II SA/KE 680/23

II SA/Ke 680/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 658/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-19
II OZ 659/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
par. 4 pkt 9 lit. a, par. 7 pkt 7
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej dotyczącej ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2CPD, w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie 0003, S. Lewobrzeżny; II. odrzuca skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Sandomierz na rzecz K. S. 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę z 23 października 2023 r. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza nr XXVII/288/2013 z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu osiedla "SALVE REGINA" wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta Sandomierza (dalej w skardze zwaną mpzp z 2013 r. lub zaskarżonym planem). Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej również w skardze zwaną: u.p.z.p.) w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., w związku z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 4, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na naruszeniu (ograniczeniu) sfery wykonywania prawa własności z pominięciem indywidualnego interesu skarżącej, skutkującego przekroczeniem granic władztwa planistycznego;
- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obowiązującego w dacie podejmowania ww. uchwały – dalej w skardze zwanego rozporządzeniem), w zakresie braku jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu CPD (o którym mowa m.in. w § 4 ust. 1 pkt 14, § 13 ust. 3 pkt 2 planu) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w zakresie określenia zasad budowy systemów komunikacji.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia terenu oznaczonego symbolem 2CPD w odniesieniu do działek o numerach: [...], [...], [...], [...], które prowadzą do jej działki o nr [...] w zakresie w jakim działki te są objęte terenem o przeznaczeniu 2CPD, ewentualnie stwierdzenia nieważności uchwały w całości w sytuacji uznania naruszenia zasad lub trybu sporządzenia planu w stopniu istotnym.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką działki o nr [...]. Po części tej działki został poprowadzony w planie publiczny ciąg pieszy-jezdny - 2CPD, który w znacznym stopniu ogranicza jej własność poprzez odjęcie władania tą częścią działki [...], która została przeznaczona pod jego utworzenie, ale również ograniczenie jej zabudowy i zagospodarowania.
Autorka skargi podniosła, że zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia wymogiem dotyczącym standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego jest ustalenie zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji w zakresie określenia układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Natomiast okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że wymóg ten należy rozumieć w taki sposób, aby przy przewidzianych w planie modernizacji i poszerzeniu dróg jako elementu układu komunikacyjnego znane były konkretne granice rezerwy terenów pod przyszły zmodernizowany lub rozbudowany układ komunikacyjny. Parametry zatem określane na podstawie § 4 pkt 9 lit. a powinny umożliwić współwłaścicielce działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem układu komunikacyjnego, odczytanie w jakich granicach jej prawo własności może zostać naruszone (odjęte na cel publiczny) z przeznaczeniem na realizację układu komunikacyjnego. Konkretność tych parametrów tworzy rodzaj bezpieczeństwa prawnego odnośnie zasięgu ewentualnej ingerencji w prawo własności. Strona zaznaczyła, że została pozbawiona tego bezpieczeństwa na skutek przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Wnosząca skargę zauważyła, że ulica Salve Regina - oznaczona w planie jako 2CPD obecnie posiada szerokość, w zależności od miejsca, między 3,5 a 4,2 metra. Docelowo jeżeli miałyby być spełnione zapisy planu, ulica ta powinna posiadać co najmniej 5 metrów szerokości jako ulica dojazdowa. Jednak poszanowanie prawa własność wymaga precyzyjnego określenia parametrów tego układu na wysokości poszczególnych działek, a dokładniej w jakim stopniu nieruchomość będąca współwłasnością skarżącej zostanie wykorzystana ewentualnie pod budowę (poszerzenie) drogi 2CPD. Wymóg konkretności i określoności parametrów układu komunikacyjnego można wyprowadzić z treści rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 roku (obowiązującego w dacie podejmowania uchwały). Zgodnie z treścią § 3 pkt 3 tego rozporządzenia, przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 5 rozporządzenia usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie
terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem linie rozgraniczające stanowią linie graniczne dla pasa drogowego i linie graniczne dla umieszczenia elementów drogi. Powinny być zatem konkretne i niebudzące wątpliwości, zwłaszcza, że pełnią również rolę oddzielającą tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem z tekstu planu nie sposób odczytać, jak głęboko działka nr [...] zostanie obciążona ciągiem pieszo-jezdnym. Z planu nie wynika, czy dopełnienie do 5 m planowanej drogi zostanie dokonane jedynie kosztem działki nr [...], czy też również działek sąsiednich, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Nie wskazano też jak będzie liczone 5 m, czy od osi istniejącej drogi, czy inną metodą. Z § 13 planu wynika, że ciągi pieszo-jezdne będą tworzone z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych, z założeniem jednak, że jezdnia jednopasmowa będzie mogła mieć 3,5 m. Na dzień dzisiejszy na wysokości działki nr [...] znajduje się jezdnia jednopasmowa. Nie wiadomo więc, jak będzie kształtowany publiczny ciąg pieszy. Z tekstu planu nie wynika, jakie kryteria będą przesądzać o szerokości nowej ulicy [...] i czy w konsekwencji ciąg pieszy przy drodze skarżącej będzie miał 3,5 czy 5 m.
