II SA/Ke 85/26

II SA/Ke 85/26 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-05-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Magdalena Stępniak
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Straż pożarna
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 2490
art. 15 ust. 1 i 2, art. 48
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 32 ust. 1
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4, art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Magdalena Stępniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 maja 2022 r. nr XLVII/555/2022 w przedmiocie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 26 maja 2022 r. Rada Miejska w Busku-Zdroju, działając podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2490), dalej jako "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr XLVII/555/2022, w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z gminy Busko-Zdrój, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.
W § 3 powyższego aktu stwierdzono, że traci moc uchwała nr XXXVI/504/2017 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych. Z kolei § 4 przyjętego aktu stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
Uchwałę powyższą zakwestionował - w zakresie dotyczącym § 3 i 4 - Prokurator Okręgowy w Kielcach, zarzucając w skardze do tut. Sądu istotne naruszenie:
– art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez ustalenie w § 3 uchwały, iż traci moc uchwała nr XXXVI/504/2017 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych, podczas gdy uchwała ta utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. z dniem wejścia w życie u.o.s.p. i wyeliminowaniem z obrotu prawnego art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 869 z późn. zm.);
– art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), dalej jako "u.o.a.n.", poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie w § 4 uchwały wstecznej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., tj. od wejścia w życie u.o.s.p.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że u.o.s.p., która stanowi podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały i która weszła w życie 1 stycznia 2022 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje odnoszące się do ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ratowników OSP, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) wynika, że poprzednia uchwała i tak utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., gdyż w tym właśnie dniu wszedł w życie przepis art. 38 pkt 12 u.o.s.p., na mocy którego uchylony został art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, stanowiący poprzednio podstawę prawną dla Rady Miejskiej w Busku-Zdroju do podjęcia uchwały z 28 grudnia 2017 r. Wynika z tego, że zaskarżona uchwała straciła moc z dniem 1 stycznia 2022 r., niezależnie od tego, czy Rada Miejska tak postanowiła, czy też nie. Ponadto prawodawca lokalny zaniechał w § 4 uchwały nadania jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2022 r., co skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym strażakom ratownikom na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 14 czerwca 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że § 32 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest przepisem prawa materialnego. Regulacja prawna § 32 powołanego rozporządzenia ma charakter (swoistej) reguły interpretacyjnej i służy jedynie do oceny skutków prawnych czynności i zdarzeń legislacyjnych, polegających na uchyleniu bądź zmianie określonych aktów prawnych; nie wynikają z niej niewątpliwie jakiekolwiek prawa i/lub obowiązki dla podmiotów prawa (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r" w sprawie II FSK 1422/06).
W nawiązaniu do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organ wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy do dnia 30 czerwca 2022 r. Przepis ten nakazuje zatem, aby pierwsza uchwała w sprawie wysokości ekwiwalentu waloryzująca ekwiwalent w stosunku do jego wysokości na podstawie "nowej" ustawy, weszła w życie przed 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie na podstawie art. 38 pkt 12 u.o.s.p. uchylono art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 869), który zawierał regulacje w zakresie otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego przez członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę oraz ustalania wysokości tego ekwiwalentu przez radę gminy w drodze uchwały. W ocenie organu, przepis art. 48 u.o.s.p. powinien być traktowany jako przepis utrzymujący w mocy "stare" uchwały ekwiwalentowe do czasu podjęcia uchwały na mocy u.o.s.p. Literalna wykładnia przywołanych przepisów nakazywałaby przyjąć, że z dniem wejścia w życie art. 38 pkt 12 u.o.s.p. (tj. z dniem 1 stycznia 2022 r.), wobec uchylenia art. 28 u.o.p., utraciły moc prawną wcześniej podjęte na tej podstawie prawnej uchwały rad gmin w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP. Gdyby zatem Sąd uznał, że przepis art. 48 u.o.s.p. nie jest przepisem przejściowym utrzymującym w mocy "stare" uchwały do dnia 30 czerwca 2022 r., to w tym wypadku należy skorzystać z wykładni systemowej przepisów przedmiotowej ustawy, a w szczególności dyrektywy zakładającej, że nie można interpretować przepisów w sposób prowadzący do powstania luki prawnej. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że celem wprowadzenia art. 15 u.o.s.p. oraz uchylenia art. 28 u.o.p. nie miało być pozbawienie strażaków ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych do czasu podjęcia nowej uchwały. Przepis u.o.s.p. wprowadza bowiem korzystniejsze zasady przyznawania ekwiwalentu, przy zachowaniu prawa do wynagrodzenia. Merytoryczna podstawa do ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu zawiera się w art. 15 u.o.s.p., tak jak istniała w art. 28 u.o.p. Z uzasadnienia do rządowego projektu u.o.s.p. (druk nr 1765) wynika, że jej celem było uregulowanie w jednym akcie prawnym sytuacji prawno-organizacyjnej i finansowej ochotniczych straży pożarnych, w tym przeniesienie dotychczasowych uregulowań prawnych dotyczących straży (z ich doprecyzowaniem) z u.o.p., która powinna być ustawą ustrojową, bez określania zasad funkcjonowania jakiejkolwiek jednostki ochrony przeciwpożarowej. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1534/11) uznać należy, że pomimo uchylenia przepisu art. 28 u.o.p., nie doszło do uchylenia normy prawnej stanowiącej podstawę podjęcia skarżonej uchwały, bowiem w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zachowane zostało uprawnienie Rady Miejskiej w Busku-Zdroju do ustalenia w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP oraz utrzymano w nim zasadniczą treść podstawy materialnoprawnej, która została zawarta w nowym akcie prawnym. Wejście w życie u.o.s.p. spowodowało definitywną derogację art. 28 u.o.p. oraz wprowadzenie odpowiedniej regulacji w tym zakresie w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Wobec zachowania przez ustawodawcę kompetencji właściwych rad gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników oraz utrzymania zasadniczej treści podstawy materialnoprawnej podlegającej konkretyzacji w drodze uchwał trzeba przyjąć, że powyższe nie miało wpływu zarówno na dalsze obowiązywanie, jak i na stosowanie tych uchwał, które zostały podjęte przed dniem 1 stycznia 2022 r. Zmianie uległo bowiem jedynie przeniesienie przepisu kompetencyjnego z u.o.p do u.o.s.p., natomiast treść normy prawnej pierwotnie ustanowionej w art. 28 u.o.p. nie uległa zmianie i zachowana została ciągłość obowiązywania tej normy prawnej. Należy w takiej sytuacji odróżnić uchylenie przepisu od uchylenia normy prawnej, upoważniającej rady gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek ekwiwalentu. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w licznych, przytoczonych, orzeczeniach NSA. Reasumując, choć w sensie technicznym, na mocy art. 38 pkt 12 u.o.s.p., istotnie doszło do uchylenia przepisu art. 28 u.o.p., stanowiącego podstawę do wydania przez radę gminy skarżonej uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego, to jednak w art. 15 ust. 2 ustawy przewidziano analogiczną podstawę prawną, upoważniającą ten sam organ, tj. radę gminy, do uregulowania tego samego zagadnienia w ten sam sposób jak pod rządami uchylonego przepisu upoważniającego, tj. poprzez wydanie aktu prawa miejscowego w formie uchwały. W sensie materialnym kompetencja rady gminy nie uległa zatem zmianie, a tym samym skarżona uchwała obowiązywała w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 26 maja 2022 r., stąd też zasadnym było jej uchylenie w § 3 skarżonej uchwały.
Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom Prokuratora Rada nie miała obowiązku wprowadzania skarżonej uchwały ze wsteczną mocą obowiązującą, albowiem żaden przepis takiego obowiązku na nią nie nakładał. Z powołanego w skardze przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz 1461) wynika, że "Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Powołana norma nie statuuje, wbrew twierdzeniom skargi, obowiązku nadania skarżonej uchwale wstecznej mocy obowiązującej z dniem 1 stycznia 2022 r. Jest to niedopuszczalna nadinterpretacja powołanego przepisu, poprzez uznanie, że z treści art. 48 u.o.s.p. wynika, że ustawodawca narzucił radzie odejście od zakazu retroakcji i skorzystanie z wyjątku przewidzianego w art. 5 u.o.a.n. Z art. 48 u.o.s.p. obowiązek taki nie wynikał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawodawca nie określił przy tym rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tego przepisu. Natomiast w ustawie o samorządzie gminnym ("u.s.g.") zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1699/19, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
Przypomnieć należy, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności i zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.
Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem.
Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.
Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wedle którego - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały z 26 maja 2022 r.:
"1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.
2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy."
