II SA/Ke 929/21

II SA/Ke 929/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 596/23 - Wyrok NSA z 2025-09-03
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 18 ust. 2a, art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 6 ust. 4 pkt 4 i 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg B. N., C. W., A. C., H. S., W. N., S. S., J. S. i A. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2000 r. [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta oddala skargi.
Uzasadnienie
B. N. reprezentowana przez adwokata dr. hab. A. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2000 r. [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. w zakresie, w jakim przewiduje przeznaczenie działki nr [...] w K. przy ul. [...] na "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w uchwale nieracjonalnych i nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...],
2. art. 1 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), poprzez nieuwzględnienie przez organ w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, w szczególności uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy i realizacji związanych z nią zamierzeń inwestycyjnych.
Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w zaskarżonym zakresie; przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wskazanych w dalszej części skargi; zobowiązanie organu do przedłożenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., zarejestrowanego pod numerem 11259 w Biurze Planowania Przestrzennego, według stanu na dzień uchwalenia zaskarżonego studium, w celu ustalenia, czy działka strony skarżącej była objęta ww. planem miejscowym i czy przewidywał on możliwość jej zabudowy.
Odnośnie uzasadnienia naruszenia interesu prawnego autor skargi podał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., przyjęte uchwałą [...] Rady Miasta przewidywało przeznaczenie działki nr [...] na "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy". W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia 20 czerwca 1977 r. ogłoszoną w Dz.U. WRN Nr 6. poz. 36, wskazana wyżej działka znajdowała się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...] o podstawowej funkcji terenu: zieleń parkowa, usługi sportu i turystyki o charakterze ponadpodstawowym. Tereny zieleni mogły być uzupełnione o obiekty towarzyszące (sportowe i turystyczne) na warunkach określonych w szczegółowych ustaleniach realizacyjnych dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych.
W decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy stwierdzono, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 20 czerwca 1977 r. ogłoszoną w Dz.U. WRN Nr 6, poz. 36 został zmieniony zarządzeniem nr [...] Wojewody Kieleckiego z dnia 31 grudnia 1984 r. ogłoszonym w Dz.Urz. Woj. K. , z 1985 r. Nr [...], poz. 10, ze zmianami. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 czerwca 1977 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego miast: K., O. Ś., S.. S.-K. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. został zarejestrowany w Biurze Planowania Przestrzennego pod numerem 11259.
Uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 13 maja 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. ZACHÓD - OBSZAR [...] - Podkarczówka w rejonie ulicy [...]" zainicjowano procedurę planistyczną, której aktualny efekt - projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ww. terenu przewidujący zakaz zabudowy na terenie przeznaczonym na zieleń publiczną - jest konsekwencją zapisów zaskarżonej uchwały.
Tak więc ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczące działki nr [...] w bezpośredni i realny sposób naruszają interes prawny strony skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa własności i przewidzianego w art. 140 k.c. uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Studium determinuje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyklucza możliwość wykonywania prawa własności w odniesieniu do działki nr [...] ze względu na przeznaczenie go na teren zieleni miejskiej bez prawa zabudowy.
Odnośnie naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę podał, że przeznaczenie w zaskarżonym studium nieruchomości należącej do prywatnego właściciela na cel zieleni miejskiej stanowi naruszenie art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie nieracjonalnych i nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności nieruchomości oraz naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przez Gminę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, w szczególności uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy i realizacji związanych z nią zamierzeń inwestycyjnych. Zieleń miejska nie była i nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeznaczając działkę na teren zieleni publicznej w studium nie odniesiono się do potrzeby, możliwości i sposobu jej wykupienia na ten cel. W ten sposób stronie skarżącej odebrano możliwość zagospodarowania działki, co stanowi nieuzasadnione, nieproporcjonalne i godzące w istotę własności ograniczenie prawa własności prywatnej.
Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 2117/15, z tego, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy zieleni gminnej i zadrzewień, nie wynika przyzwolenie na realizację obowiązków z art. 78 ustawy o ochronie przyrody (zakładanie i utrzymywanie w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewienia) kosztem właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy. Gmina ma obowiązek wykonywać te zadania na nieruchomościach stanowiących jej własność, a jeżeli ocenia, że obszarów zieleni jest zbyt mało na terenie gminy, powinna podjąć działania w celu pozyskania prawa własności potrzebnych terenów. Przeznaczanie terenów na cele zieleni publicznej, a więc tereny zieleni urządzonej ogólnodostępnej, nie jest realizacją celu publicznego, uzasadniającą wywłaszczenie i przyznanie stosownego odszkodowania za pozbawienie prawa własności. Organ przeznaczając na taki właśnie cel działkę strony skarżącej w istocie pozbawił ją prawa do korzystania z prawa własności bez zagwarantowanego odszkodowania. Takiej gwarancji nie stanowi ani perspektywa wykupienia od strony skarżącej w nieokreślonej przyszłości działki przeznaczanej na potrzeby realizacji zadań własnych gminy, ani uprawnienie do żądania odszkodowania.
Wnoszący skargę zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że władztwo planistyczne gminy jest ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, czyli wyważenia interesu ogólnego (społecznego) i indywidualnego oraz zasady równości (np. wyrok NSA z 30 września 2010 r. II SA/Kr 923/10). Brak wskazania, jakie cele legły u podstaw zmiany przeznaczenia działki strony skarżącej, stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy. NSA w wyroku z 12 lipca 2012 r. II OSK 1154/12, wyraził pogląd, że skoro w naszym ustawodawstwie nie ma uregulowań, które wprost dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, to jeśli w zagospodarowaniu przestrzennym istnieje konieczność dania pierwszeństwa interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, to przesłanki takiego wyboru powinny być wykazane, a brak ich wykazania może być poczytany za nadużycie prawa.
Skargi o podobnej treści do skargi B. N. na tę samą uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2000 r. [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, wnieśli również reprezentowani przez adwokata dr. hab. A. A.: C. W. (w zakresie działki nr [...]), A. C., H. S. (w zakresie działki nr [...]), W. N., S. S., J. S. (w zakresie działek nr: [...]) i A. S. (w zakresie działki nr [...]). Wszystkie te skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. postanowieniami z dnia 10 grudnia 20221 r.
W odpowiedzi na skargę B. N. organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak naruszenia interesu prawnego, bądź o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ zacytował art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021 poz. 741 ze zm.) i wskazał, że brzmienie tego przepisu zostało uszczegółowione i oparte na art. 4 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415) ,,Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy". To na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. opracowane zostało obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalone zaskarżoną uchwałą.
Działka o nr ewid.[...] obręb 0021, znajduje się w przeważającej części na obszarze oznaczonym jako "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy" oraz w części na obszarze oznaczonym jako "tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi".
Rozwiązania planistyczne przyjęte dla tej działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. nie są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Przyjęte w skarżonym studium kierunki zagospodarowania przestrzennego wynikały z analizy uwarunkowań stanu istniejącego w tym terenie. Przedmiotowy teren - obecnie niezabudowany - pełni ważną rolę w systemie przyrodniczym oraz w strukturze krajobrazu tej części miasta.