Zdaniem strony nie postanowiono w planie, że szerokość drogi będzie determinowana przez linie rozgraniczające, tak jak zostało to wskazane w przypadku innych ciągów pieszych w planie - przykładowo w § 13 ust. 3 pkt 1 i 3, § 8 oraz § 10.
Wnosząca skargę stwierdziła, że linie rozgraniczające są pojęciem kluczowym dla określenia terenów o różnym przeznaczeniu. Z § 4 ust. 2 pkt 1 planu wynika, że rysunek planu zawiera oznaczenia graficzne stanowiące linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem szerokość ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego jako 2CPD wyznaczona na 5 m (lub 3,5 m) nie wskazując jak ta szerokość będzie liczona, co jest jej odniesieniem - co jest granicą. Skutkuje to tym, że ciąg ten nie stanowi linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Nie jest to praktyka, która mogłaby być uznana za zgodną z zasadami tworzenia planu miejscowego. Ma to również wpływ na sposób liczenia szerokości ciągu - 2CPD, gdyż nie ma wskazanych w części tekstowej wyznaczników liczenia szerokości ciągu, tak jak jest to oznaczone w przypadku innych ciągów pieszo-jezdnych.
Skarżąca przywołała treść § 18 ust. 5 pkt 2 i zwróciła uwagę, że przepis ten wskazuje na odległość między pasem drogowym a zabudową, ale miejscem mierzenia odległości winny być linie rozgraniczające pasa drogowego. Jednak ciąg pieszo-jezdny 2 CPD, nie jest określony przez linie rozgraniczające, a ponadto termin "pas drogowy" jest zarezerwowany jedynie dla dróg publicznych opisanych w ustawie o drogach publicznych. Powstaje więc pytanie, jaka część terenu powinna być zostawiona pod drogę i jaka część działki nr [...] nie będzie mogła być wykorzystana pod zabudowę. Strona dodała, że jeżeli część działki nr [...] stanowi rezerwę pod układ komunikacyjny (co nie jest precyzyjnie wskazane i oczywiste), to ze względu na bezpieczeństwo prawne plan winien precyzyjnie określić parametry tego układu na wysokości poszczególnych działek, a w konsekwencji, jaki obszar ewentualnie będzie wywłaszczany, a jaki będzie mógł być zagospodarowany i w jakim zakresie. W tej sytuacji już nie tylko nie jest oczywistym, jak należy czytać plan, tj. liczyć szerokość dla ciągu pieszo-jezdnego 2CPD, ale również następuje sprzeczność między częścią tekstową planu, a częścią graficzną, gdyż w części tekstowej nie ma wskazań, co do obliczenia szerokości ciągu pieszo-jezdnego i odniesienia do linii rozgraniczających, a w załączniku graficznym ciągła czarna linia istnieje, która najprawdopodobniej wyznacza (co również nie jest oczywiste) ciąg pieszo-jezdny 2CPD dla ul. [...] - bocznej.
Powyższe powoduje, że rozbieżnie wskazano szerokość drogi S. R. -2CPD. W tekście planu szerokość ciągu pieszo-jezdnego (5 m) nie jest wyznaczona przez linie rozgraniczające. Odczyt szerokości tej ulicy licząc po liniach rozgraniczających znajdujących się na załączniku graficznym nie wynosi 5 m jak wskazano w tekście planu, bo wynosi około 2,5 m. Tymczasem szerokość ta ma wpływ również na wynik wyliczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy przy zastosowaniu maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy przewidzianego w planie. Innymi słowy, istnieje wątpliwość, do jakiej powierzchni zabudowy działki należy odnosić współczynniki intensywności zabudowy; powierzchni biologicznie czynnej, czy do powierzchni zabudowy. Ta rozbieżność wymaga wyeliminowania, jako wada stanowiąca naruszenie zasad sporządzania planu przez nieprecyzyjne wskazanie parametru układu komunikacyjnego. Parametry te powinny zapewnić należyte poszanowanie prawa własności do nieruchomości. Także konkretność tych parametrów powinna umożliwiać realizację pozostałych postanowień planu tak, aby sposób tej realizacji nie budził wątpliwości. Autorka skargi zaznaczyła, że istnieje obowiązek umieszczenia w tekście planu parametrów układu komunikacyjnego (§ 4 pkt 9 lit. a i § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zgodnie nadto z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.
Dalej skarżąca podkreśliła, że art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast w ustaleniach zawartych w rozdziale 6 zaskarżonego planu w § 13 pkt 1 postanowiono, że: "Wyznacza się tereny publicznych dróg lokalnych", a w § 13 pkt 3, że: "Wyznacza się tereny publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego": "2) 2CPD — ciąg pieszojezdny o-szer. 5 m z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych. Jezdnia jednopasmowa o szerokości 3,5 m". Z kolei z rysunku planu, na którym teren oznaczony symbolem CPD został opisany w legendzie jako "tereny publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego" wynika, że teren CPD nie stanowi drogi publicznej, ani dróg wewnętrznych, lecz niezdefiniowany teren "publicznych ciągów pieszych", które mają spełniać cechy zarówno drogi publicznej jak i wewnętrznej, co jest niedopuszczalne. To wszystko oznacza wzajemną sprzeczność ustaleń § 13 ust. 3 pkt 2 uchwały z ustaleniami § 4 ust. 1 pkt 12, 13, 14 uchwały, jak też sprzeczność rysunku planu z ustaleniami § 4 ust. 1 pkt 12, 13, 14 uchwały, w odniesieniu do jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu 2CPD.
