II SA/Ke 642/24

II SA/Ke 642/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35 ust. 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10 par. 1, art. 140, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] M. – następcy prawnego W. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2024 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z 15 października 2024 r., [...], Wojewoda po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 6 czerwca 2024 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego o pow. sprzedaży 786 m2 wraz z zewnętrzną instalacją elektroenergetyczną, murem oporowym o długości 17,78 m oraz pylonem reklamowym wizytówkowym o wys. 5,0 m, na terenie działek nr [...], [...] i [...] w K. u zbiegu ul. [...] i ul. [...].
W uzasadnieniu Wojewoda ustalił, że 22 lutego 2023 r. do Urzędu Miasta
w K. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. w K., uzupełniony 20 marca 2023 r., o pozwolenie na budowę ww. inwestycji.
Decyzją z 12 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego stanowiącego przedmiot wniosku.
Decyzją z 4 sierpnia 2023 r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że nieprawidłowo ustalono obszar oddziaływania inwestycji, projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany były niezgodne
z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego
w K. i ograniczonego ulicami Szajnowicza, Massalskiego, [...] i Karbońską, projekt zagospodarowania terenu naruszał przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak dojazdów do wszystkich lokali usługowych, brakowało części projektów dotyczących zaplanowanego stanowiska ładowania umożliwiającej ocenę zgodności projektów z przepisami rozporządzenia Ministra Energii z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie wymagań technicznych dla stacji ładowania i punktów ładowania, stanowiących element infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego w zakresie usytuowania urządzenia w sposób pozwalający uniknąć jego uszkodzenia w wyniku najechania pojazdem oraz dostępu do punktu ładowania osobom niepełnosprawnym, brakowało analizy uwzględniającej objętościowe wskaźniki nagromadzenia odpadów.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, 19 marca 2024 r. inwestor przedłożył wyjaśnienia oraz uzupełnione i poprawione projekty, a organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 6 czerwca 2024 r.
Od decyzji tej odwołała się [...] Sp. z o.o. podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza:
- art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wygasła umowa przedwstępna sprzedaży z 24 listopada 2022 r., Rep. A nr [...], na mocy której inwestor posiadał od właściciela prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w związku z § 12, w tym w szczególności ust. 2 oraz
§ 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca
2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, ponieważ nie zachowano odległości pomiędzy południową ścianą budynku objętego decyzją, a istniejącą drogą pożarową w centrum handlowym "[...]", która przebiega w planowanym terenie inwestycji.
Ponadto realizacja inwestycji spowoduje, że nie zostaną spełnione podstawowe wymogi prawne dla drogi pożarowej, jak jej przejezdność czy minimalna szerokość,
w konsekwencji droga pożarowa nie będzie spełniała swojej podstawowej funkcji.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wyjaśnił, że w decyzji kasacyjnej z 4 sierpnia 2023 r. organ odwoławczy ustalił, że nie wszystkie nieruchomości zostały uwzględnione w obszarze oddziaływania inwestycji, a ich właściciele nie byli zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu. W decyzji objętej odwołaniem organ I instancji ustalił obszar oddziaływania inwestycji oraz właścicieli nieruchomości władnących. Właścicieli lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym na działce nr [...] reprezentuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Osoby te zostały powiadomione o prowadzonym postępowaniu i została do nich skierowana decyzja z 6 czerwca 2024 r.
Organ przytoczył treść art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego
i wyjaśnił, dla terenu, na którym znajdują się wnioskowane pod zabudowę działki nr [...], [...], [...] w K. u zbiegu ul. [...] i ul. [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w K.
i ograniczonego ulicami Szajnowicza, Massalskiego, [...] i Karbońską, przyjęty uchwałą nr XXXVI/711/2005 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 20 stycznia 2005 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Ś. nr [...] z 2005 r., poz. 895.
