Pełny tekst orzeczenia II SA/Ke 688/25

II SA/Ke 688/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 67 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 147 par. 1, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. M. i E. M. na uchwałę Rady Gminy Górno z dnia 22 lipca 2025 r. nr XXXII/204/2025 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej § 31 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 oraz graficznej w zakresie, w jakim na działkach o numerach [...] położonych obręb [...], gmina Górno ustanawia drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...]; II. zasądza od Gminy Górno solidarnie na rzecz K. M. i E. M. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 22 lipca 2025 r. Rada Gminy Górno - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 poz. 1465 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), w związku z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) oraz w związku z uchwałą Nr XXIV/333/2021 Rady Gminy Górno z dnia 5 października 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Górno "R." stwierdzając, że niniejszy plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Górno, przyjętego uchwałą Nr XXX/303/2021 z dnia 19 kwietnia 2021 r., zmienionego uchwałą Nr XII/68/2024 Rady Gminy Górno z dnia 6 listopada 2024 r. - podjęła uchwałę nr XXXII/204/2025 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Górno "R." (Dz.Urz. Wojew. Świętokrzyskiego poz. 2927).
W dniu 27 listopada 2025 r. skargę na powyższą uchwałę wnieśli do tut. Sądu E. M. i K. M. w części tekstowej § 31 i części graficznej o symbolu [...]KDW w zakresie działek nr ewid. [...] w obrębie R. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny ("u.p.z.p.") w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nadużyciem władztwa planistycznego i istotnym ograniczeniem prawa własności działek nr [...] polegającym na nieuzasadnionym i bezpodstawnym zaplanowaniu drogi wewnętrznej przez środek nieruchomości, w sytuacji gdy na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęła się budowa budynku jednorodzinnego;
2) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie przeznaczenia części terenu ww. działek jako drogi wewnętrznej mającej służyć wyłącznie sąsiednim nieruchomościom, co skutkowało brakiem wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, doprowadzając do naruszenia zasady proporcjonalności, a w konsekwencji nałożenia zbyt dużych obciążeń na skarżących;
3) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw poprzez ich niezastosowanie i uchwalenie planu miejscowego niezgodnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: aktu notarialnego z 9 maja 2025 r. rep. A [...], wydruku z księgi wieczystej nr [...], mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z zatwierdzeniem decyzją z 27 marca 2025 r., decyzji Starosty Kieleckiego nr 713/2025, zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej - § 31 i graficznej - [...]KDW w zakresie działek nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej w R., złożonej z działek nr [...], a także właścicielami działki nr [...] zakupionej 9 maja 2025 r., która została przyłączona do ww. nieruchomości. Ostateczną i prawomocną decyzją z 18 czerwca 2025 r. nr 713/2025 Starosta Kielecki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...]. W dniu 7 lipca 2025 r. skarżący złożyli zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia budowlanych. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy częściowo zmieniła przeznaczenie ww. działek i przez sam środek nieruchomości, tj. działki nr [...] bezpodstawnie i bezcelowo wytyczyła ślad drogi ustalając nowe przeznaczenie jako droga wewnętrzna o szerokości w liniach rozgraniczających od 10 do 10,5 m. Tymczasem usytuowanie budynku mieszkalnego, którego budowa na przedmiotowej nieruchomości już się rozpoczęła, wyklucza przeprowadzenie drogi wewnętrznej w zaproponowanym w uchwale miejscu. Powołując się na poglądy orzecznictwa skarżący podnieśli, że ustalenie warunków zabudowy i realizacji zamierzenia budowlanego nie może zostać pominięte przy kreowaniu nowego stanu prawnego na skutek uchwalenia planu miejscowego. To samo można odnieść również do ostatecznych ustaleń o pozwoleniu na budowę wydanych przed uchwaleniem planu.
Zdaniem skarżących, droga wewnętrzna w kształcie przyjętym w zaskarżonej uchwale jest całkowicie zbędna, ponieważ działki sąsiednie, tj. [...] mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej (drogi krajowej nr 74). W przypadku podziału tych działek bardziej dogodne byłoby wytycznie dróg wewnętrznych po istniejącym śladzie w ramach tych działek. Ponadto, w studium działki nr [...] są w całości ujęte jako odpowiednio tereny zabudowy mieszkaniowej o charakterze podmiejskim (M) oraz tereny rolnicze w obniżeniach dolnych (ZR).
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Górno wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W zakresie drogi wewnętrznej [...]KDW organ wyjaśnił, że zgodnie ze studium na wszystkich terenach, bez względu na ustalenia zawarte w kierunkach przeznaczenia dopuszcza się m.in. drogi wewnętrzne (s. 127). Natomiast w zakresie nadużycia władztwa planistycznego wskazał, że ustalenia zaskarżonego planu zostały dokonane zgodnie z przepisami u.p.z.p., w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10. Organ działał w sposób proporcjonalny, mając na uwadze interes publiczny oraz prawo własności skarżących. Plan nie pozbawia właściciela prawa do korzystania z nieruchomości, ani nie nakłada na niego obowiązku jej nieodpłatnego udostępnienia na cele drogi. Realizacja drogi wymagać będzie odrębnych ustaleń własnościowych lub cywilnoprawnych.