Autorka skargi również zaznaczyła, że ustalenia § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały, kwalifikujące teren publicznego ciągu pieszego (CPD), jako przeznaczony pod drogę publiczną, naruszają przepisy odrębne odnoszące się do obszaru objętego planem. Zdaniem skarżącej, by droga mogła być określona jako publiczna musi mieć podstawę w obowiązujących przepisach. Tymczasem uchwałodawca próbuje przez zastosowanie terminu publiczny ciąg pieszy (CPD) stworzyć nowy termin, który miałby za zadanie połączyć sprzeczne ze sobą pojęcia drogi publicznej i prywatnej, której cechy w zależności od woli i potrzeb gminy będą wykorzystywane w sposób zgodny z jej interesem.
Droga może być albo prywatna albo publiczna, ze wszystkimi tego konsekwencjami (w tym np. możliwością wywłaszczenia za odszkodowaniem na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Następnie skarżąca podniosła, że jak wynika z załącznika graficznego do zaskarżonego planu, organ zaplanował drogi (komunikację) po działkach prywatnych stosując pojęcie nieznane aktom prawnym, tj. 2CPD - nie precyzując, czy jest to droga publiczna, czy też droga wewnętrzna. Ponadto, oznaczając większość dróg w tym terenie kolorem białym (rozporządzenie rezerwuje ten kolor jedynie dla dróg publicznych). Dodała również, że plan miejscowy określając tereny dróg publicznych posługiwać się może jedynie takimi symbolami jak: KDG, KDZ, KDL, KDD - obszary dróg głównych, zbiorczych, lokalnych lub dojazdowych. Natomiast, co do terenów dróg wewnętrznych i ciągów pieszych lub pieszo-jezdnych określa się je symbolami KDW, KX, KDX czy KRX. Jeżeli więc lokalny prawodawca zdecydował się na określenie drogi jako ciągu pieszego lub pieszo-jezdnego, to winien zastosować terminologię, która taki rodzaj drogi określa, a mianowicie: drogę wewnętrzną, która miałaby oznaczenie w planie jako KX lub KDX. Natomiast w zaskarżonym planie organ zastosował oznaczenia drogi oznaczeniem nieznanym aktom prawnym - 2CPD, ale też wskazał, że mamy do czynienia z publicznym ciągiem pieszym. Z tym - niedookreślonym terminem (2CPD) wiążę się jeszcze kwestia, że publiczny ciąg pieszy, czy też ciąg pieszo-jezdny nie jest terenem, który gmina może wywłaszczyć pod budowę drogi w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest też drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a co za tym idzie wykonanie takiego ciągu nie może być przeprowadzone w trybie związanym z realizacją celu publicznego. Jednocześnie właściciele terenów przeznaczonych pod taki publiczny ciąg pieszy (2CPD), muszą znosić ograniczenia związane z jego zaplanowaniem, a ponadto należności publiczno-prawne związane z własnością takiego terenu. Taki sposób zaplanowania i utworzenia układu komunikacyjnego jak w niniejszej sprawie, jest w praktyce przeniesieniem kosztów jego utworzenia z gminy na część jej mieszkańców (tak m.in WSA w Krakowie w wyroku z 2 lutego 2022 r., II SA/Kr 1225/21).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżony plan nie narusza prawa własności skarżącej. Wyznaczenie i poszerzenie istniejącego dojazdu do działek w zaskarżonym planie oraz określenie graficzne na rysunku planu, jest możliwie najmniejszą ingerencją w działki budowlane, jednocześnie zapewniające minimalną szerokość dojazdu zgodną z obowiązującymi przepisami. Organ zaznaczył, że w planie został spełniony § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo- jezdnego pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Dodał, że symbol 2CPD jako oznaczenie ciągu pieszo-jezdnego został użyty w uchwale. Definicja ciągu pieszo-jezdnego jest użyta w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych i jest powszechnie używana przez projektantów. Wojewoda przyjął zaskarżoną uchwałę w takim kształcie, a zastosowane w nim nazwy i definicje nie budziły zastrzeżeń.
Zdaniem organu pojęcie ciągu pieszo-jezdnego nie jest terminem tożsamym z pojęciem drogi publicznej. Istniejący w momencie uchwalania planu dojazd do działek nie spełniał wymagań określonych dla dróg w przepisach odrębnych i dlatego został określony jako ciąg pieszo-jezdny. Istniejący ciąg pieszo-jezdny jest współwłasnością właścicieli przyległych działek i stanowi do nich dojazd. Ciąg pieszo-jezdny istniejący jest wąski, a wykonane ogrodzenia ograniczają komfort przejazdu i powodują konflikty sąsiedzkie. Plan rozstrzyga o wprowadzeniu rozwiązania najwęższego z możliwych - czyli ciągu pieszo-jezdnego.
W piśmie z 8 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że P. i E. S. są razem ze skarżącą współwłaścicielami działki nr [...] i w całości popierają skargę.