Działki objęte wnioskiem położone są w obszarach oznaczonych symbolami:
- 2UC - tereny usług komercyjnych przeznaczone do rozmieszczenia wielofunkcyjnych obiektów usługowych z zakresu handlu, gastronomii, kultury, usług rzemieślniczych, administracji i rekreacji, w tym również obiektów handlowych
o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wraz z urządzeniami budowlanymi, parkingami o zgrupowaniu przekraczającym 300 miejsc postojowych dla samochodów osobowych (§ 13 ust. 1 ustaleń planu miejscowego),
- 1 KDW- teren drogi wewnętrznej do obsługi zaopatrzenia terenów 1 UC
i 2 UC. Szerokość pasa drogowego ustala się na minimum 10 m (działki nr [...] i nr [...]).
Budynek handlowo-usługowy, mur oporowy i pylon reklamowy zaplanowano
z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy dla obiektów kubaturowych, określonej w § 13 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Mur oporowy ma być maskowany zielenią stosownie do wymagań § 13 ust. 3 pkt 2 ustaleń planu miejscowego. Zgodnie z § 13 ust. 3 pkt 2 planu dopuszcza się przekształcenie powierzchni terenu poprzez tworzenie nasypów i wykopów pod warunkiem obsadzenia skarp zielenią oraz maskowania murów oporowych zielenią kaskadową lub pnączami.
Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu plac manewrowy zaprojektowano jako wewnętrzny, obudowany projektowanym budynkiem i murem oporowym, od strony ul. [...] wyizolowany pasem zieleni. Zaprojektowano 12 miejsc postojowych, w tym 1 dla osoby niepełnosprawnej i 1 stanowisko ładowania samochodów elektrycznych. Przy miejscach postojowych zaplanowano wyspy zieleni. Na projekcie zagospodarowania terenu wskazano miejsce nasadzenia 2 drzew. Budynek handlowo-usługowy ma elewację frontową od strony ul. [...] do narożnika ul. [...]. Wysokość budynku wynosi 5,50 m<12,0 m, wysokość pylonu reklamowego wynosi 5,0 m<12,0 m. Elewacje zaprojektowano z wykorzystaniem szkła, stali i aluminium, tylna ściana budynku ma być obsadzona pnączami.
Zgodnie z opracowaniem "Analiza hałasu w środowisku dla budynku handlowo -usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, murem oporowym oraz pylonem reklamowym na działkach nr [...], [...], [...] w K. przy
ul. [...] i [...]" poziom hałasu poza obszarem objętym opracowaniem wyniesie [...](A) < 50db(A) w dzień i 31- 34dB(A) < 40dB(A) w nocy.
Wskaźnik zabudowy wynosi 0,41 < 0,75 określonego planem miejscowym.
Wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego wynosi 0,16 > 0,05 określonego planem miejscowym.
Z uwagi na położenie terenu w strefie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych 417 K. odprowadzenie ścieków zaplanowano do kanalizacji sanitarnej znajdującej się w ul. [...], wody opadowe z parkingów, dróg wewnętrznych uprzednio podczyszczone w separatorze, będą odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej.
Do gromadzenia odpadów stałych zaprojektowano pojemniki w ilości umożliwiającej ich segregację, ustawione w wiacie śmietnikowej.
[...] dostawcze mają zapewniony dojazd drogą wewnętrzną 1KDW do placu manewrowego. Ponadto zaplanowano 1 zjazd z ul. [...] zgodnie z decyzją Miejskiego Zarządu Dróg w K. z 19 stycznia 2023 r.
Budynek zostanie podłączony do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetycznej, kanalizacji deszczowej i teletechnicznej.
Wykonana przez organ odwoławczy analiza zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tego obszaru, potwierdziła ustalenia organu I instancji.
Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r.
w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Teren inwestycji nie znajduje się w obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia
2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa
w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.
Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek handlowo-usługowy zlokalizowano:
- ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 10,30 m od granicy
z działką nr [...] - ul. [...],
- ścianą pełną przy granicy z działką nr [...] - drogą wewnętrzną 1KDW,
- ścianą z otworami drzwiowymi w odległości 10,39 m do 11,45 m od granicy
z działką nr [...] - ul. [...],
- ścianą z otworami drzwiowymi w odległości około 30 m od krańcowego naroża działki nr [...].
W budynku zaprojektowano dach płaski bez okapów. Od strony ul. [...] i ul. [...] zaprojektowano ozdobny panel na konstrukcji wsporczej o szerokości 1,0 m.
Wojewoda przywołał § 12 ust. 1 i ust. 6 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. a, § 19 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ustalił, że wymogi określone w tych przepisach zostały spełnione w zakresie odległości usytuowania projektowanego budynku od granic
z działkami sąsiednimi i odległości zaprojektowanych stanowisk postojowych dla samochodów osobowych.
Organ wskazał na odległości altany śmietnikowej od granic z działką nr [...], od drzwi w budynku usługowym na działce nr [...] i [...] oraz od boiska sportowego na działce nr [...]. Dojazd pojazdów wywożących odpady został zaplanowany poprzez projektowany zjazd z ul. [...], postój samochodu na czas opróżniania pojemników będzie na utwardzonym placu na działce nr [...].
Na terenie objętym opracowaniem zaplanowano ciągi pieszo - jezdne
o szerokości 5,0 m, umożliwiające ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Stosownie do wymagań § 16 ww. rozporządzenia do pomieszczeń usługowych zapewniono dostęp osobom niepełnosprawnym.
W narożniku południowo-wschodnim przewidziano realizację pylonu reklamowego wizytówkowego oraz zaplanowano montaż stojaka na rowery. Urządzenia spełniają wymagania uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.
Rzeczoznawca do spraw sanitarnohigienicznych uzgodnił projekt pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń.
Po przeanalizowaniu projektu budowlanego inwestycji Wojewoda stwierdził, że usytuowanie budynku handlowo-usługowego jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Energii w sprawie wymagań technicznych dla stacji ładowania i punktów ładowania stanowiących element infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego.
Zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odnośnie do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że nie polega na prawdzie zarzut, że wygasła umowa przedwstępna sprzedaży z 24 listopada 2022 r., Rep. A nr [...], na mocy której inwestor posiadał od właściciela prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ inwestor przedłożył aneksy do tej umowy o zmianie terminu jej obowiązywania.
Organ odwoławczy wskazał na art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i podniósł, że do podstawowych obowiązków projektanta - zgodnie z art. 20 tej ostatniej ustawy -należy między innymi: opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów. Obowiązek ten wynika także
z wyrażonej w art. 5 ustawy Prawo budowlane ogólnej zasady zgodności projektowania i budowania obiektu z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zgodność opracowanego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami odnosi się także do zastosowania takich rozwiązań architektoniczno-budowlanych, które będą odpowiadały między innymi przepisom ochrony przeciwpożarowej, co wynika z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Organ przywołał art. 35 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy i stwierdził, że w ramach badania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi nie podlegają weryfikacji organu kwestie techniczne. Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone oświadczenie projektanta i sprawdzającego projekt o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Pełną odpowiedzialność za zgodność projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny.
Wojewoda podniósł, że w rozpatrywanym przypadku zgodność projektu
z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdził rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Inwestor przedłożył też opinię przeciwpożarową opracowaną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Jeżeli, zdaniem odwołującej się spółki, uzgodnienie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego zawiera rozwiązania niezgodne z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej mające istotny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego, to uzgodnienie takie może unieważnić komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej właściwy dla miejsca lokalizacji obiektu do dnia uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie (art. 6e ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze W. W. zaskarżyła decyzję z 15 października 2024 r.