Na rozprawie 29 kwietnia 2026 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że przedłużenie drogi [...]KDW wynikało z konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nowych terenów zabudowy, a konkretnie działek nr [...], które aktualnie mają dostęp do drogi publicznej 1 KDG, ale w przyszłości z uwagi na dużą powierzchnię zapewne ulegną podziałowi. Gmina nie miała świadomości, że toczyło się postępowanie o wydanie skarżącym decyzji o pozwoleniu na budowę, a sami skarżący nie zgłaszali uwag do wyłożonego planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym, dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 cyt. ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżący byli uprawnieni do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., a to z uwagi na przysługujące im prawo własności do działek nr [...] w R., objętej regulacjami zaskarżonej uchwały. Treść przysługującego skarżącym prawa własności, poprzez ustalenie na części ww. działek przeznaczenia pod drogę wewnętrzną ([...]KDW) doznaje ograniczeń, co oznacza, że uprawnienia skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, a to z kolei upoważnia Sąd do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie zgodności prawem. Z przepisów u.p.z.p., w tym z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. II OSK 1155/17).
Stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688) dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Zgodnie z art. 67 ust. 3 cyt. ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian:
1) przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy;
2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium:
a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub
b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium;
3) przepis art. 67a ust. 3b ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie ogłoszono terminu wyłożenia projektów tych planów do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu;
4) przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z powyższej regulacji wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji rozpoczęcia procedury planistycznej przed wejściem w życie przywołanej nowelizacji (na mocy uchwały Rady Gminy Górno z 5 października 2021 r., nr XXXIV/333/2021, o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego), zastosowania znajdują przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. I tak, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na podstawie zarzutów skargi, które częściowo zasługiwały na uwzględnienie, Sąd uznał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W szczególności zasadny okazał się zarzut opisany w punkcie 2 skargi, dotyczący ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia części działek nr [...] pod drogę wewnętrzną mającą służyć wyłącznie sąsiednim nieruchomościom.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Oznacza to, co do zasady, władcze kształtowanie sieci dróg publicznych, ewentualnie także dróg wewnętrznych, ale zasadniczo tylko tych zlokalizowanych na nieruchomościach publicznych (przede wszystkim gminnych), a już nie na nieruchomościach prywatnych, poza wyjątkowymi sytuacjami, obejmującymi w szczególności wyznaczenie przebiegu drogi wewnętrznej na wniosek lub za zgodą właściciela konkretnej nieruchomości niepublicznej. Za takim rozumieniem przemawia, po pierwsze, brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy ‒ w szczególności zadania te obejmują sprawy m.in. gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. W świetle tego przepisu władcze wyznaczenie na działkach prywatnych drogi wewnętrznej oznaczałoby próbę przerzucenia obowiązku gminy, w tym także w zakresie ponoszenia kosztów, zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę, na prywatnych właścicieli tych nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich (por. M. Durzyńska, Zasady sporządzania planu [w:] Wybrane zagadnienia modelu prawnego władztwa planistycznego gminy, pod red. P. Korzeniowskiego, I. Wieczorek, Łódź 2018, s. 91; wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. II OSK 3314/14).
Po drugie, w świetle zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, n 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Biorąc pod uwagę wymienione wyżej elementy należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie takiego rozważenia zabrakło.
Skarżący wskazują, że ich nieruchomość obejmuje część, na której znajduje się budynek mieszkalny i część przeznaczoną pod ogród. Zaplanowana przez Gminę droga wewnętrzna dzieli obie te części nieruchomości. Ustalenia m.p.z.p. nie uwzględniają wydanej dla skarżących decyzji Starosty Kieleckiego z 18.06.2025 r. znak: B.II.6740.1.21.31.20225.MS, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono E. i K. M., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (nadziemny zbiornik gazu płynnego, zewnętrzna instalacja gazu, elektroenergetyczna wewnętrzna linia zasilająca). Decyzja o pozwoleniu na budowę jako przyznająca im adresatom określone uprawnienia podlega ochronie na podstawie ochrony praw nabytych. Postanowienia planu wpływają więc na realizację uprawnień wynikających z w/w decyzji. Organ natomiast nie wykazał, że kwestionowane zapisy planu służą celom zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nowych terenów zabudowy. Działki o numerach ewidencyjnych: [...], będące powodem przedłużenia drogi oznaczonej symbolem [...]KDW, aktualnie mają bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej 1KDG, zaś ewentualny ich podział w przyszłości również nie uzasadnia przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod drogę wewnętrzną, skoro mają one znaczną powierzchnię, co umożliwia wydzielenie z nich drogi wewnętrznej.
Należy zatem uznać, że w okolicznościach konkretnej sprawy, Rada dokonując ustaleń określających przebieg drogi [...]KDW przez działki skarżących [...], naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego. Doszło do nieproporcjonalnej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim na tych działkach ustanowiona została droga wewnętrzna [...]KDW.
Niezasadny jest natomiast zarzut niezgodności zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak bowiem wynika z wyjaśnień organu, zgodnie z obowiązującym studium uchwalonym uchwałą Rady Gminy Górno nr XXX/303/2021 z dnia 19 kwietnia 2021 r., zmienionym uchwałą nr XII/68/2024 z dnia 6 listopada 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr 1 studium, na wszystkich terenach, bez względu na ustalenia zawarte w kierunkach przeznaczenia dopuszcza się m.in. drogi wewnętrzne (s. 127).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...] w zakresie, w jakim na działkach tych plan miejscowy przewidział drogę wewnętrzną.
O zwrocie kosztów Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty złożyły się: kwota wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) i opłata od dwóch pełnomocnictw (34 zł).