Na rozprawie sądowej 18 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Wskazał, że naruszenie interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu planu co do tych działek, na których znajduje się projektowany publiczny ciąg pieszo-jezdny, a co do których nie ma ona tytułu własności, polega na tym, że wytyczenie tego ciągu bezpośrednio oddziałuje na sposób zagospodarowania jej działki. Poza tym skarżąca chciałaby wiedzieć, jaki jest charakter prawny tego ciągu, kto ma obowiązek go utrzymywać i jaka jest jego szerokość.
Ponadto Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika skarżącej do złożenia w terminie 7 dni pisemnych oświadczeń pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] zawierających zgodę na wniesienie niniejszej skargi do WSA w Kielcach i dowód w tym zakresie przeprowadzić po zamknięciu rozprawy. W odpowiedzi, przy piśmie z
22 kwietnia 2024 r. do akt sprawy zostało dołączone oświadczenie podpisane przez E. S. i P. S., z którego wynika, że jako współwłaściciele działki nr [...] oraz [...], na której posadowiony jest ich dom, oraz działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w S. przy ulicy [...], wyrażają zgodę na złożenie skargi przez K. S. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z 27 marca 2013 r., nr XXVII/288/2013, której to skargi treść znają i ją popierają.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna tylko w części, natomiast w pozostałej części podlegała odrzuceniu.
Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 marca 2013 r. Nr XXVII/288/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "S. R." wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta Sandomierza.
Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023.1634 ze zm. - dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. 2022.2492 ze zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała natomiast została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.
Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935), dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy, czy rady miasta jest wykazanie, że:
1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,
2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego,
3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Będąca niewątpliwie uchwałą z zakresu administracji publicznej skarga, która wpłynęła do organu 24 października 2023 r., została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa datowanym na 10 października 2023 r., które wpłynęło do organu 11 października 2023 r. (k. 20 – 26).
Bezskuteczność wezwania wynika z faktu, że Rada Miejska w Sandomierzu na wezwanie to nie zareagowała. Dlatego należy przyjąć, że stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., skarga została złożona z zachowaniem terminu 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).
Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie, wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności aktu może zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości.
W niniejszej sprawie skarżąca, będąca współwłaścicielem w [...] części nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 0,0800 ha położonej w obrębie 003, S. Lewobrzeżny (odpis z księgi wieczystej nr [...] – k. 82 – 86), położonej na obszarze objętym ustaleniami mpzp z 2013 r. niewątpliwie ma interes prawny w niniejszej sprawie. Po uzupełnieniu przez organ na wezwanie Sądu z 7 lutego 2024 r. dokumentacji sprawy (pismo z 19 lutego 2024 r. z załączonymi do niego: fragmentem części graficznej mpzp osiedla S. R. z naniesionymi kolorem czerwonym granicami i nr działek oraz mapą własnościową z przedmiotowymi działkami zaznaczonymi szarym kolorem – k. 89 i 93), nie może też być wątpliwości, że co do nieruchomości oznaczonej numerem [...] stanowiącej współwłasność skarżącej, wydzielonej w wyniku decyzji Burmistrza Miasta Sandomierza z 29 października 2014 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...] figurującej w części graficznej zaskarżonego planu, interes prawny skarżącej został naruszony. Już samo bowiem przeznaczenie części jej nieruchomości pod ciąg pieszo-jezdny, w sposób oczywisty wpływa na zagospodarowanie jej nieruchomości. Wprowadzenie w § 18 ust. 5 pkt 2 ustaleń szczegółowych mpzp z 2013 r. jako warunku zabudowy i zagospodarowania terenu, dla terenów 1MN, 3MN, 4MN, 5MN i 6MN obejmujących między innymi działkę skarżącej, wymogu zachowania odległości zabudowy od publicznych ciągów pieszo jezdnych na minimum 5 m od linii rozgraniczającej pas drogowy – niewątpliwie też ogranicza możliwość zabudowy działki oznaczonej numerem [...], co dodatkowo wskazuje na naruszenie jej interesu prawnego przez skarżone zapisy mpzp z 2013 r. Trzeba dodać, że K. S. dysponująca udziałem wynoszącym tylko [...] przedmiotowej nieruchomości, uzyskała zgodę na złożenie skargi od pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości, tj. córki E. S. i zięcia P. S. (pismo k. 121).
Na przeszkodzie merytorycznej kontroli mpzp z 2013 r. w części dotyczącej działki nr [...] nie stoi również to, że żądanie skargi sformułowane w jej petitum, w istocie nie obejmuje tej działki. Żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały dotyczy bowiem jej części ograniczającej się do działek o nr [...], [...], [...] i [...], które prowadzą do działki skarżącej o nr [...] w zakresie, w jakim działki te są objęte terenem o przeznaczeniu 2CPD. Z uzasadnienia skargi wynika jednak, że intencją skarżącej było objęcie skargą również i tej ostatniej działki, skoro podnosi w sprawie, że ustanowiony w planie ciąg pieszo jezdny – 2CPD w znacznym stopniu ogranicza jej własność poprzez nie tylko odjęcie władania tą częścią działki [...], która została przeznaczone pod jego utworzenie, ale również ograniczenie jej zabudowy i zagospodarowania.
