II SA/Ke 626/25

II SA/Ke 626/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 48, art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu L. S. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w Kielcach z dnia 15 października 2025 r., znak: WOA.7721.103.2025 w przedmiocie nakazu zaniechania realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
II SA/Ke 626/25
Uzasadnienie
Decyzją z 15 października 2025 r., znak: WOA.7721.103.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania J. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (PINB) z 10 września 2025 r., znak: PINB.SO.5141.20.2025.14.MC, nakazującej L. S. zaniechanie realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego, realizowanych na działce nr ewid. [...], obr. W., gm. P., prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę
- działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z 28 marca 2025 r. J. C. wystąpiła do PINB o wstrzymanie budowy i wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozpoczęciu robót budowlanych na działce nr ewid. [...] w W., gm. P., jednocześnie załączając dokumentację fotograficzną oraz oświadczenia świadków.
Pismem z 8 kwietnia 2025 r. Wojewoda Świętokrzyski zwrócił się do PINB o udzielenie informacji, czy zostały rozpoczęte roboty budowlane objęte decyzją Starosty Kieleckiego z 19 marca 2025 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą L. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budowę budynku garażowo-gospodarczego z instalacjami, zlokalizowanych na ww. działce nr ewid. [...] w W. W odpowiedzi z 17 kwietnia 2025 r. PINB poinformował, że roboty budowlane objęte ww. decyzją Starosty Kieleckiego zostały rozpoczęte.
Z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika PINB wynika, że 10 kwietnia 2025 r. do organu I instancji zgłosił się M. P., który poinformował, iż 8 kwietnia 2025 r. złożył w imieniu inwestora zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku. Przy inwestycji tej miał pełnić funkcję kierownika budowy.
W związku z powyższym inspektorzy PINB przeprowadzili 16 kwietnia 2025 r. kontrolę przedmiotowej budowy, ustalając, że na działce nr ewid. [...] znajduje się budynek garażowo-gospodarczy realizowany na podstawie ww. decyzji z 19 marca 2025 r. – zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – a jego inwestorem jest L. S. Do dnia kontroli wykonano (bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane) ściany nośne na parterze, wylany został strop żelbetowy nad parterem, wykonana została wylewka betonowa na gruncie. Pomiędzy przedmiotowym budynkiem garażowo-gospodarczym a mieszkalnym wymurowana została przewidziana w projekcie ściana w granicy z działką nr ewid. [...], która stanowi ogrodzenie między działkami. Stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Inwestorka oświadczyła, że 24 marca 2025 r. jej pełnomocnik odebrał ze Starostwa Powiatowego w Kielcach decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, a następnie 25 marca 2025 r. rozpoczęła roboty budowlane, bez złożenia zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia budowy. Rozpoczęcie budowy zostało zgłoszone dopiero 8 kwietnia 2025 r., natomiast 7 kwietnia 2025 r. zrealizowano strop nad parterem i roboty zostały przerwane. W dniu 8 kwietnia 2025 r. inwestorka otrzymała informację o wniesionym odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z tym nie prowadziła już żadnych robót budowlanych. W związku z wniesionym odwołaniem Starostwo Powiatowe w Kielcach odmówiło zarejestrowania dziennika budowy.
Decyzją z 30 kwietnia 2025 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił ww. decyzję Starosty z 19 marca 2025 r. w całości i odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Pismem z 17 lipca 2025 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. budynku garażowo-gospodarczego, realizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym samym dniu wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego – z powodu prowadzenia budowy bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe, decyzją z 10 września 2025 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418), zwanej dalej "u.P.b.", nakazał inwestorce zaniechanie realizacji robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego, prowadzonych bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę.
W odwołaniu od ww. decyzji J. C. wniosła o jej uchylenie – w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, argumentując że PINB pominął stanowisko zajęte przez Wojewodę w ww. decyzji z 30 kwietnia 2025 r. Z decyzji tej wynika, że roboty budowlane zostały rozpoczęte bez pozwolenia na budowę, a zatem możliwa jest legalizacja budowy, ale dopiero po spełnieniu odpowiednich przesłanek i w trybie określonym w art. 48-48e Prawa budowlanego. Ponadto, zarzucono organowi I instancji bezkrytyczne przyjęcie twierdzeń inwestorki odnośnie daty rozpoczęcia budowy oraz wskazano, że sprawa dotyczy budowy budynku garażowego, jak i drugiego obiektu, tj. budynku mieszkalnego – które powinny być objęte jedną decyzją organu I instancji.
ŚWINB, uzasadniając wydanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisanej na wstępie decyzji z 15.10.2025 r., stwierdził że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia. PINB przyjął bowiem, że inwestorka rozpoczęła roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę – które to roboty zostały na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.P.b. wstrzymane, a nieostateczne pozwolenie na budowę zostało ostateczną decyzją wyeliminowane z obrotu prawnego. Następnie organ I instancji decyzją, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b., nakazał inwestorce zaniechanie wykonywania robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem, wskazując że kompetencje do orzekania w sytuacji dalszej realizacji inwestycji przysługują organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 u.P.b. ŚWINB, uwzględniając powyższe, stwierdził że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania za udowodnioną okoliczność realizowania przez inwestorkę robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona przez organ odwoławczy. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę pełnomocnik inwestorki odebrał 24 marca 2025 r., a od daty 25 marca 2025 r. – tj. od dnia, w którym strona ta przyznała, iż rozpoczęła roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego budynku, do dnia pisma z 28 marca 2025r. (data wpływu do PINB – 31 marca 2025 r.), w którym poinformowano o rozpoczęciu robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – czas na zrealizowanie robót widocznych na przedłożonych do tego pisma fotografiach był zbyt krótki. W ocenie organu nie jest możliwe wykonanie prac ziemnych, wylanie ław fundamentowych, postawienie ścian fundamentowych i ścian pierwszej kondygnacji dwóch budynków w zaledwie 3 dni. Proces ten wymaga czasu na wykonanie prac, takich jak zbrojenie, roboty murarskie, a przede wszystkim czasu niezbędnego na odpowiednie utwardzenie betonu, co trwa zdecydowanie dłużej niż 3 dni.