w całości zarzucając naruszenie (numeracja zarzutów oryginalna):
I. Przepisów postępowania:
(i) art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na uniemożliwieniu przez organ skarżącej zapoznanie się
i wypowiedzenie się co do nowych dowodów przedłożonych przez [...] Sp.
z o.o. po wniesieniu przez skarżącą odwołania, w szczególności dotyczących drogi pożarowej i sporządzonej przez inwestora opinii przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; w konsekwencji organ uniemożliwił skarżącej podjęcie inicjatywy dowodowej w opozycji do dowodów
i twierdzeń [...] Sp. z o.o., które znalazły się w odpowiedzi na odwołanie, która to inicjatywa sprowadzałaby się do przedłożenia przez skarżącą własnej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, czy oględzin nieruchomości pod kątem przebiegu drogi pożarowej centrum handlowego "[...]" skarżącej i budowy obiektu [...] Sp. z o.o. bez zachowania przewidzianych prawem odległości ściany planowanego budynku od krawędzi drogi pożarowej centrum handlowego skarżącej;
(ii) art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a. jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na braku podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności, w tym wyjaśniających stan faktyczny dot. drogi pożarowej centrum handlowego "[...]" i wpływu inwestycji [...] Sp. z o.o. na istniejącą drogę pożarową centrum handlowego "[...]" skarżącej, w szczególności czy realizacja inwestycji, co do której wydano zaskarżoną decyzję nie spowoduje niemożności korzystania z drogi pożarowej, a w konsekwencji sprowadzenia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia użytkowników funkcjonującego centrum handlowego skarżącej.
II. Przepisów prawa materialnego:
1. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 12,
w tym w szczególności ust. 2 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych "polegających braku zachowania odległości pomiędzy południową ścianą budynku objętego zaskarżoną decyzją, a istniejącą drogą pożarową centrum handlowego "[...]", która przebiega w planowanym terenie inwestycji"; ponadto realizacja inwestycji zgodnie z zaskarżoną decyzją spowoduje, że nie zostaną spełnione podstawowe wymogi prawne dla drogi pożarowej, jak jej przejezdność czy minimalna szerokość, w konsekwencji droga pożarowa nie będzie spełniała swojej podstawowej funkcji.
Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że organ uniemożliwił skarżącej spółce czynny udział w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia o złożeniu przez inwestora odpowiedzi na odwołanie wraz z nowymi dowodami, w szczególności opinii przeciwpożarowej opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz uniemożliwił skarżącej odniesienie się do powołanych nowych dowodów, w tym poprzez własną inicjatywę dowodową. Skarżąca nie zgadza się z przedłożoną opinią z tego względu, że nie powołuje ona podstaw prawnych, ani nie opiera się na stanie faktycznym, a na założeniach rzeczoznawcy.
Skarżąca została pozbawiona przez organ możliwości przedstawienia zastrzeżeń do opinii. Kwestia drogi pożarowej, która zapewnia bezpieczeństwo użytkownikom centrum handlowego "[...]" i możliwość jej zablokowania przez planowaną inwestycję powinna zostać należycie wyjaśniona. Skarżąca podniosła w odwołaniu kwestię istniejącej drogi pożarowej centrum handlowego "[...]" i braku zbadania w niniejszej sprawie, jak przyjęte w projektach rozwiązania będą wpływały na tą drogę. W zatwierdzonych przez organ projektach minimalna odległość pomiędzy ścianą planowanego budynku a drogą pożarową, nie została zachowana.
Organ jednak nie badał tej kwestii stwierdzając, że skoro [...] Sp. z o.o. przedłożyła "uzgodnienie" i rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych podpisał się pod tym "uzgodnieniem" i przystawił swoją pieczątkę, to organ jest zwolniony z badania tej kwestii.
Ze stanowiskiem tym skarżąca się nie zgadza. Droga pożarowa, o jakiej mowa wyżej, zapewnia bezpieczeństwo setkom obywateli przebywającym w centrum handlowym. Z tego punktu widzenia organ powinien podjąć czynności mające na celu sprawdzenie, czy planowana inwestycja nie zablokuje i czy nie ograniczy funkcjonowania istniejącej drogi pożarowej.