Jak już wyżej wskazano, merytorycznemu badaniu podlega skarga tylko w granicach interesu prawnego skarżącej, który został naruszony. W ocenie Sądu takiego naruszenia nie ma co do pozostałych objętych skargą działek nr [...], [...], [...] i [...]. Jak wynika z przedstawionej Sądowi przy piśmie Burmistrza Miasta Sandomierza z 19 lutego 2024 r. mapy, między innymi z tych działek ma zostać, według zaskarżonego planu, utworzony ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 2CPD z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych. Skarżąca nie jest właścicielem, ani też współwłaścicielem żadnej z tych działek, co przyznał pełnomocnik skarżącej w piśmie z 8 lutego 2024 r. Wskazane przez tego pełnomocnika na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. uzasadnienie naruszenia interesu prawnego skarżącej co do tych czterech nienależących do niej działek, nie zasługuje na uwzględnienie. Powołana okoliczność, że wytyczenie ciągu pieszo jezdnego bezpośrednio oddziałuje na sposób zagospodarowania działki skarżącej, a nadto że K. S. chciałaby wiedzieć, jaki jest charakter prawny tego ciągu pieszo jezdnego, kto ma obowiązek go utrzymywać i jaka jest jego szerokość – wskazuje co najwyżej na interes faktyczny skarżącej w zaskarżeniu zapisów mpzp z 2013 r. dotyczących tych działek. Nie będąc ich właścicielem, ani nie mając do nich jakichkolwiek praw, nie może ona wykazać istnienia bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zaplanowanie na działkach nr [...], [...], [...] i [...] ciągu pieszo-jezdnego, a także istnienie na nich dojazdów niepublicznych wiąże się z ewentualnym ruchem pojazdów, czy osób na tym terenie, jednakże uciążliwości związane z ruchem komunikacyjnym należy kwalifikować jako interes faktyczny, a nie prawny (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2022 r., II SA/Kr [...]).
Stwierdzenie, że interes prawny skarżącej w zaskarżeniu części mpzp z 2013 r. dotyczącej ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2CPD w odniesieniu do innych działek, niż działka nr [...] stanowiąca współwłasność K. S. – nie został naruszony powoduje, że skarga w tej części podlegała odrzuceniu, o czym
Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.
Przechodząc do motywów, które spowodowały częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zacząć należy od tego, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (Dz.U.2003.80.717 ze zm.), dalej u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego mpzp, ani też naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Takich naruszeń nie wskazano również w skardze, a ewentualne żądanie stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości ograniczone było zastrzeżeniem, że dotyczy sytuacji uznania przez Sąd naruszenia zasad lub trybu sporządzenia ww. planu w stopniu istotnym. W nawiązaniu do treści art. 101 ust. 2 u.s.g. (zgodnie z którym przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił) trzeba dodać, że istotnego naruszenia trybu sporządzenia mpzp z 2013 r., ani właściwości organów w tym zakresie nie dopatrzył się również WSA w Kielcach w wyroku z 17 stycznia 2023 r., II SA/Ke 573/22 oddalającym skargę na mpzp z 2013 r. właścicielki innej nieruchomości położonej na obszarze objętym tym planem. Wprawdzie wyrok ten nie jest prawomocny, przez co nie może być w niniejszej sprawie mowy o związaniu jego rozstrzygnięciem w zakresie stwierdzenia braku istotnego naruszenia trybu sporządzenia kontrolowanego ponownie tego samego planu i naruszenia właściwości organów w tym zakresie, ale ocena Sądu w niniejszej sprawie jest tożsama z poprzednim, przywołanym wyżej rozstrzygnięciem.
Odnosząc się do pozostałej części skargi trzeba wyjaśnić, że jej uwzględnienie oprócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącej, wymaga też wykazania, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego.
Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania była ocena zgodności z prawem zaplanowania w zaskarżonej uchwale ciągu pieszo jezdnego między innymi na działce nr [...] stanowiącej w [...] współwłasność skarżącej. Zdaniem skarżącej przy planowaniu tego ciągu pieszo jezdnego doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy S. oraz istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Z taką oceną w znacznej części należy się zgodzić.
Zasadę samodzielności planistycznej gminy zwaną doktrynalnie "władztwem planistycznym" ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyrok NSA z 17 kwiecień 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, dostępny na
www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam powołane wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.
Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (por. ww. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1410/16 i tam cyt.; Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Naruszenie władztwa planistycznego gminy ma miejsce w szczególności wtedy, gdy bez wystarczającego uzasadnienia potrzebą realizacji interesu publicznego zasługującego na ochronę, dochodzi do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności osób posiadających nieruchomości na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. O takim ograniczeniu można w szczególności mówić wtedy, gdy zaplanowane rozwiązanie ogranicza prawo własności choć z racji jego charakteru nie ma pewności jego realizacji.