Szczególnie istotne jest bezpośrednie sąsiedztwo rezerwatu przyrody Karczówka. Rezerwat przyrody (krajobrazowy) Karczówka został utworzony na mocy Zarządzenia Ministra Leśnictwa z 27 kwietnia 1953 r. oraz Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 20 września 2017 r. w sprawie rezerwatu przyrody Karczówka. Na terenie rezerwatu obowiązuje plan ochronny zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody Ś. z dnia 9 czerwca 2005 r. Zatem w okresie sporządzania studium ta forma ochrony przyrody już funkcjonowała. Nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio również z Chęcińsko-Kieleckim Parkiem Krajobrazowym utworzonym na mocy Rozporządzenia nr [...] Wojewody Kieleckiego z 2 grudnia 1996 r. w sprawie utworzenia Chęcińsko-Kieleckiego Parku Krajobrazowego. Zatem w okresie sporządzania studium park krajobrazowy był już utworzony. Działka o nr ewid.[...] położona jest w całości w południowej części Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] K. oraz w jego obszarze zasilania. Zatem w okresie sporządzania studium dokumenty dla wyżej opisanej formy ochrony środowiska obowiązywały. Ponadto działka ta położona jest w całości w granicach obszaru o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej, w granicach strefy podwyższonej ochrony ujęcia wody podziemnej K. - Białogon - obszar B - obszar zabudowany i zurbanizowany. Decyzją Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w K. z 30 września 1991 r. w sprawie ustanowienia stref ochronnych ujęcia komunalnego K. w Dolinie Białogońskiej zostały ustanowione bezpośrednie strefy ochrony sanitarnej oraz pośrednia strefa ochronna na ujęciu komunalnym K. w Dolinie Białogońskiej. Zgodnie z ust. IV pkt 20 ww. decyzji "W pośredniej strefie ochrony sanitarnej ujęcia komunalnego w Dolinie Białogońskiej wprowadzam następujące zakazy: 20. Lokalizacji jakichkolwiek nowych obiektów budowlanych stałych i tymczasowych poza terenami wydzielonymi liniami czerwonymi na załączniku graficznym do przedmiotowej decyzji". Dopiero rozporządzeniem nr [...] Wojewody Ś. z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon, gmina K., powiat kielecki straciło moc rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. - Białogon, gmina K., powiat kielecki. Zatem na dzień uchwalenia studium - [...] października 2000 r. - dla działki o nr ewid.[...] obowiązywał zakaz zabudowy wynikający z ustanowionej strefy ochrony od ujęcia wody podziemnej w Białogonie. Formy ochrony środowiska i przyrody na terenie działki oraz w bezpośrednim sąsiedztwie na czas opracowania studium były i nadal są tak liczne i wartościowe, że w interesie publicznym leżała ochrona tych terenów przed zabudową. W tej sytuacji na podstawie dokonanych analiz stanu istniejącego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. nie było możliwe przeznaczenie tego terenu pod zabudowę.
Wyznaczenie na działce o nr ewid.[...] "terenu zieleni miejskiej wyłączonej z zabudowy" miało uzasadnienie merytoryczne. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. ustaliło dla tych terenów:
"V-4.3. Obszary nie przeznaczone pod zabudowę
W studium wskazuje się obszary wyłączone z zabudowy. Są to tereny:
3. obszary zieleni miejskiej wskazane w Studium tworzą w miarę ciągły, powiązany z systemem przyrodniczym ruszt zielony, zapewniający funkcjonowanie poszczególnych ekosystemów, wymianę gatunków. Obszary te powiązane w ciągły system przestrzeni publicznych w zieleni pozwalają na tworzenie ciągów komunikacji pieszej i rowerowej w zieleni, będą miały decydujące znaczenie dla samopoczucia mieszkańców i odbioru estetycznego miasta jako zielonego miasta ogrodu.
4. tereny, dla których, na mocy wydanych aktów prawnych (decyzji i rozporządzeń) oraz stref ochronnych uwzględnionych w Studium, wprowadzone zostały ograniczenia lub zakazy lokalizacji obiektów budowlanych - dotyczy to w szczególności: części terenów w granicach strefy ochrony pośredniej – teren wewnętrzny ujęcia komunalnego w Białogonie, części terenów na obszarze enklawy Parku "Karczówka -Szczukowskie Górki" w granicach Kielecko-Chęcińskiego Parku Krajobrazowego oraz teren w granicach strefy ochrony konserwatorskiej "K"."
Na dzień uchwalenia studium w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] WRN w K. z dnia 20 czerwca 1977 r. ogłoszoną w Dz. U. WRN Nr 6, poz. 36, ze zmianami:
- działka o nr ewid.[...] zgodnie ze stanem faktycznym nie znajdowała się w granicach obszaru funkcjonalnego oznaczonego symbolem [...], co czyni zawarte w skardze twierdzenie, nieprawdziwym;
- działka ta znajdowała się w przeważającej części w granicy obszaru oznaczonego symbolem [...] - Park i rezerwat "Karczówka" - obszar zieleni bez możliwości zabudowy (z wyjątkiem ewentualnej wymiany istniejących starych budynków na nowe).
Organ zaznaczył, że w granicach terenu o symbolu VII.51.D4.US.ZP. przewidziano: projektowany park "Karczówka" z zakazem lokalizacji obiektów niezgodnych z wyznaczonymi funkcjami terenu, z możliwością wymiany zabudowy w istniejących siedliskach oraz realizacją zamierzeń inwestycyjnych w oparciu o projekt zagospodarowania terenu parku. Zapis w planie dotyczący możliwości wprowadzenia na teren projektowanego parku "Karczówka" usług sportu i turystyki o charakterze ponadpodstawowym, służącym ustalonej podstawowej funkcji zieleni publicznej, nie dopuszczał realizacji zabudowy mieszkaniowej.
Zatem przeznaczenie rzeczonej działki w obowiązującym studium w przeważającej części na "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy" oraz "tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi" jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, co nie narusza interesu prawnego strony skarżącej.
Dalej organ podniósł, że sporządzenie skarżonego studium poprzedzone było szeregiem opracowań studialno-badawczych pozwalających na rzetelną i wnikliwą analizę uwarunkowań tworzących podstawę do sformułowania kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.. W Tomie I Studium, który w całości zawiera uwarunkowania - analizy stanu istniejącego, w Rozdziale III osobny podrozdział został poświęcony analizie struktury własności i użytkowania terenów na terenie miasta. Potwierdzeniem uwzględnienia przez organ zapisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest uzasadnienie do zaskarżonej uchwały: "Przedmiotowa uchwała, nie pozostając w sprzeczności z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawą o samorządzie gminnym, wypełnia dyspozycję wynikającą z uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 30 czerwca 1995 roku o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Tak wczesne podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Studium umożliwiło wykonanie szeregu opracowań studialno-badawczych stanowiących podstawę merytoryczną opracowania (...)".
Odnosząc się do stwierdzenia że stronie skarżącej odebrano możliwość zagospodarowania działki, organ powołał wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 2860/18 z 13 marca 2019 r., w którym Sąd ten wskazał, że: "Jak przyjmuje się w orzecznictwie Sądów Administracyjnych - studium może bowiem naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, gdyż już na etapie uchwalania studium, może dojść do ograniczenia prawa własności ich nieruchomości, ponieważ jego ustalenia przesądzają o sposobie wykonywania własności, w razie uchwalenia planu miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1603/15 (...)"
Ponadto organ dodał że działka o nr ewid.[...] w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K., jak również w stanowiącym kontynuację myśli planistycznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. nigdy nie była przeznaczona w całości pod zabudowę mieszkaniową.
Analogiczną argumentację organ przedstawił w odpowiedzi na skargi pozostałych skarżących. Odnośnie działki nr [...] organ wskazał jednak, że znajduje się ona na obszarze oznaczonym jako "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy", odnośnie działki nr [...], że znajduje się ona w przeważającej części na obszarze oznaczonym jako "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy", w części na obszarze oznaczonym jako "ekosystemy leśne (projektowana granica rolno-leśna)" oraz w części na obszarze oznaczonym jako "tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi", odnośnie działek nr [...], że znajdują się one w przeważającej części na obszarze oznaczonym jako "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy" oraz w części na obszarze oznaczonym jako "ekosystemy leśne (projektowana granica rolno-leśna)", a odnośnie działki nr [...], że znajduje się ona w przeważającej części na obszarze oznaczonym jako "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy" oraz w części na obszarze oznaczonym jako "ekosystemy leśne (projektowana granica rolno-leśna)".
Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 18 lutego 2022 r. organ został wezwany do złożenia:
1. wyrysu i wypisu z Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] WRN w K. z 20 czerwca 1977 r. zarejestrowanego pod numerem 11259 w Biurze Planowania Przestrzennego, według stanu na dzień 26 października 2000 r., w części obejmującej działki skarżących położone przy ul. [...]. B. w K. oznaczone numerami: [...], obręb 266101_1.0021.10121,M. K., z którego będzie wynikać, czy działki te objęte były tym planem miejscowym i jakie w nim było ich przeznaczenie, a w szczególności czy plan ten przewidywał możliwość ich zabudowy;
2. czytelnego wyrysu z Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] WRN w K. z 20 czerwca 1977 r. zarejestrowanego pod numerem 11259 w Biurze Planowania Przestrzennego, według stanu na dzień 26 października 2000 r., w części obejmującej działki skarżących położone przy ul. [...]. [...] w K. oznaczone numerami: [...], obręb 266101_1.0021.10121,M. K., z którego będzie wynikać, w granicach obszaru funkcjonalnego o jakim symbolu działki te się znajdowały, a w szczególności, czy znajdowały się w granicach obszaru funkcjonalnego oznaczonego symbolem [...]
Na rozprawie sądowej w dniu 22 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżących poparł skargi i wnioski w nich zawarte. Wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów: decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 19 września 2003 r. oraz nr [...] z 17 lipca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikami na okoliczność wykazania, że wszystkie działki skarżących leżały w obszarze oznaczonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego K. numerem VII.51.D4.US,ZP. Wniósł o zobowiązanie organu do wyjaśnienia sprzeczności usytuowania wszystkich przedmiotowych działek na obszarze VII.51.D4.US,ZP, które to usytuowanie wynika z załączników graficznych nr 2 do ww. decyzji nr [...] i [...] - z twierdzeniami organu co do usytuowania tych działek na obszarach o innych symbolach. Wniósł także o dopuszczenie dowodu z trzech decyzji dołączonych do pisma Prezydenta Miasta K. z 25 listopada 2021 r., dotyczących zabudowy części terenu objętego studium, przeznaczonego wcześniej pod zieleń celem wykazania, że myśl planistyczna, o jakiej pisze organ w odpowiedziach na skargi nie była możliwa do realizacji.
Na rozprawie tej Sąd postanowił:
I. zobowiązać pełnomocnika skarżących do przedstawienia aktualnego wypisu i wyrysu z rejestru gruntów dotyczących działki położonej w K. przy ulicy [...]. [...] oznaczonej numerem [...], celem wykazania naruszenia interesu prawnego A. S.;
II. zobowiązać organ między innymi do wyjaśnienia sprzeczności usytuowania wszystkich przedmiotowych działek na obszarze oznaczonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. symbolem [...],ZP wynikającego z załączników graficznych nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy nr [...] z 19 września 2003 r. i nr [...] z 17 lipca 2003 r. - z twierdzeniami organu co do usytuowania tych działek na obszarach o innych symbolach.
Wykonując powyższe wezwanie organ w piśmie z 11 marca 2022 r., odpowiedział, że decyzje nr [...] z 17 lipca 2003 r. i nr [...] z 19 września 2003 r. wydane były na podstawie wówczas obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 20 czerwca 1977 r. Zgodnie z tym miejscowym planem ogólnym:
- działki o nr ewid.: [...], [...] i [...] obręb 0021 (decyzja z 17 lipca 2003 r.) położone były w całości w granicy obszaru oznaczonego symbolem [...] - Park i rezerwat "Karczówka" - obszar zieleni bez możliwości zabudowy (z wyjątkiem ewentualnej wymiany istniejących starych budynków na nowe);
- działka o nr ewid.: 166 obręb 0021 (decyzja z 19 września 2003 r.) położona była w części w granicy obszaru oznaczonego symbolem [...] - Park i rezerwat "Karczówka" - obszar zieleni bez możliwości zabudowy (z wyjątkiem ewentualnej wymiany istniejących starych budynków na nowe) oraz w części w granicy obszaru oznaczonego symbolem [...] - Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Zatem w powyższych decyzjach nastąpiła nieprawidłowa klasyfikacja działek do terenów wyznaczonych w obowiązującym wówczas miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K.. O błędnej klasyfikacji świadczy również załączone do dokumentacji decyzji nr [...] z 17 lipca 2003 r. terenu pismo Wodociągów Kieleckich znak: [...] z 1 sierpnia 2006 r., w którym zawarta jest informacja o błędnie przyporządkowanym obszarze funkcjonalnym. Jednocześnie organ zaznaczył, że na dzień uchwalenia studium w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] WRN w K. z 20 czerwca 1977 r.:
- działki o nr ewid.: [...] obręb 0021 zgodnie ze stanem faktycznym nie znajdowały się w granicach obszaru funkcjonalnego oznaczonego symbolem [...];
- działki o nr ewid.: [...] obręb 0021 znajdowały się w przeważającej części w granicy obszaru oznaczonego symbolem [...] - Park i rezerwat "Karczówka" - obszar zieleni bez możliwości zabudowy (z wyjątkiem ewentualnej wymiany istniejących starych budynków na nowe) oraz w części w granicy obszaru oznaczonego symbolem [...] - Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;
- działki o nr ewid.: [...] oraz [...] obręb 0021 znajdowały się w całości w granicy obszaru oznaczonego symbolem [...] - Park i rezerwat "Karczówka" - obszar zieleni bez możliwości zabudowy (z wyjątkiem ewentualnej wymiany istniejących starych budynków na nowe).
Do powyższego pisma została załączona dokumentacja dotycząca wydania decyzji nr [...] z 17 lipca 2003 r. i nr [...] z 19 września 2003 r. Z decyzji z [...] września 2003 r. wynikało, że Prezydent Miasta K. ustalił dla C. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [...] cz. działki nr ewid.[...], dla inwestycji polegającej na budowie dwukondygnacyjnego budynku usługowo-mieszkalnego i związanych z budynkiem urządzeń techniczo-budowlanych. Z kolei z decyzji z [...] lipca 2003 r. wynikało, że Prezydent Miasta K. ustalił dla S. i G. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [...], działki nr ewid.[...], [...], [...], [...], dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu turystycznego oraz związanych z budynkiem urządzeń techniczo-budowlanych.
W piśmie z 12 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że argumentacja organu, że w decyzjach o warunkach zabudowy nastąpiła nieprawidłowa klasyfikacja działek do terenów wyznaczonych w obowiązującym wówczas miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K., stoi w sprzeczności z załączoną przez organ dokumentacją. Dlatego też, stwierdzenie o błędnej klasyfikacji działek jest wyrazem obranej przez organ strategii zmierzającej do zanegowania naruszenia interesu prawnego skarżących postanowieniami studium.
Autor pisma podkreślił, że działki skarżących znajdowały się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...], o czym świadczą między innymi następujące okoliczności.
1. W aktach sprawy o warunki zabudowy dla działki nr [...] znajduje się opinia urbanistyczna, z której jasno wynika, że działka ta znajduje się na obszarze [...], dla którego zostały przewidziane następujące zasady i warunki zagospodarowania terenu: projektowany park "Karczówka", zakaz lokalizacji obiektów niezgodnych z wyznaczonymi funkcjami terenu (nie dotyczy wymiany zabudowy w istniejących siedliskach), realizacja w oparciu o projekt zagospodarowania terenu parku, ograniczenia w użytkowaniu terenu zgodnie z ustaleniami przestrzennymi według stref.
2. W decyzji SKO w K. z [...] lipca 2003 r. podnosi się, że "ustalenia planu, na podstawie którego wydano decyzję Prezydenta Miasta K. znak: GPAB.II- [...]/1/03 z dnia [...].04.2003 roku są nadal obowiązujące".