Objęta zaskarżoną decyzją ściana budynku - od strony południowej - oraz projektowany mur oporowy stykają się z tą drogą, co jest niezgodne z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Projektowana inwestycja swoim terenem obejmuje drogę pożarową co będzie skutkowało tym, że nie będzie ona spełniała swojej funkcji, co ma istotne znaczenie dla funkcjonowania i bezpieczeństwa centrum handlowego.
Zabezpieczenie terenu budowy będzie musiało być postawione na drodze pożarowej. Nie zostaną zatem spełnione podstawowe wymogi prawne dla drogi pożarowej, jak jej przejezdność czy minimalna szerokość.
W niniejszym postępowaniu w ogóle nie poddano analizie istniejącej drogi pożarowej, a przede wszystkim jak przyjęte w projektach rozwiązania będą wpływały na tę drogę. Kwestie te zostały zupełnie przemilczane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Pismem z 17 marca 2025 r. W. W. zawiadomiła
o zmianie strony postępowania wskazując, że na mocy umowy sprzedaży nieruchomości zawartej 5 marca 2025 r. zbyła na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] M. nieruchomość wraz z centrum handlowym "[...]".
W konsekwencji pierwsza z ww. spółek utraciła interes prawny w niniejszym postępowaniu, a na jego miejsce stroną stała się [...] Sp. z o.o.
Pismem z 15 maja 2024 r. [...]. Sp. z o.o. potwierdziła powyższe informacje i podtrzymała w całości wniesioną skargę wskazując, że pomimo przedstawionych dowodów o możliwym naruszeniu przepisów, organ nie przeprowadził pełnej merytorycznej analizy, nie zwrócił się do odpowiednich organów, takich jak wojewódzki komendant PSP, nie powołał biegłych, a podczas postępowania odwoławczego nie rozpoznał w pełni kwestii ryzyka, że droga pożarowa nie będzie pełniła swojej funkcji w przypadku realizacji inwestycji.
Spółka zarzuciła też "możliwe naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a." w sytuacji, gdy organ II instancji oparł się na dowodach przedstawionych przez stronę w postępowaniu odwoławczym.
Uczestnik [...] Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna. W szczególności, zamierzony skutek odniósł zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., polegający na uniemożliwieniu skarżącej spółce [...] z siedzibą w W. zapoznanie się i wypowiedzenie co do dowodów, przedłożonych przez [...] Sp. z o.o. po wniesieniu przez skarżącą odwołania.
Z akt organu II instancji wynika, że do odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z 6 czerwca 2024 r. spółka [...] dołączyła dokument pod nazwą "Instrukcja Bezpieczeństwa Pożarowego dla budynku Centrum Handlowe [...] w K., ul. [...], [...]". Opracowanie to służyć miało wykazaniu zasadności jednego z dwóch zarzutów odwołania, dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 275) w zw. z § 12 ust. 2 i § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), polegającego na braku zachowania odległości pomiędzy południową ścianą budynku objętego decyzją organu I instancji, a istniejącą drogą pożarową Centrum Handlowego "[...]", która przebiega w planowanym terenie inwestycji. W ramach tego zarzutu odwołująca podnosiła także, że realizacja sąsiedniej inwestycji zgodnie z zaskarżoną decyzją spowoduje, że nie zostaną spełnione podstawowe wymogi prawne dla drogi pożarowej, jak jej przejezdność czy minimalna szerokość, a w konsekwencji droga pożarowa nie będzie spełniała swojej podstawowej funkcji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że kwestie te mają istotne znaczenie dla funkcjonowania Centrum Handlowego i zostały przez organy "zupełnie przemilczane".
W złożonej wraz z odwołaniem "Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego (...)" wskazano na szerokość drogi pożarowej zapewnionej dla Centrum Handlowego "[...]" oraz jej przebieg.