W zaskarżonym planie w rozdziale dotyczącym zasad przebudowy, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyznaczono tereny publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego. W szczególności w § 13 ust. 3 pkt 2) wyznaczono "ciąg pieszojezdny o szer. 5 m z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych. Jezdnia jednopasmowa o szerokości 3,5 m". Równocześnie w § 18 ust. 5 pkt 2) mpzp z 2013 r. przewidziano, że "dla terenów zabudowy oznaczonych między innymi symbolem 6MN, ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: odległość zabudowy od [...] ciągów pieszojezdnych określa się na min, 5 m od linii rozgraniczających pas
drogowy". W sprawie nie było sporne, że działka oznaczona numerem [...] stanowiąca współwłasność skarżącej, położona jest na terenie oznaczonym w mpzp z 2013 r. symbolem 2CPD i 6MN.
W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587), dalej rozp. ws. zakresu projektu mpzp, które znajduje zastosowanie w sprawie z racji daty uchwalenia zaskarżonego planu, określono m.in. wymogi dotyczące oznaczeń i nazewnictwa jakie powinny być stosowane w planach miejscowych. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Załącznik ten w punkcie 6 przewiduje, jakie oznaczenia graficzne i literowe należy stosować dla terenów komunikacji. Jeśli chodzi o tereny komunikacji lądowej są to wyłącznie: tereny dróg publicznych z symbolem KD oraz tereny dróg wewnętrznych z symbolem KDW. Co do zasady, dla planowanych terenów komunikacji organ planistyczny powinien zatem stosować powyżej wskazane oznaczenia. Zaznaczyć jednak należy, że § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia wskazuje, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.
Z powyższej regulacji wynika, że organ planistyczny może przewidywać jako tereny komunikacji także takie tereny, jak ciągi pieszo-jezdne oznaczając je symbolem CPD, przy czym musi to wynikać ze specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów, czyli być uzasadnione konkretnymi przesłankami, które dają podstawę do zastosowania innych oznaczeń graficznych i literowych, niż przewidziano w w/w rozporządzeniu. W przedmiotowym wypadku takiego uzasadnienia nie przedstawiono. Podkreślenia natomiast wymaga, że tzw. ciąg pieszo-jezdny nie jest w przepisach zdefiniowany. Termin taki występuje w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.), dalej rozp. ws. warunków technicznych, w dziale dotyczącym zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, w rozdziale
regulującym zasady zorganizowania dojścia i dojazdu do działki budowlanej. Zawarta tam norma prawna skierowana jest jednak przede wszystkim nie do lokalnego uchwałodawcy, a do inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanym dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Jest to więc obowiązek inwestorów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., II OSK 1494/17). Tymczasem z analizy części graficznej zaskarżonej uchwały wynika, że układ komunikacyjny na obszarze sąsiadującym z ulicą S. R. w S., w rejonie działki skarżącej oznaczonej numerem [...], a także na przeważającym obszarze zaskarżonego planu, organ planistyczny zaplanował poprzez ciągi pieszo-jezdne oznaczone symbolami CPD poprzedzonymi odpowiednią cyfrą, w tym ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 2CPD, który kwestionuje skarżąca. Organ wyjaśnił przy tym, że symbol 2CPD jako oznaczenie ciągu- pieszo-jezdnego został użyty w uchwale. Organ wyjaśnił ponadto, że wyznaczenie i poszerzenie dojazdu do działek w mpzp z 2013 r. oraz określenie graficzne na rysunku planu, jest możliwie najmniejszą ingerencją w działki budowlane, jednocześnie zapewniające minimalną szerokość dojazdu zgodną z obowiązującymi przepisami. Organ powołał się na przepis § 14 ust. 2 rozp. ws. warunków technicznych. Ciąg pieszo-jezdny istniejący jest wąski, a wykonane ogrodzenia ograniczają komfrot przejazdu i powodują konflikty sąsiedzkie. Mpzp z 2013 r. rozstrzyga o wprowadzeniu rozwiązania najwęższego z możliwych – czyli ciągu pieszo-jezdnego. Z przepisów odrębnych wynika, że minialna szerokość ciągu pieszo-jezdnego wynosi 5 m, a szerokość istniejącego ciągu to około 3,5 do 4,5 m. Celem planu była regulacja urbanistyczna bardzo trudnego terenu pod względem rzeźby i skomplikowanych uwarunkowań geotechnicznych.