3. To samo stwierdza Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z [...] grudnia 2003 r.: "część działki objęta decyzją, oznaczona w ewidencji gruntów numerem 166 w miejscowości K. przy ul. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w rysunku planu symbolem [...] dla którego podstawową funkcję stanowi - zieleń parkowa, usługi sportu i turystyki o charakterze ponadpodstawowym".
4. W aktach sprawy o warunki zabudowy dla działki nr [...] znajduje się mapa terenu ilustrująca obszar [...] Jego granice wyznaczone zostały linią z trójkątami skierowanymi na zewnątrz. Przy zachodniej granicy tego obszaru zaznaczona została działka nr [...] (ciemny prostokąt).
5. Takie samo oznaczenie obszaru [...] (granice wyznaczone linią z trójkątami skierowanymi na zewnątrz) zostało przedstawione na fragmencie mapy załączonej do pisma Prezydenta Miasta K. do WSA w Kielcach z 15 listopada 2021 r. Na załączonej legendzie linie z trójkątami oznaczają "granicę obszaru objętego aktualnym planem szczegółowym". Granice obszaru [...] nie zamykają się w liniach koloru czerwonego.
6. W piśmie Prezydenta Miasta K. z 11 marca 2022 r. do WSA w Kielcach podnosi się, że działki nr 213, 214, [...] i [...] położone były w całości w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...] W ocenie organu o błędnej klasyfikacji świadczyć ma też pismo Wodociągów Kieleckich z 1 sierpnia 2006 r., w którym zawarta jest informacja o błędnie przyporządkowanym obszarze funkcjonalnym. Na pismo Wodociągów Kieleckich Zarząd Miasta K. odpisał pismem z 4 września 2006 r., w którym potwierdził, że działki nr [...], [...] i [...] położone były na obszarze funkcjonalnym o symbolu [...] W tej sytuacji bardzo dziwne, zdaniem autora pisma, jest, że Prezydent Miasta K. powołuje się na wątpliwości Wodociągów Kieleckich, które rozwiał Zarząd Miasta K..
Na rozprawie sądowej 12 kwietnia 2022 r. pełnomocnik podał, że 3 marca 2022 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Zachód Podkarczówka w rejonie ulicy [...]. [...]". Uchwalenie tego planu realizuje w całości zapisy zaskarżonego studium co do przeznaczenia przedmiotowych działek, co czyni realnym naruszenie interesu prawnego skarżących. Oznaczenie terenu działek skarżących w aktualnym planie to Z1, czyli zieleń miejska całkowicie wyłączona z możliwości zabudowy.
Na rozprawie tej Sąd postanowił: doręczyć odpis pisma pełnomocnika skarżących z 12 kwietnia 2022 r. z załącznikami oraz kserokopię załącznika do realizacyjnego planu zagospodarowania terenu pod budowę zespołu obiektów parafialnych os. Podkarczówka organowi i zobowiązać go do odniesienia się do twierdzeń i zarzutów zawartych w tym piśmie oraz zobowiązał Prezydenta Miasta K. do:
1. przedstawienia wyrysu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. dotyczącego ustaleń realizacyjnych szczegółowych planu dla terenu oznaczonego symbolem [...] ze szczególnym uwzględnieniem i graficznym wyróżnieniem i oznaczeniem ustaleń przestrzennych stref D1, D2, D4, o którym to wyrysie mowa w piśmie SKO w K. z 21 listopada 2003 r.;
2. wyjaśnienia, jaka (w związku z upływem 31 grudnia 1999 r. terminu ważności decyzji Wojewody Kieleckiego z [...] grudnia 1997 r. znak: [...] ustanawiającej strefę ochronną ujęć w dolinie białogońskiej, o czym mowa w pkt II tej decyzji) decyzja, względnie inny akt ustanawiający strefę ochronną ujęcia komunalnego dla K. w dolinie białogońskiej obowiązywał w dacie uchwalenia zaskarżonego studium i do ewentualnego nadesłania takiej decyzji względnie aktu.
W piśmie z 4 maja 2022 r. organ wskazał, że zarówno decyzja nr [...] z [...] lipca 2003 r. jak i nr [...] z [...] września 2003 r. zostały wydane błędnie. Błąd ten polegał na niewłaściwym sklasyfikowaniu obszaru funkcjonalnego w obowiązującym wówczas miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Nadto, obie decyzje nie uwzględniały zakazu zabudowy, wynikającego z obowiązującej - w dniach wydania tych decyzji - strefy ochrony ujęcia wody podziemnej w Białogonie.
Uchwała Rady Miasta z dnia 25 listopada 1994 r. nr [...] w sprawie analizy aktualności miejscowych planów szczegółowych zagospodarowania przestrzennego oraz uchwalenia zmian w niektórych z tych planów i w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. wraz z wyrysem z załącznika nr [...] do uchwały, doprecyzowuje i wyjaśnia, jaki plan obowiązywał w momencie wydawania decyzji nr [...] oraz decyzji nr [...]. Z § 5 ust. 1wynika, że traci moc obowiązującą miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie Karczówki w części terenu określonego na rysunku stanowiącym załącznik nr [...] do niniejszej uchwały.
Miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie Karczówki przestał obowiązywać dla trzech obszarów oznaczonych na rysunku planu linią koloru czerwonego i małymi literami - odpowiednio dla obszaru 1: a, b, c ...k, i - a; dla obszaru II: a, b, c ...z, ż - a: dla obszaru III: a, b, c...y, z -a.
Działki będące przedmiotem skargi oraz przedmiotem powyższych decyzji o warunkach zabudowy znajdują się na obszarze II. W związku z czym miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu stracił moc w grudniu 1994 r. Od tego czasu, aż do miesiąca grudnia 2003 r. obowiązywał na tym terenie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. i to na jego podstawie winny być wydawane decyzje o warunkach zabudowy. Na rysunku miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. granice planów szczegółowych oznaczone są linią z trójkątami. Trójkąty skierowane na zewnątrz oznaczają, że plan szczegółowy obowiązywał po tej stronie linii, na której są trójkąty, a na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny.
Organ zaznaczył, że błąd w zakresie nieprawidłowej klasyfikacji działek do terenów wyznaczonych w obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K., zawarty w decyzjach nr [...] i nr [...], był konsekwentnie powielany w dokumentacji dla obu decyzji o warunkach zabudowy zgromadzonej przez Urząd Miasta K. (akta sprawy, mapy, opinia urbanistyczna, pisma oraz decyzje SKO). O błędnej klasyfikacji poinformowały Wodociągi K. w piśmie z 1 sierpnia 2006 r.
Na dzień uchwalania studium, którego termin ważności upłynął 31 grudnia 2003 r.:
- działki o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...] obręb 0021, nie znajdowały się, zgodnie ze stanem faktycznym, w granicach obszaru funkcjonalnego oznaczonego symbolem [...];
- działki o numerach ewidencyjnych: [...] obręb 0021 znajdowały się w przeważającej części w granicy obszaru oznaczonego symbolem [...] - parki i rezerwat "Karczówka" - obszar zieleni bez możliwości zabudowy (z wyjątkiem ewentualnej wymiany istniejących starych budynków na nowe) oraz w części w granicy obszaru oznaczonego symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;
- działki o numerach ewidencyjnych: [...] obręb 0021 znajdowały się w całości w granicy obszaru oznaczonego symbolem [...] - parki i rezerwat "Karczówka" - obszar zieleni bez możliwości zabudowy (z wyjątkiem ewentualnej wymiany istniejących starych budynków na nowe).
Do powyższego pisma organ załączył wnioskowany wypis i wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., zaznaczając, że dla terenu [...] - zieleń parkowa, usługi sportu i turystyki o charakterze ponadpodstawowym, obowiązują strefy: D4, część D1, część D2 i cześć D3. Strefy te nie mają oznaczenia graficznego na rysunku planu.