W odpowiedzi inwestor – spółka [...] złożyła pismo procesowe z 31 lipca 2024 r. odnoszące się do ww. zarzutu podnosząc, że "(...) podstawowym założeniem jakie należy uwzględniać na etapie projektowania, zgodnie z polskimi przepisami jest przyjęcie, że pożar w warunkach uznawanych za >normalne< może powstać tylko w jednym budynku i jednej strefie pożarowej. Dla takiego scenariusza pożarowego obowiązuje ustalenie wymagań ochrony pożarowej wyłącznie dla projektowanego budynku w tym w zakresie drogi pożarowej. To oznacza, że droga pożarowa przypisana do budynku istniejącego na sąsiedniej działce może być zlokalizowana w odległości mniejszej niż wymaga przepis § 12 ust. 2 tj. 5 do 15m w odniesieniu do projektowanego budynku ponieważ nie jest ona dojazdem pożarowym dla obiektu objętego projektem budowlanym." (pogrubienia czcionki oryginalne).
Na potwierdzenie tego stanowiska spółka [...] złożyła Opinię przeciwpożarową autorstwa rzeczoznawcy ds. Zabezpieczeń Przeciwpożarowych mgr inż. R. S., sporządzoną 29 lipca 2022 r. We wnioskach tego opracowania jej autor stwierdził, że "odległość ściany projektowanego budynku handlowo-usługowego (...) na działkach nr [...], [...], [...] w K., przy ul. [...]/[...] – 3,06m od krawędzi drogi pożarowej budynku centrum handlowego "[...]" jest zgodna z wymaganiami przepisów i co istotne nie narusza funkcji drogi pożarowej i możliwości prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych z jej wykorzystaniem.".
Mimo złożenia w toku postępowania odwoławczego nowego dowodu w postaci opisanej wyżej opinii przeciwpożarowej, na wnioskach której inwestor oparł argumentację zwalczającą zasadność zarzutów odwołania, Wojewoda nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu, czym jednoznacznie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Dla takiej oceny nie ma znaczenia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że strony mogły zapoznać się z aktami sprawy i przedstawić stanowisko, gdyż skierowane zostało do nich zawiadomienie z 18 lipca 2024 r., które spółka [...] odebrała 29 lipca 2024 r., a więc przed złożeniem pisma procesowego inwestora, tj. przed 31 lipca 2024 r. Tymczasem do daty wydania decyzji, czyli do 5 października 2024 r., odwołująca się nie skorzystała z tego uprawnienia.
Argumentacja organu nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż pismo z 18 lipca 2024 r., na które powołuje się Wojewoda, skierował do stron oraz do organu odwoławczego Prezydent Miasta K. działając jako organ I instancji na podstawie art. 133 k.p.a. (k. KII – 1 akt organu II instancji). Jest to pismo przewodnie przekazujące akta sprawy wraz z odwołaniem Wojewodzie. Zawarte jest w nim wprawdzie zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia ewentualnej wypowiedzi co do zebranych materiałów i dowodów, co jednak nie zwalniało organu II instancji od zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., zwłaszcza, że w toku postępowania odwoławczego pojawiły się nowe dowody odnoszące się do zarzutów odwołania (w tym także w zakresie zarzutu braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który na etapie skargi nie został podtrzymany).
Obowiązek organów administracji zapewnienia stronom czynnego udziału
w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.) spoczywa na organach orzekających w obu instancjach, o czym dodatkowo stanowi art. 140 k.p.a.
Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i oznacza prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 1 i 2 k.p.a.). Tego rodzaju adnotacji brak jest w aktach sprawy organu II instancji i nie ma wątpliwości, że omawiany przepis został naruszony przez Wojewodę. Raz jeszcze podkreślić należy, że obowiązku organu orzekającego w II instancji do zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. nie zastąpił fakt skierowania do stron zawiadomienia w trybie tego przepisu przez Prezydenta Miasta K.. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. polega bowiem na dwukrotnym, merytorycznym rozpatrzeniu sprawy przez organy obu instancji i co za tym idzie na spoczywającym na tych organach obowiązku dwukrotnego umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, zwłaszcza jeśli w toku postępowania odwoławczego strona złożyła nowe dowody, tak jak w tej sprawie.
W rozpoznawanym przypadku naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W złożonym odwołaniu spółka [...] zarzuciła nie tylko naruszenie § 12 ust. 2 i § 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w zakresie odległości drogi pożarowej obsługującej Centrum Handlowe "[...]" od ściany projektowanego budynku, ale podnosiła także argument, że droga pożarowa, w razie wybudowania sąsiedniego obiektu zgodnie z projektem, nie będzie należycie spełniała swojej funkcji. Do tego twierdzenia organ w ogóle się nie odniósł w zaskarżonej decyzji, powołując się na zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, co stwierdził rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń pożarowych. Rzecz jednak w tym, że uzgodnienie projektu w tym zakresie dotyczy zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu projektowanego (dla którego przewidziano inną drogę pożarową niż "[...]"), a nie jego wpływu na bezpieczeństwo pożarowe innego budynku znajdującego się w pobliżu. Ta ostatnia kwestia nie była przedmiotem uzgodnienia, co wynika jednoznacznie z Opinii szczegółowej do uzgodnienia Rzeczoznawcy ds. Zabezpieczeń Przeciwpożarowych, znajdującej się w złożonym przez inwestora projekcie budowlanym.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał jedynie, że "Inwestor przedłożył też opinię przeciwpożarową opracowaną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń pożarowych" (str. 11 decyzji) i prawdopodobnie chodzi o dokument dołączony do pisma procesowego spółki z 31 lipca 2024 r. Jest to jedyny dowód, w którym znajduje się odniesienie do zarzutu o pozbawieniu funkcjonalności drogi pożarowej obsługującej "[...]". Niezależnie więc od tego, że organ II instancji nie dostrzegł istoty tego zarzutu sprowadzając go tylko do oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, nie można uznać, aby –
w stanie kontrolowanej sprawy - przedłożona w toku postępowania odwoławczego przez [...] opinia przeciwpożarowa mogła stanowić podstawę do merytorycznej oceny trafności omawianego zarzutu, gdyż spółka "[...]" nie miała możliwości zapoznania się z tym dowodem i wypowiedzenia się co do jego treści oraz sformułowanych przez rzeczoznawcę wniosków. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.
Podkreślenia dodatkowo wymaga, że "[...]" jest dużym centrum handlowym i podnoszona w odwołaniu kwestia wpływu sąsiedniego, planowanego budynku na funkcjonalność drogi pożarowej obsługującej tego rodzaju obiekt, zwłaszcza zachowanie niezmienionego zakresu prowadzenia ewentualnych działań ratowniczo-gaśniczych z jej wykorzystaniem, nie może budzić najmniejszych wątpliwości i powinna zostać wyjaśniona przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Brak odniesienia się do zarzutu odwołania podnoszącego konieczność rozpatrzenia tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Z tych powodów Sąd uznał, że naruszenie przez Wojewodę wskazanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).
Z uwagi na uchylenie decyzji objętej skargą z przyczyn procesowych, Sąd uznał za przedwczesne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.
Rozpatrując sprawę ponownie organ II instancji umożliwi stronom wypowiedzenie się co do twierdzeń spółki [...] i przedłożonego przez nią dowodu w postaci Opinii przeciwpożarowej. W zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, jeżeli nie będzie to naruszało zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ wyda decyzję merytoryczną, w której odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania ustalając, czy realizacja projektowanego budynku będzie miała negatywny wpływ na funkcjonalność drogi pożarowej zapewnionej dla Centrum Handlowego "[...]".