Takie postępowanie i motywacja organu nie jest prawidłowe. Czym innym jest bowiem skomunikowanie działki, czy działek z drogą publiczną, a czym innym planowanie układu komunikacyjnego dla obszaru gminy, czy miejscowości. Układ taki winien być przewidziany poprzez zaplanowanie dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Zorganizowanie go w postaci ciągów pieszo-jezdnych w taki sposób jak w zaskarżonej uchwale, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które to naruszenie, oceniane w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącej, uznać należy za istotne. Podkreślenia wymaga, że wzdłuż zaplanowanego ciągu pieszo-jezdnego przewidziano istotne ograniczenie zabudowy
polegające na wyznaczeniu odległości zabudowy minimum 5 metrów od linii rozgraniczających pas drogowy, mimo że żaden przepis prawa nie obliguje do wyznaczania takiej odległości wzdłuż ciągu pieszo-jezdnego. Fragment pasa terenu przewidzianego pod ciąg pieszo-jezdny i wyłączonego z zabudowy ze względu na obowiązek zachowania odległości 5 metrów od linii rozgraniczającej pas drogowy, przebiega m.in. przez nieruchomość skarżącej, ograniczając jej możliwość zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], której jest współwłaścicielem. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest również to, że ciąg pieszo-jezdny nie jest terenem, który gmina może wywłaszczyć pod budowę drogi w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest też drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co przyznał organ w odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że pojęcie ciągu pieszo-jezdnego nie jest terminem tożsamym z pojęciem drogi publicznej. Co za tym idzie realizacja takiego ciągu nie może być przeprowadzona w trybie związanym z realizacją inwestycji celu publicznego. Dlatego w zasadzie należałoby uznać, że organ planistyczny chcąc przeznaczyć określony teren pod budowę ciągu pieszo-jezdnego, powinien mieć zgodę właścicieli gruntów, na takie przeznaczenie ich nieruchomości. W innym wypadku dochodzi bowiem do sytuacji, że gmina nawet jeśliby chciała, to nie może dokonać wywłaszczenia pod budowę ciągu pieszo-jezdnego, natomiast właściciele terenów przeznaczonych pod taki ciąg, muszą znosić ograniczenia związane z jego zaplanowaniem, a ponadto uiszczać należności publiczno-prawne związane z własnością takiego terenu. Taki sposób zaplanowania i utworzenia układu komunikacyjnego jak w przedmiotowym wypadku, jest zatem w praktyce przeniesieniem kosztów jego utworzenia z gminy na część jej mieszkańców, w tym skarżącą. Taką natomiast sytuację w demokratycznym państwie prawa, uznać należy za niedopuszczalną (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2022 r., II SA/Kr 1225/21). Podkreślenia też wymaga, że takie zaplanowanie układu komunikacyjnego i takie wyznaczenie w ostatecznym przebiegu ciągu pieszo-jezdnego 2CPD jak w zaskarżonej uchwale, nastąpiło bez należytego rozważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, co trafnie wskazano w skardze. Akt prawa miejscowego powinien uwzględniać wolę mieszkańców gminy i tworzyć takie rozwiązania, które przy uwzględnieniu konieczności realizacji określonych celów publicznych, biorą też pod uwagę interes poszczególnych osób prywatnych. Tego przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zabrakło, skoro zaplanowano rozwiązanie problemu dojazdu do działek znajdujących się na obszarze oznaczonym na zaskarżonym planie symbolem 6MN ciągiem pieszo-jezdnym, który – przy ujawnionym w niniejszej sprawie sprzeciwie właścicieli części położonych na tym obszarze nieruchomości - nie ma szans realizacji.
Powyższe wywody wskazują na przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie, względnie ograniczenie sfery wykonywania przez skarżącą przysługującego jej prawa współwłasności działki nr [...]. Świadczy o to o naruszeniu przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 2, 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zasadne okazały się również w większości zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W zakresie niespójności i przez to niejasności terminologii używanej w zaskarżonym planie należy stwierdzić, że takie naruszenie zasad sporządzania planu ma charakter istotny wtedy, gdy stwierdzone niespójności nie pozwalają na odkodowanie norm zawartych w przepisach takiego planu.
W mpzp z 2013 r. użytych zostało kilka różnych określeń dotyczących spornego w sprawie pasa gruntu określonego w graficznej części planu symbolem 2CPD. W § 4 ust. 1 pkt 14 wyjaśniono, że na rysunku planu wyznacza się liniami rozgraniczającymi następujące tereny oznaczone symbolem cyfrowo-literowym: tereny publicznych ciągów pieszych, z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego – CPD. W § 13 ust. 3 pkt 2 mpzp z 2013 r. wskazano, że wyznacza się tereny publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego: 2CPD – ciąg pieszojezdny [...] W § 18 ust. 5 pkt 2 zaskarżonego planu również użyto określenia "ciągów pieszojezdnych". Na rysunku planu natomiast w legendzie teren oznaczony symbolem 2CPD został opisany jako "teren publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego".
Odnosząc się do takich rozbieżności terminologicznych podnoszonych w skardze należy stwierdzić, że nie miały one charakteru istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. W trzech z czterech przytoczonych przepisach powtarza się określenie "ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego". Jedynie w § 18 ust. 5 pkt 2 użyto innego określenia, tj. "ciągów pieszojezdnych". Jednak treść § 13 ust.3 pkt 2 mpzp z 2013 r. odczytana przy pomocy zasad wykładni
systemowej pozwala, w ocenie Sądu, uznać, że "ciąg pieszojezdny", to skrótowe określenie "ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego". Na taką wykładnię wskazuje zaliczenie w punktach 1 do 7 i 10 do 11 § 13 ust. 3 zaskarżonego planu, różnych ciągów pieszo-jezdnych do tej samej kategorii "ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego".