Trafnym okazał się zarzut podniesiony przez Prokuratora co do przyjęcia w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała nr XXXVI/504/2017 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 grudnia 2017 r. – która poprzednio regulowała kwestie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Busko-Zdrój. W tym zakresie tut. Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – w całości podziela stanowisko przedstawione w wyroku NSA z 19 lutego 2025 r. o sygn. akt III OSK 1596/23 (podobnie w wyroku z 9 kwietnia 2026r., sygn. III OSK 2546/23), w którym Sąd ten podkreślił, że ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (stanowiąca podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały) weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 869 z późn. zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarto analogiczną delegację ustawową upoważniającą radę gminy do określenia wysokości przedmiotowego ekwiwalentu. Nowa ustawa z 2021 r. – uchylając uprzednio obowiązujące regulacje odnoszące się do ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków OSP – nie wprowadziła jednak przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa (dla przykładu w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2023 r. poz. 1560, przyjęto że uchwały wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc). Z przepisu powszechnie obowiązującego, tj. § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) wynika, że poprzednia uchwała i tak utraciła moc z dniem 1 stycznia 2022 r., gdyż w tym właśnie dniu wszedł w życie przepis art. 38 pkt 12 u.o.s.p., na mocy którego uchylony został art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej – stanowiący poprzednio podstawę prawną dla podjęcia przez Radę Miejską w Busku-Zdroju uchwały nr XXXVI/504/2017 z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych. Należy z tego wywnioskować, że uchwała ta – której dotyczył kwestionowany przepis § 3 zaskarżonej uchwały z 26 maja 2022 r. – straciła moc z dniem 31 grudnia 2021 r. – niezależnie od tego, czy Rada Miejska tak postanowiła zaskarżoną uchwałą, czy też nie. W rezultacie, zastosowanie znajduje powołana w skardze regulacja, zawarta w § 32 ust. 1 ww. rozporządzenia, stanowiąca że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu (przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 rozporządzenia). W konsekwencji uprzednio uchwalony akt prawa miejscowego utracił moc w dniu 31 grudnia 2022 r. Tym samym, skoro wymieniona w § 3 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Stwierdzenie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały naruszało zatem prawo w sposób istotny – na co trafnie zwrócił uwagę Prokurator. W doktrynie i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że utrata mocy aktu prawa miejscowego następuje na skutek uchylenia ustawy, na podstawie której został wydany lub uchylenia w tej ustawie przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do jego wydania (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 326). Wskazana zasada wynika bezpośrednio z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego. Skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, to pozostawanie takiego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie ustawowe stałoby w opozycji do kluczowej zasady wynikającej z powołanej regulacji konstytucyjnej oraz z art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z tego powodu stanowiłoby to również naruszenie uregulowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby regulacje podustawowe, które funkcjonowałyby pomimo braku przepisów ustawowych regulujących upoważnienie do stanowienia w tym zakresie prawa na szczeblu lokalnym, w tym w szczególności regulujących materię przekazaną samorządowi terytorialnemu do realizacji w ramach jego działalności prawotwórczej. Prowadziłoby to w istocie do autonomii prawotwórczej samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 20 września 2017 r., II GSK 2861/15).
Odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego naruszenia art. 5 u.o.a.n., Sąd podzielił stanowisko prokuratora, iż niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie nadania podjętej uchwale mocy wstecznej od 1 stycznia 2022 r. skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia do 14 czerwca 2022 r., co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przytoczonym już wcześniej art. 48 u.o.s.p., ustawodawca wskazał samorządom termin 6 miesięcy, w jakim ma nastąpić uchwalenie aktów prawa miejscowego, które określą wysokość ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom OSP. Ustawodawca kształtując w taki sposób przepisy końcowe, niejako narzucił organom gminy odejście od zasady zakazu retroakcji, i konieczność skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 5 u.o.a.n., który stanowi, iż przepisy art. 4 u.o.a.n., czyli określające wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub z dniem ogłoszenia, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W związku z powyższym rada gminy powinna była nadać uchwalanemu prawu miejscowemu moc wsteczną od daty wejścia w życie ustawy upoważniającej, tj. od 1 stycznia 2022 r., bowiem do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniała inna podstawa określająca wysokość przedmiotowego ekwiwalentu. Trafnie w swojej skardze wywodzi prokurator, że nie można było w tym okresie stosować art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, bo akt ten został derogowany, a wraz z nim wydane na jego podstawie prawo miejscowe. Mamy w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest zaś takim środkiem przyjęcie niemającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia (wyrok WSA w Gdańsku z 31 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 688/22, wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 690/24, wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 469/25).
W świetle powyższego, uznając, iż w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy w sposób istotny naruszył prawo, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.