Organ załączył także między innymi decyzję Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w K. z 31 grudnia 1999 r. przedłużająca termin ważności decyzji ustanawiającej strefy ochronne ujęcia komunalnego Kielce- Białogon do 30 października 2004 r. Podniósł, że zarówno w dacie uchwalania studium, jak również na dzień wydania decyzji nr [...] i nr [...] - dla działek o nr ewid.: [...] oraz działek o nr ewid.: [...] oraz [...], [...], [...] obowiązywał zakaz zabudowy wynikający z ustanowionej strefy ochrony od ujęcia wody podziemnej w Białogonie.
Zakaz zabudowy wynikający z ustanowionej strefy ochrony od ujęcia wody podziemnej w Białogonie obowiązywał nieprzerwanie od 1991 r. do czasu wejścia w życie rozporządzenia nr [...] Wojewody Ś. z dnia 19 grudnia 2019 roku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon, gmina K., powiat kielecki, kiedy to straciło moc rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 26 sierpnia 2005 roku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon, gmina K., powiat kielecki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zważył, co następuje.
Skargi nie są zasadne.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2022.329 t.j. ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.
Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 października 2000 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. 2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. - wszystkie rozpatrywane skargi zostały poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących. Zgodnie bowiem z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. w stanie prawnym mającym zastosowanie w rozpatrywanych sprawach każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargi zostały przy tym wniesione z zachowaniem 60-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., a więc do daty wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), gdyż organ, który podjął zaskarżoną uchwałę, tj. Rada Miasta K., nie udzielił odpowiedzi na złożone w dniu 31 sierpnia 2021 r. wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących.
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Wszyscy skarżący posiadają prawa rzeczowe do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą Rady Miasta. Posiadają w związku z tym niewątpliwie interes prawny do kwestionowania uchwały.
Dokonując oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego i jego naruszenia nie sposób nie podkreślić prawnego charakteru uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego - a więc nie jest źródłem prawa, o jakim mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestia, czy w wypadku uchwały, której przedmiotem jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podjętej przy tym na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.1999.15.139 t.j.), dalej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., można mówić o naruszeniu zapisami takiej uchwały interesu prawnego - jest sporna. W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny. Wyrazem tego stanowiska jest m.in. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11. Jednak NSA zajmował także w tej kwestii inne stanowisko. W szczególności w wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętych. Mimo, że studium nie jest prawem miejscowym i mimo że wiąże tylko organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych, jego ustalenia przesądzają o sposobie wykonywania własności w razie uchwalenia planu miejscowego. Tym samym mają istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności nieruchomości. Paradoksalnie jest tak właśnie z tego powodu, że studium wiąże organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że studium w takim przypadku narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, gdyż już na etapie uchwalania studium ogranicza prawo własności nieruchomości. Odmienna wykładnia może spowodować, że umieszczony w studium konkretny zakaz zabudowy nie zostanie poddany merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem. Umieszczony w studium zakaz zabudowy nie będzie kontrolowany pod względem zgodności z prawem z uwagi na to, że jeszcze nie narusza prawa własności, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże na zewnątrz, co spowoduje, że sąd administracyjny skargę właściciela nieruchomości objętej takim zakazem oddali z powodu braku legitymacji skargowej. Natomiast jeżeli taki zakaz zostanie przeniesiony do uchwalanego na podstawie studium planu miejscowego, to jego kontrola zgodności z prawem w ramach skargi właściciela nieruchomości na plan miejscowy będzie iluzoryczna, gdyż zostanie sprowadzona do stwierdzenia, że rada gminy nie mogła tego zakazu nie umieścić w planie miejscowym, gdyż była w tym zakresie związana ustaleniem studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 października 2014 r., II OSK 868/13, z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3086/14, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 145/15, postanowienie NSA z 1 października 2021 r., II OSK 1880/21).
Możliwość zaskarżenia "starego" Studium, (tj. studium uchwalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił w wyroku z 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10. Przedstawione tam poglądy Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela. Należy przy tym w okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć, że na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie było odpowiednika art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jednak w świetle brzmienia art. 18 ust. 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, między innymi bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6. Oznacza to, że również zaskarżone w niniejszej sprawie przepisy Studium z [...] października 2000 r. mogą naruszać interes prawny skarżących, o ile przyjęte w nich konkretne rozwiązania ograniczają prawo własności ich nieruchomości, położonych na obszarze objętym tym Studium. Wniosek taki potwierdza również to, że z mocy art. 87 ust. 1 u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miały więc również do nich zastosowanie przepisy art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. dotyczące związania organów gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Należy przy tym zauważyć, że przedmiotem wszystkich skarg były tylko te zapisy studium, w których części nieruchomości skarżących zostały przeznaczone na tereny zieleni miejskiej.
O tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone zapisy istotnie naruszały interes prawny skarżących, przekonuje fakt uchwalenia w dniu 3 marca 2022 r. przez Radę Miasta K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Zachód Podkarczówka w rejonie ulicy [...]", który to plan realizuje zaskarżone w niniejszej sprawie zapisy Studium co do przeznaczenia przedmiotowych działek. Jak wynika bowiem z zapisów tego planu, przedmiotowe działki oznaczone są w nim jako zieleń miejska Z1, całkowicie wyłączona z możliwości zabudowy.
Uwzględniając powyższe uwagi Sąd stwierdził, że kwestionowane zapisy zaskarżonego Studium naruszały interes prawny wszystkich skarżących, przez co mają oni interes prawny do kwestionowania uchwały Rady Miasta [...] z [...] października 2000 r. Takie stwierdzenie nie jest jednak wystarczające do uwzględnienia skargi. Mimo bowiem naruszenia interesu prawnego skarżących, uchwała w sprawie studium może być zgodna z prawem. Trzeba bowiem pamiętać, że istotą uchwał podejmowanych w następstwie przeprowadzenia procedury planistycznej, tj. przede wszystkim miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również – biorąc pod uwagę powyższe uwagi dotyczące charakteru takiego studium i konsekwencji jego uchwalenia dla realnych możliwości jego podważenia – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest to, że naruszenie interesu prawnego adresatów takich aktów, w tym również właścicieli nieruchomości położonych na obszarze nim objętym, jest typową i oczywistą cechą takich aktów, które realizując w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie, tej gminy cele i potrzeby, nieuchronnie mogą naruszać interes prawny ich adresatów. Stosownie bowiem do art. 140 k.c. właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. To społeczno - gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane m.in. przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a ich uchwalanie pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Powołany przepis, określając istotę prawa własności i wymieniając atrybuty właścicielskie, wskazuje, że wykonywanie tych uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". To właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której zawarte są regulacje dotyczące studium, jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, działając w granicach przysługującego jej uznania, w ramach władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 maja 2004r. o sygn. akt II SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691). Jeżeli więc wspomniana ingerencja w wypadku uchwały ws. studium uwarunkowań jest zgodna z prawem w zakresie trybu, jak i zasad jej sporządzenia, to o uwzględnieniu skargi na uchwałę w sprawie studium nie może być mowy.
Taka sytuacja miała natomiast, w ocenie Sądu, miejsce w niniejszej sprawie.
Na wstępie należy zauważyć, że w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie ma odpowiednika art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który określa, przedmiot i zakres kontroli legalności między innymi studium. Ponieważ jednak zgodnie z cytowanym już wyżej art. 87 ust. 1 u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc, należy przyjąć, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. może mieć analogiczne zastosowanie również do studium uchwalonego przed wejściem w życie tego przepisu. Dopuszczalność kontroli "starych" studiów na podstawie kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wynika też z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10, NSA dopuścił badanie zasad sporządzenia "starego"studium, gdyż badał dopuszczalność zmiany w studium uchwalonym 25 lutego 2000 r. sposobu użytkowania działki określonego we wcześniej uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego i uznał, że jest to dopuszczalne, ponieważ istotą planowania jest możliwość zmian zastanego stanu rzeczy.
