecznej uzależnione zostało od spełnienia dwóch przesłanek, tj. po pierwsze – jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie – przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie, co oznacza, że w sytuacji niespełnienia chociażby jednej z nich, organ administracji powinien odmówić żądaniu organizacji społecznej, w tym m.in. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie zasadniczo organy obu instancji nie kwestionowały, iż cele statutowe Towarzystwa [...] z siedzibą w K. pozostają w związku z przedmiotem prowadzonego przez nie w tej sprawie postępowania, natomiast uznały, że strona skarżąca nie wykazała, iż za jej udziałem w tym postepowaniu przemawia interes społeczny, o którym stanowi art. 31 k.p.a.
Wobec powyższego wymaga podkreślenia, że pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym), zwanym również klauzulą generalną. Ze swej istoty pojęcie takie nie ma ogólnej definicji ustawowej, wobec czego wypełnienie go treścią, nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. Interes społeczny nie może być zatem traktowany w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolitym (tak H. Knysiak-Sudyka, Komentarz do art. 7 k.p.a., uwaga nr 6, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, dostęp: LEX online oraz podana tam literatura). Pojęcie interesu społecznego, ze względu na swoją niedookreśloność, jest więc traktowane jako kategoria luzu decyzyjnego przyznanego organowi administracji, przy czym swoboda decyzyjna organu nie jest w tym przypadku nieograniczona. Treść pojęcia nieoznaczonego, któremu organ nadaje sens i znaczenie, musi opierać się o wartości istotne w systemie prawnym, jak też wartości istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, istotne ze względu na ratio legis aktu prawnego, na tle którego rozstrzygana jest sprawa administracyjna, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację itp. (zob. T. Woś, Obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania administracyjnego (art. 7 in fine k.p.a.), Krakowskie Studia Prawnicze 1987, nr 20, s. 119). Dokonana przez organ administracji publicznej interpretacja pojęcia interesu społecznego podlega kontroli sądu administracyjnego. Stanowi ona bowiem element wykładni norm prawnych, która w całości podlega tej weryfikacji w ramach badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym pojęcie interesu publicznego (społecznego) jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto również zwrócić uwagę, że w doktrynie, a za nią i w judykaturze przyjmuje się, iż różnica pomiędzy wyrażeniami: "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, iż wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce, względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 770/17, LEX nr 2637468 oraz powołane tam poglądy doktryny).
Dodatkowo wymaga podkreślenia, że organizacja społeczna, która w danej sprawie domaga się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, powinna uprawdopodobnić, a nie udowodnić, istnienie interesu społecznego. Na tym etapie nie można więc domagać się od niej – jak w rozpoznawanej sprawie chcą tego organy – aby wykazała ona przemawiające za tym konkretne okoliczności, a to z kilku istotnych względów. Po pierwsze, organizacja społeczna, która dopiero dąży do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu nie ma przymiotu strony czy uczestnika postępowania, a zatem nie ma wglądu w akta administracyjne danego postępowania. Tym samym nie posiada takich informacji, które pozwoliłyby jej na wskazanie bardzo szczegółowych, konkretnych okoliczności popartych materiałem dowodowym. Po drugie, ustawodawca w przepisie art. 31 § 2 k.p.a. używa sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione", które to sformułowanie nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności, ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2989/15, LEX nr 2406626 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1409/15, LEX nr 2279378).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że zdaniem Sądu, organy nie oceniły w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. strona skarżąca powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest – jak wynika z wniosku inicjującego postępowanie (k. 10-13 a.a.) – udzielenie zezwolenia na usunięcie 96 sztuk drzew i 91 m2 krzewów z terenu nieruchomości przy ul. [...] dz. nr [...] obr. [...] P. kolidujących z budową "Budynku przedszkola wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu oraz placem zabaw". Wymaga w tym względzie odnotowania, że strona skarżąca w toku postępowania podnosiła wielokrotnie, że sprawa z zakresu usuwania drzew dotyczy interesu społecznego ze względu na społeczną rolę drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowaniu mikroklimatu oraz różnorodności biologicznej, a także zwracano uwagę na ich znaczenie dla mieszkańców i przyrody. W oparciu o powyższe wywodzono, że w interesie społecznym pozostaje w przypadku usunięcia drzew zapewnienie odpowiedniej kompensacji przyrodniczej i naliczenie (lub nienaliczenie) opłat za usunięcie drzew oraz dokonanie nasadzeń. Strona skarżąca zwróciła również uwagę na skalę planowanej wycinki drzew (we wniosku podano 96 sztuk) dokonywanej w warunkach miejskich, jak też, że sprawa została poddana pod obrady Zespołu ds. zieleni powołanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, który to Zespół zapoznaje się ze sprawami usuwania drzew tylko w sytuacjach wyjątkowych, dotyczących drzew o wyjątkowych walorach przyrodniczych lub społecznych.