Istotne naruszenie zasad sporządzania planu ma natomiast miejsce przy określaniu terenów oznaczonych symbolem CPD mianem "publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego". Takie określenie pojawia się we wszystkich przytoczonych wyżej przepisach, za wyjątkiem § 18 ust. 5 pkt 2 zaskarżonego planu, przy czym w świetle powyższej wykładni nie może być wątpliwości, że również w ostatnio wymienionym przepisie chodzi o publiczne ciągi pieszo-jezdne. Jak trafnie zarzucono w skardze, ustalenia § 4 ust. 1 pkt 14, a także pozostałych wymienionych wyżej przepisów zaskarżonego planu kwalifikujące tereny "ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego", a także "ciągów pieszojezdnych" jako terenów publicznych, naruszają przepisy odrębne odnoszące się do obszaru objętego planem. Chodzi tu o ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260 t.j. ze zm.) i rozp. ws. warunków technicznych. Z przepisów tych wynika bowiem, że ciągi pieszo-jezdne nie mają charakteru publicznego (w szczególności nie są drogami publicznymi – art. 1 i 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), lecz tworzone są z gruntów osób, realizujących przy ich pomocy wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg dostępu ich działek do dróg publicznych (por. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Używanie w tej sytuacji w zaskarżonym planie w stosunku do takich ciągów pieszo-jezdnych określenia "publiczne" wprowadza adresatów takich zapisów planu w błąd co do rzeczywistego charakteru tych elementów systemu komunikacji, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy którego, stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obligatoryjnie określa się w planie miejscowym.
Zasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przy jego uchwalaniu zasady sporządzania planu miejscowego wynikającej z § 4 pkt 9 lit. a) rozp. ws. zakresu projektu mpzp. Zgodnie z tym przepisem ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wśród których ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać
określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Nie wystarczy więc zgodnie z przytoczonym przepisem, aby wspomniane parametry systemów komunikacji wynikały, bądź dały się odczytać z rysunku planu, skoro mają być zamieszczone w tekście planu miejscowego. Tymczasem w § 13 ust. 3 pkt 2) mpzp z 2013 r. określającym parametry spornego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 2CPD wskazano, że ma on mieć szerokość 5 m, a jezdnia jednopasmowa ma mieć szerokość 3,5 m. Pominięto przy tym określenie, czy i która z tych szerokości jest określona w "liniach rozgraniczających", czego nie pominięto przy określaniu parametrów innych wyznaczonych w zaskarżonym planie ciągów pieszo-jezdnych (por. § 13 ust. 3 pkt 1, 3 i 5 do 11). Nie sprecyzowano też w kwestionowanym przepisie § 13 ust. 3 pkt 2 planu, jak ma to miejsce przykładowo w § 13 ust. 3 pkt 6, że na ciąg pieszojezdny składać się będzie również chodnik jednostronny szerokości 1,5 m.
Niejasne jest też określenie w § 18 ust. 5 pkt 2 mpzp z 2013 r., że "odległość zabudowy od [...] ciągów pieszojezdnych określa się na min. 5 m od linii rozgraniczającej pas drogowy". Skoro w § 13 ust. 3 pkt 2 dotyczącym spornego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 2CPD nie użyto pojęcia "linii rozgraniczających", ani też nie sprecyzowano, gdzie są granice "pasa drogowego", którego to pojęcia również nie zdefiniowano, a definicja zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do dróg, a nie ciągów pieszo-jezdnych – w istocie nie wiadomo, w jakiej odległości i od jakiej linii obowiązuje ograniczenie w zabudowie i zagospodarowaniu działki skarżącej. Jak już wyżej wyjaśniono, nie wystarczy wyinterpretowanie tej odległości z rysunku zaskarżonego planu (gdzie w legendzie, stosownie do § 7 pkt 7 rozp. ws. zakresu projektu mpzp. określono linie rozgraniczające teren o różnym przeznaczeniu), skoro z przytoczonego przepisu § 4 pkt 9 lit. a) rozp. ws. zakresu projektu mpzp. wynika, że parametry układu komunikacyjnego powinny znajdować się tekście planu miejscowego, którego nazewnictwo i oznaczenia muszą umożliwiać jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem tekstu tego planu (§ 8 ust. 2 rozp ws. zakresu projektu mpzp). Wymóg tej jednoznaczności wynika stąd, że rysunek planu przez ograniczenia wynikłe ze skali mapy,na jakiej sporządzana jest graficzna część planu,
nie jest możliwe precyzyjne określenie parametrów układu komunikacyjnego określanego w planie miejscowym.
Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący niemożliwości ustalenia na podstawie zapisów zaskarżonego planu, jak głęboko obciążona zostanie działka skarżącej spornym ciągiem pieszo-jezdnym. Na rysunku planu wskazane bowiem zostały zarówno granice działki skarżącej, jak i granice ciągu pieszo-jezdnego 2CPD opisane w legendzie jako linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Pokazane to zostało dodatkowo na fragmencie części graficznej mpzp S. R. z naniesionymi kolorem czerwonym granicami i numerami działek w skali 1:1000 – załącznik nr 2 do pisma Burmistrza Miasta Sandomierza k. 91).
Z powyższych wywodów wynika, że w sprawie doszło do naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozp. ws. zakresu projektu w zakresie zgodnego z przepisami odrębnymi określenia zasad budowy systemów komunikacji. Łącznie ze stwierdzonymi wyżej naruszeniami prawa dotyczącymi przekroczenia przez Radę Miasta Sandomierza granic władztwa planistycznego, powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części odpowiadającej zakresowi naruszonego interesu prawnego skarżącej. Dlatego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego należnych skarżącemu od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.