Przechodząc do oceny legalności Studium zaskarżonego w niniejszej sprawie, Sąd nie stwierdził jakichkolwiek naruszeń właściwości organów, które podjęły tę uchwałę, ani też istotnych naruszeń trybu jego sporządzenia. Wskazuje na to analiza obszernej, oryginalnej dokumentacji planistycznej przedstawionej na żądanie Sądu z dnia 22 lutego 2022 r., przy piśmie Prezydenta Miasta K. z 11 marca 2022 r. (k. 124-125). Należy też zauważyć, że w zakresie właściwości organów i trybu sporządzenia Studium, mimo zapowiedzi złożonej na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. (k. 117 odwrót), żadnych zarzutów nie zgłosił również profesjonalny pełnomocnik wszystkich skarżących. Zgłaszane w sprawie zarzuty dotyczyły bowiem domniemanego naruszenia zasad sporządzenia Studium, w tym w szczególności wynikających z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz określonych w art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zdaniem skarżących bowiem, w zaskarżonej uchwale poprzez przeznaczenie ich nieruchomości na cel zieleni miejskiej, która nie była i nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowiono nieracjonalne i nieuzasadnione ograniczenia prawa własności ich nieruchomości oraz nie uwzględniono wynikających z tego prawa ich uprawnień do korzystania z nieruchomości i realizacji związanych z nimi zamierzeń inwestycyjnych. Przeznaczając działki na teren zieleni publicznej studium nie odniosło się do potrzeby, możliwości i sposobu ich wykupienia na ten cel. W ten sposób odebrano skarżącym możliwość zagospodarowania ich nieruchomości, co stanowi nieuzasadnione, nieproporcjonalne i godzące w istotę własności ograniczenie tego prawa. Z powołaniem się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 23 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 2117/15 skarżący podnieśli, że gmina ma obowiązek realizować zadania własne w zakresie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, jednak z tego, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy zieleni gminnej i zadrzewień, nie wynika przyzwolenie na realizację obowiązków z art. 78 ustawy o ochronie przyrody, kosztem właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy. Gmina ma obowiązek wykonywać te zadania na nieruchomościach stanowiących jej własność, a jeżeli ocenia, że na terenie gminy jest zbyt mało obszarów zieleni, powinna podjąć działania w celu pozyskania prawa własności potrzebnych terenów.
Z takimi zarzutami i poglądami nie można się zgodzić z następujących powodów.
Na wstępie trzeba zauważyć, że przywołany w uzasadnieniu skarg wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 2117/15, dotyczył uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto został uchylony wyrokiem NSA z 13 października 2020 r., II OSK 1615/19, a więc jeszcze przed sporządzeniem skarg przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących. Wyrażony w skargach pogląd prawny został natomiast przez NSA zdyskwalifikowany. W ocenie tego sądu bowiem, w procesie uchwalania planu miejscowego należy uwzględniać szereg istotnych celów wskazanych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia; prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Trafnie więc wskazuje się, że uwzględnienie prawa własności nie stanowi jedynego celu, jakim kierują się organy planistyczne w procedurze planistycznej. [...] Należy bowiem także uwzględnić potrzebę zapewnienia terenów zielonych na obszarze objętym planem miejscowym, zwłaszcza w przypadku znacznego zagęszczenia terenów już zabudowanych i przeznaczonych pod budownictwo. [...]Na obszarach znacznie zainwestowanych pod budownictwo projektowanie terenów zieleni publicznej stanowi istotny element urbanistyczny. Według NSA powinno się również uwzględnić, że o predysponowaniu danej działki pod zieleń publiczną, może przesądzać to, że nie była ona zagospodarowana inwestycyjnie, rosła na niej roślinność tworząca ciąg powiązania przyrodniczego z sąsiednią roślinnością, na terenie objętym planem miejscowym występował deficyt terenów będących własnością gminy, a skarżący nie kwestionowali na etapie sporządzania planu miejscowego przeznaczenia ich działki pod zieleń publiczną mimo, że od początku procedury uchwalania planu miejscowego ich działki były projektowany jako przeznaczone pod zieleń publiczną.
NSA wyraził też pogląd, że w sprawie skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. kryterium kontroli Sądu jest legalność, a nie celowość zaskarżanej uchwały. Dlatego ocena sposobu zagospodarowania planistycznego danej nieruchomości poprzez ocenę ustalenia optymalnych rozwiązań merytorycznych – jest wadliwa. NSA stwierdził też, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a w sprawach dotyczących skarg na plany miejscowe znaczenie ma zarówno treść studium obowiązującego w dacie uchwalania planu miejscowego, jak i argumentacja organu planistycznego wyjaśniająca przesłanki, jakimi ten organ kierował się uchwalając dany plan. Najczęściej takiej argumentacji nie zawiera sama uchwała. Tym samym argumenty organu planistycznego powinny być brane pod uwagę przy kontroli planu miejscowego przez sąd pierwszej instancji.
Podzielając poglądy wyrażone w przywołanym wyroku NSA z 13 października 2020 r. jako adekwatne również w sprawie skarg wniesionych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Sąd zauważa, że wskazane przez NSA kryteria oceny legalności takiej uchwały odniesione do okoliczności niniejszej sprawy wskazują na zgodność zaskarżonej uchwały z prawem.
Już w samym uzasadnieniu tej uchwały (k. 46 -47) wskazano, że bardzo wczesne podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego Studium (uchwała Rady Miasta nr [...] z 30 czerwca 1995 r.), umożliwiło wykonanie szeregu opracowań studialno-badawczych stanowiących podstawę merytoryczną opracowania. Polityka przestrzenna ujęta w tym Studium zapewnia realizację strategicznych celów rozwoju miasta określonych w przyjętej przez Radę Miasta w 1998 r. "Strategii rozwoju miasta K. – K. 2015". Respektuje też ustalenia zawarte w uchwale Rady Miejskiej z 1991 r. w sprawie ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska miasta i regionu oraz założeń polityki ekologicznej zawartych w opracowanych w 1999 r., "Założeniach polityki ekologicznej dla miasta K.". W uzasadnieniu uchwały stwierdzono też, że przeprowadzona przed podjęciem uchwały o Studium dogłębna analiza uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych dla kształtowania kierunków zagospodarowania i polityki przestrzennej K., objęła między innymi uwarunkowania wewnętrzne wynikające ze stanu środowiska przyrodniczego, środowiska kulturowego oraz walorów krajobrazowych, struktury własności i użytkowania, związane z dotychczasowym rozwojem struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta, rozwojem funkcji społeczno-gospodarczej i przyjętymi kierunkami rozwoju społeczno-gospodarczego.