Zwrócić należy uwagę, że argumentacja organów, w zakresie interesu społecznego, skupia się zasadniczo na deprecjonowaniu argumentacji zawartej we wniosku, jego uzupełnieniu, a następnie zażaleniu, akcentując przy tym z jednej strony, że wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew dotyczy gatunków szybkorosnących, składających się w przewarzającej części z topoli i wierzb, mających zdolność do adaptacji nawet w trudnych warunkach siedliskowych, wyrosłych na tym terenie w wyniku sukcesji naturalnej i braku pielęgnacji, a z drugiej strony, że cel zamierzenia inwestycyjnego – jakim w przedmiotowej sprawie jest budowa przedszkola wraz z konieczną infrastrukturą – bez wątpienia leży w interesie społecznym. Jak się przy tym wydaje organy upatrywały braku interesu społecznego strony skarżącej także i w tym, że jest to teren mało atrakcyjny z punktu widzenia okolicznych mieszkańców, w tym sensie, że jest on położony w otoczeniu domów jednorodzinnych posiadających własne zagospodarowane ogrody przydomowe, a jednocześnie podnosiły, że inwestor zobowiązał się dokonać nasadzeń zamiennych, które będą miały charakter uporządkowany, a gatunki i odmiany zostaną dostosowane do docelowego zagospodarowania terenu. W ocenie organów strona skarżąca nie wskazała również konkretnych przesłanek, które uzasadniałyby jej udział w toczącym się postępowaniu, w szczególności zaś zarzucono, iż strona skarżąca nie odnosiła się do wskazanych do usunięcia drzew i okolicy, w której one rosną.
Odnosząc się do takiej argumentacji organów wskazać przede wszystkim należy, że zdaniem Sądu, wniosek strony skarżącej (a także jego uzupełnienie i na dalszym etapie zażalenie), choć zawierał też ogólne stwierdzenia dotyczące ochrony środowiska i przyrody (w tym m.in. dotyczące funkcji drzew w środowisku), to jednak powoływał się także na konkretną okoliczność przedmiotowego postępowania, za jaką niewątpliwie należy uznać skalę planowanej wycinki (wskazano na 96 sztuk drzew) dokonywaną w warunkach miejskich. Jednocześnie w ocenie Sądu, domaganie się przez organy konkretnego odniesienia się do wskazanych do usunięcia drzew oraz okolicy, w której one rosną należy uznać za bezpodstawne, gdyż, jak już wyżej zaznaczono, bez zagwarantowania stronie skarżącej dostępu do akt sprawy nie sposób było wymagać dalszego doprecyzowywania wniosku. Niezależnie od powyższego, nie można również zaprzeczyć, że chociaż argumentacja zawarta we wniosku jest ogólna, to jednak dotyczy też uniwersalnych walorów drzew i ich właściwości, które przyczyniają się m.in. do zapobiegania lub zmniejszania smogu, mają wpływ na jakość życia ludzi, stan ich zdrowia fizycznego i psychicznego.
Ponadto w ocenie Sądu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest przypisywanie przez organy społecznego znaczenia planowanej inwestycji, z którą kolidują mające podlegać wycince drzewa, jak również to, że inwestor zobowiązał się do zapewnienia odpowiedniej rekompensaty przyrodniczej. Okoliczności te nie są bowiem przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż rolą Sądu na tym etapie postępowania pozostaje kontrola zgodności z prawem sposobu rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej domagającej się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionej w zażaleniu argumentacji strony skarżącej jakoby przedmiotowa sprawa miała zostać poddana pod obrady Zespołu ds. zieleni powołanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, który to Zespół – jak zaznaczała strona skarżąca – zapoznaje się ze sprawami usuwania drzew tylko w sytuacjach wyjątkowych, dotyczących drzew o wyjątkowych walorach przyrodniczych lub społecznych. W szczególności nie wskazał, czy sprawa ta była przedmiotem obrad, a jeśli tak to jakie ewentualnie miało to znaczenie dla przedmiotowej sprawy.
Wymaga również podkreślenia, że zdaniem Sądu, ustalając elementy składowe pojęcia interesu społecznego, a więc wartości, które mogą być brane pod uwagę przy wykładni tego pojęcia, można do nich zaliczyć racjonalnie pojmowaną społeczną kontrolę nad postępowaniami w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, co ma szczególne znaczenie, jeśli weźmie się pod uwagę, że stronami w tego rodzaju postępowaniach są jedynie podmioty zainteresowane usunięciem drzew.
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, w ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom organów obu instancji – w przedmiotowej sprawie należało uznać, że za udziałem strony skarżącej w postępowaniu przemawia interes społeczny. Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie tylko wykazała celowość przystąpienia do przedmiotowego postępowania z uwagi na cele statutowe, ale również w wystarczający sposób uprawdopodobniła, że wycięcie 96 sztuk drzew (oraz jak wynika z wniosku inicjującego postępowanie 91 m2 krzewów), a zatem wycinka na dużą skalę i to dokonana w warunkach miejskich, stanowi kwestię mającą znaczenie dla interesu społecznego. Nie ma bowiem wątpliwości, co do wpływu takiego zadrzewienia i jego likwidacji na ochronę środowiska, w tym w szczególności jakość powietrza, jego natlenienia, eliminacji zapylenia, tworzenia naturalnych ekranów akustycznych, jak i co do tego, że zachowanie tych czynników jest w interesie społecznym.Tym samym, organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinny – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu.
Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jak sentencji wyroku.