Wyjaśniając motywy, jakimi kierował się organ określając w zaskarżonym Studium przeznaczenie działki nr [...] B. N. w przeważającej części jako teren zieleni miejskiej wyłączonej z zabudowy, a w części jako teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi, działki nr [...] C. W. w całości jako teren zieleni miejskiej wyłączonej z zabudowy, działki nr [...] A. C. i H. S. w przeważającej części jako teren zieleni miejskiej wyłączonej z zabudowy, w części jako ekosystemy leśne (projektowana granica rolno-leśna), a w części jako teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi, działek nr [...] i 191 stanowiących współwłasność W. N., S. S. i J. S. w przeważającej części jako teren zieleni miejskiej wyłączonej z zabudowy, a w części jako ekosystemy leśne (projektowana granica rolno-leśna) oraz działki nr [...] A. S. w przeważającej części jako teren zieleni miejskiej wyłączonej z zabudowy, a w części jako ekosystemy leśne (projektowana granica rolno-leśna) – organ powołał się na fakt, że wszystkie te działki są obecnie niezabudowane i pełnią ważną rolę w systemie przyrodniczym oraz w strukturze krajobrazu tej części miasta K.. Organ wskazał też, że nieruchomości te bezpośrednio sąsiadują z: rezerwatem przyrody Karczówka, utworzonym na mocy Zarządzenia Ministra Leśnictwa z 27 kwietnia 1953 r. (M.P. 1953, Nr 42, poz. 514), a obecnie funkcjonuje na mocy Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 20 września 2017 r. w sprawie rezerwatu przyrody Karczówka (Dz.Urz. Woj. Święt. poz. 2853) oraz z Chęcińsko-Kieleckim Parkiem Krajobrazowym utworzonym na mocy Rozporządzenia nr [...] Wojewody Kieleckiego z 2 grudnia 1996 r. (Dz.Urz. Woj. K. . Z 1996 r., nr [...], poz. 202). Ponadto nieruchomości te położone są w całości w południowej części Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] K. oraz w obszarze jego zasilania – rejon eksploatacji K., podregion bilansowy A. Zbiornik ten ma opracowaną w 1994 r. "Dokumentację hydrogeologiczną, która została zatwierdzona decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 18 października 1995 r. Co niezwykle istotne, przedmiotowe działki skarżących położone są również w całości na obszarze o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej, w granicach strefy podwyższonej ochrony ujęcia wody podziemnej K. – Białogon – obszar B – obszar zabudowany i zurbanizowany. Na dzień uchwalenia zaskarżonego Studium, tj. [...] października 2000 r. obowiązywał dla nich zakaz zabudowy wynikający z ustanowionej strefy ochrony ujęcia wody podziemnej w Białogonie. Organ powołał się przy tym w tym zakresie na ust. IV pkt 20 decyzji Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w K. znak: [...] z 30 września 1991 r.
Ponadto organ stwierdził, że przeznaczenie przedmiotowych działek w zaskarżonym Studium na tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy oraz tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi, jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, który wówczas obowiązywał.
Wskazane twierdzenia mają potwierdzenie w dokumentach dołączonych do akt sprawy, częściowo po ich uzupełnieniu w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
W szczególności powołana przez organ decyzja Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w K. znak: [...] z 30 września 1991 r., z której ustępu IV pkt 20 istotnie wynikał zakaz zabudowy wynikający z ustanowionej strefy ochrony ujęcia wody podziemnej w Białogonie, straciła ważność z dniem 31 grudnia 1994 r., co wynika z ust. V jej sentencji. W związku z tym nie mogła ona obowiązywać w dacie uchwalenia zaskarżonego Studium. Na żądanie Sądu zostały jednak złożone przez organ przy piśmie z 4 maja 2022 r. (k. 165 i 166) wydane na podstawie art. 59 i 60 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. nr 38 poz. 230) decyzja Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w K. z 1 grudnia 1997 r. znak: [...] ustanawiająca strefy ochronne ujęcia wód podziemnych w Dolinie Białogońskiej) k. 189-191) oraz decyzja z [...] grudnia 1999 r., znak: [...] (k. 192), przedłużające termin ważności decyzji z 1 grudnia 1997 r. ustanawiającej wspomniane strefy ochronne. W następstwie tych decyzji, w dacie uchwalenia zaskarżonego Studium (26 października 2000 r.), a także w latach późniejszych, dla działek nr ewid.[...], 182, 186, 188, 189, 190, 191 i 193 obowiązywał zakaz zabudowy wynikający z ustanowionej strefy ochrony ujęcia wody podziemnej w Białogonie, o czym mowa w ustępie V pkt 20 decyzji z 1 grudnia 1997 r. Należy zauważyć, że również w samym zaskarżonym Studium znalazły się zapisy dotyczące wskazanych wyżej stref ochronnych ujęć wody w Białogonie. W tomie I części tekstowej Studium stwierdzono bowiem, że "komunalne ujęcia wody w Białogonie [...] posiadają wyznaczone strefy ochrony sanitarnej.[...] Dla ujęcia komunalnego dla K. w Dolinie Białogońskiej ustanowiono strefy ochronne decyzją Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 30-09-1991 r. znak: [...] Dla tego ujęcia wydano nową decyzję Wydz. OŚUW z dnia 01-12-1997 r., znak [...] uwzględniającą wszystkie zapisy decyzji jw. z późniejszymi zmianami".
Odnośnie natomiast celów zagospodarowania przestrzennego miasta K. w zakresie zachowania równowagi środowiska przyrodniczego – ładu ekologicznego poprzez między innymi utrzymanie terenów o naturalnych warunkach przyrodniczych i krajobrazowych, ich rozwój poprzez nie zmniejszanie powierzchni najcenniejszych elementów biotycznych środowiska (lasy, zadrzewienie, zbiorowiska łąkowe i bagienne), utrzymanie i rozwijanie przestrzennej ciągłości systemu przyrodniczego miasta w powiązaniu z zielenią funkcjonalną wewnątrz struktury osadniczej, zachowanie i wzbogacenie terenów o naturalnych warunkach do wypoczynku, zapewnienie osłon ekologicznych dla obszarów szczególnie chronionych oraz obszarów zurbanizowanych – w punkcie IV – 4.3 Studium stwierdzono, że "obszary zieleni miejskiej wskazane w Studium tworzą w miarę ciągły, powiązany z systemem przyrodniczym ruszt zielony, zapewniający funkcjonowanie poszczególnych ekosystemów, wymianę gatunków. Obszary te powiązane w ciągły system przestrzeni publicznych w zieleni, pozwalają na tworzenie ciągów komunikacji pieszej i rowerowej w zieleni, będą miały decydujące znaczenie dla samopoczucia mieszkańców i odbioru estetycznego miasta jako zielonego miasta ogrodu. [...] Tereny, dla których na mocy wydanych aktów prawnych (decyzji i rozporządzeń) oraz stref ochronnych uwzględnionych w Studium, wprowadzone zostały ograniczenia lub zakazy lokalizacji obiektów budowlanych - dotyczy to w szczególności: części terenów w granicach strefy ochrony pośredniej – teren wewnętrzny ujęcia komunalnego w Białogonie"
Odnośnie twierdzeń organu dotyczących zgodności zaskarżonego przeznaczenia w Studium działek skarżących z zapisami obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, miejscowego planu z 1977 r., należy przede wszystkim zauważyć, że choć zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o planowaniu z 1994 r. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, to nie oznacza to zakazu innego, niż dotychczasowe, przeznaczenia danego terenu. Istotą planowania jest bowiem właśnie dopuszczenie możliwości uporządkowanej, respektującej określone w przepisach zasady, cele i tryb zrównoważonego rozwoju – zmiany zastanego stanu zagospodarowania przestrzennego. Normatywną podstawą takiego rozumienia przepisów o planowaniu jest art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., zgodnie z którym uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która jest pierwszym krokiem procedury zmierzającej do uchwalenia studium – podejmuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy. Taka wykładnia przepisów znajduje również oparcie w orzecznictwie NSA dotyczącym studiów uchwalonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Jak to bowiem stwierdził NSA w wyroku z 22 grudnia 2010 r., nie sposób dopatrzeć się naruszenia prawa w samym fakcie innego niż dotychczas określenia w studium sposobu zagospodarowania nieruchomości. Z istoty planowania, którego studium jest elementem, wynika bowiem dopuszczalność zmian w dotychczasowym stanie. Dopuszczała to też ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. zastrzegając w art. 6 ust. 4 pkt 1, że w studium należy uwzględniać m. in. uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, czego jednakże nie można odczytywać jako zakazu zmian w stosunku do dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Zawsze konieczne jest jednak racjonalne i przekonujące uzasadnienie proponowanej zmiany. Takie uzasadnienie w sprawie zostało jednak przedstawione, o czym była wyżej mowa.
Nawet jednak gdyby podzielić forsowaną w skargach tezę o konieczności zachowania ciągłości myśli planistycznej przy podejmowaniu uchwały w sprawie studium zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji o złamaniu tej zasady w zaskarżonej uchwale przez przeznaczenie działek skarżących na tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy, to i tak nie można by podzielić poglądu skarżących, jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy do takiego naruszenia doszło.
Według twierdzeń skarżących, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...], ogłoszoną w Dz. U. WRN nr 6, poz. 36, objęte skargami działki znajdowały się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...] o podstawowej funkcji terenu: zieleń parkowa, usługi sportu i turystyki o charakterze ponadpodstawowym. W granicach terenu o wskazanym symbolu przewidziano: projektowany park "Karczówka" z zakazem lokalizacji obiektów niezgodnych z wyznaczonymi funkcjami terenu, z możliwością wymiany zabudowy w istniejących siedliskach oraz realizacją zamierzeń inwestycyjnych w oparciu o projekt zagospodarowania terenu parku. Zapis w planie dotyczący możliwości wprowadzenia na teren projektowanego parku "Karczówka" usług sportu i turystyki o charakterze ponadpodstawowym, służącym ustalonej podstawowej funkcji zieleni publicznej, nie dopuszczał realizacji zabudowy mieszkaniowej, najbardziej przez skarżących pożądanej.
Na uzasadnienie tego twierdzenia skarżący powoływali dokumentację zgromadzoną w sprawach o warunki zabudowy dla działki nr [...] (wniosek C. W. z 7 stycznia 2003 r., uwzględniony w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] września 2003 r., utrzymanej w mocy decyzją SKO w K. z 19 grudnia 2003 r. (akta [...] dołączone do akt niniejszej sprawy) oraz dla działek nr 213, 214, [...] i [...] (wniosek S. i G. S. z 19 maja 2003 r. złożony 26 maja 2003 r., uwzględniony decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 17 lipca 2003 r. – akta [...] dołączone do akt niniejszej sprawy).
Odnosząc się do takich twierdzeń i dokumentów należy zauważyć, że obie powołane sprawy dotyczą ustalenia warunków zabudowy nie dla którejkolwiek z działek objętych rozpoznawanymi obecnie skargami, ale dla innych działek, z których tylko jedna oznaczona numerem 166 sąsiaduje od zachodu z jedną działką objętą niniejszą sprawą (działka C. W. oznaczona numerem [...]). Zgromadzona w tamtej sprawie dokumentacja nie może więc przesądzać przeznaczenia przedmiotowych w niniejszej sprawie działek, określonego w miejscowym planie z 1977 r., gdyż nie dotyczy bezpośrednio tych działek. W. też zauważyć, że obie wspomniane decyzje warunkach zabudowy straciły ważność z dniem 31 grudnia 2006 r., co wynika z ich treści. Przede wszystkim jednak wątpliwości, jakie istotnie mogły wywoływać powołane przez skarżących dokumenty dołączone do wskazanych decyzji o warunkach zabudowy, zostały w przekonujący, w ocenie Sądu, sposób w sprawie wyjaśnione. Jak wynika bowiem z pisma organu z 4 maja 2022 r. i dołączonych do niego dokumentów, uchwałą Rady Miasta z 25 listopada 1994 r. nr [...] w sprawie analizy aktualności miejscowych planów szczegółowych zagospodarowania przestrzennego oraz uchwalenia zmian w niektórych z tych planów i w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. wraz z wyrysem z załącznika nr [...] do tej uchwały, doprecyzowano i wyjaśniono jaki plan obowiązywał w momencie wydawania decyzji nr [...] i [...]. Z zapisów tej uchwały wynika, że miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położone są przedmiotowe działki stracił moc w grudniu 1994 r. Od tego czasu aż do grudnia 2003 r., kiedy wydawane były wspomniane decyzje o warunkach zabudowy, obowiązywał na tym terenie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. i to na jego podstawie winny być wydawane decyzje o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących sposobu oznaczenia na rysunku miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. granic planów szczegółowych i granic obszaru oznaczonego symbolem [...], organ wyjaśnił, że ich granice zostały oznaczone liniami z trójkątami, przy czym trójkąty skierowane na zewnątrz oznaczają, że plan szczegółowy obowiązywał po tej stronie linii, na której są trójkąty. W konsekwencji na przedmiotowym w niniejszej sprawie terenie obowiązywał plan ogólny. Następnie organ wyjaśnił też, że w ww. decyzjach o warunkach zabudowy, na które powoływali się skarżący, nieprawidłowo zaklasyfikowano działki do terenów wyznaczonych w obowiązującym wówczas planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Błąd polegał na nieuwzględnieniu w nich, że działki nr 213, 214, [...] i [...] położone były w całości, a działka nr [...] w części w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...] – Park i rezerwat "Karczówka" – obszar zieleni bez możliwości zabudowy (z wyjątkiem ewentualnej wymiany istniejących starych budynków na nowe). W pozostałej części działka nr [...] położona była w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wskazany błąd w zakresie nieprawidłowej klasyfikacji był konsekwentnie powielany w dokumentacji dla obu wspomnianych decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczył w szczególności map, opinii urbanistycznej, pism oraz decyzji wydanych w tamtej sprawie przez SKO w K..
Powyższą argumentację Sąd podziela w całości, ponieważ jest logiczna, spójna i ma oparcie w źródłowych dokumentach.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że choć zaskarżone zapisy Studium z 26 października 2000 r. naruszają interes prawny skarżących, to jednak czynią to w sposób legalny, mający oparcie zarówno w przepisach prawa jak i w logicznej, obszernej, spójnej i racjonalnej argumentacji, której część znalazła się w samym Studium bądź w jego uzasadnieniu, a część została przedstawiona w toku niniejszego postępowania, do czego upoważnia podzielana przez Sąd rozpoznający sprawę argumentacja zawarta w wyroku NSA z 13 października 2020 r., II OSK [...]. W jej uzupełnieniu i w nawiązaniu do kryteriów oceny dopuszczalności przeznaczenia działek skarżących na tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy, wskazanych w ostatnio powołanym wyroku NSA, należy dodać, że z akt sprawy, a zwłaszcza z twierdzeń samych skarżących nie wynika, aby przedmiotowe działki były kiedykolwiek zagospodarowane inwestycyjnie oraz aby sami skarżący kiedykolwiek wcześniej kwestionowali ich przeznaczenie na tereny zieleni miejskiej. Zaskarżona uchwała uwzględnia przy tym wszystkie wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. wymagania, którymi winien się kierować organ planistyczny, a nie tylko podnoszone przez skarżących prawo własności. O nadmiernym ograniczeniu tego prawa nie może być również mowy, skoro skarżący mogą w dalszym ciągu wykorzystywać swoje przedmiotowe działki w dotychczasowy sposób, a ewentualne ich przeznaczenie zgodnie z zaskarżonym Studium będzie możliwe po ich wykupieniu od skarżących według cen rynkowych. W związku z uchwaleniem w dniu 3 marca 2022 r. przez Radę Miasta K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Zachód Podkarczówka w rejonie ulicy [...]", który to plan realizuje zaskarżone w niniejszej sprawie zapisy Studium co do przeznaczenia przedmiotowych działek, wyrażone w uzasadnieniu skarg obawy co do nieograniczonego zwlekania przez Gminę K. z faktyczną realizacją przewidzianego w tym Studium przeznaczenia objętych skargą działek skarżących na cele w tym Studium wskazane – nie są uzasadnione. Uchwalenie tego planu świadczy bowiem o postępującej realizacji zamierzeń Gminy K. zapisanych w zaskarżonym Studium, dotyczących utworzenia obszarów zieleni miejskiej tworzących w miarę ciągły, powiązany z systemem przyrodniczym ruszt zielony, zapewniający funkcjonowanie poszczególnych ekosystemów i wymianę gatunków, a także powiązanie w ciągły system przestrzeni publicznych w zieleni pozwalających na tworzenie ciągów komunikacji pieszej i rowerowej w zieleni.
Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.