Organ odwoławczy, odnosząc się do kwestii podstawy materialnoprawnej, w oparciu o którą należało prowadzić postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, stwierdził że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy jest budynkiem realizowanym samowolnie, tj. bez wymaganego ustawą pozwolenia na budowę, a ściślej ujmując – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Potwierdzeniem tego są znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia świadków: A. C. i K. S. z 27 marca 2025 r., załączone do pisma pełnomocnika J. C., podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym 28 marca 2025 r. Z oświadczeń świadków wynika jednoznacznie, że prace budowlane prowadzone były w lutym 2025 r. – czego dodatkowo dowodzą zdjęcia przedłożone przez pełnomocnika odwołującej się, które obrazują zaawansowany stan inwestycji, o czym była mowa powyżej, jak również ustalenia dokonane przez pracowników PINB, dokonane podczas kontroli 16 kwietnia 2025 r.
W rezultacie ŚWINB za wiarygodną uznał okoliczność, że inwestor rozpoczął proces budowlany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i – mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 u.P.b. – stwierdził, że zebrany materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie inwestorka wykonała w sposób samowolny roboty budowlane polegające na budowie budynku garażowo-gospodarczego. W oparciu o dotychczas zgromadzone ustalenia zachodzi zatem potrzeba przeprowadzenia tego postępowania w oparciu o inną podstawę prawną – jako że PINB, prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 1 u.P.b., zastosował w sprawie niewłaściwy tryb. Dla ustalonego stanu faktycznego winno się bowiem zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, tj. art. 48 u.P.b. Z tego względu organ I instancji powinien zawiadomić strony postępowania, że postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu zawiadomieniem z 17 lipca 2025 r. (które w gruncie rzeczy już wtedy odnosiło się do samowoli budowlanej) powinno toczyć się w sprawie ww. budynku, realizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o przepisy art. 48-49 ustawy. Nie ma natomiast potrzeby umarzania tego postępowania z tego powodu, że początkowo błędnie określono tryb postępowania, a ponadto umorzenie nie byłoby zasadne, gdyż nadal istnieje sprawa do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, jakkolwiek PINB przytoczył jedynie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b., to jego decyzja została pozbawiona stosownego uzasadnienia dla zastosowania tego trybu, nie rozważono również argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika strony. W rezultacie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, należy odnieść się do oświadczeń inwestora oraz osoby, która miała pełnić funkcję kierownika budowy dla przedmiotowej inwestycji i zestawić je z treścią przedłożonych przez pełnomocnika skarżącej pism i ich załączników dotyczących stanu zaawansowania zrealizowanych robót budowlanych, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie z zastosowaniem odpowiednich przepisów wynikających z ustawy Prawo budowlane. Dopiero rzetelnie zebrany i przenalizowany materiał dowodowy pozwoli ustalić prawidłowy tryb postępowania. Konieczne jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – celem rozważenia przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 u.P.b.
ŚWINB, odnosząc się do pozostałej argumentacji zawartej w odwołaniu, wyjaśnił, że postępowania prowadzone przez nadzór budowlany wszczynane są zawsze odnośnie jednego – konkretnego obiektu budowlanego – ponieważ podstawą tych działań jest ocena zgodności budowy lub jej elementów z przepisami prawa budowlanego, a także ocena stanu technicznego i bezpieczeństwa danego obiektu.
W sprzeciwie do tut. Sądu L. S. zarzuciła decyzji ŚWINB naruszenie:
1. art. 138 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji organów I i II instancji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. L. S., podczas gdy aktualnymi właścicielami działki nr [...] od maja 2025 r. są M. S. i M. S., którzy nie byli stronami przedmiotowego postępowania, co powodowało konieczność uchylenia przez organ II instancji decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, zaś aktualnie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.);
2. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB w trybie kasatoryjnym z naruszeniem zasady jedności przedmiotu postępowania administracyjnego w obu instancjach, podczas gdy ŚWINB powinien był w sytuacji, w której stwierdził, że organ I instancji wydał decyzję w złym trybie (tj. w trybie art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 pkt 1 ustawy zamiast w trybie art. 48 u.P.b), uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a dopiero później PINB mógł ewentualnie prowadzić postępowanie od nowa już we właściwym rzekomo trybie, tj. art. 48 u.P.b.;
3. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB w trybie kasatoryjnym, podczas gdy organ I instancji kompleksowo wyjaśnił sprawę, całościowo dokonując ustaleń faktycznych, co ŚWINB uznaje, nie podając jednak organowi I instancji wytycznych postępowania dowodowego, jakie powinien jeszcze uzupełniająco przeprowadzić, dlatego też w takich okolicznościach organ odwoławczy powinien albo utrzymać decyzję PINB mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., albo podjąć decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;
4. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepoinformowanie skarżącej o zgromadzeniu całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji kończącej niniejsze postępowanie, podczas gdy inwestorka, mając wiedzę o możliwości zakończenia postępowania i wydania decyzji w niniejszej sprawie, poinformowałaby organ o fakcie, że aktualnym właścicielem nieruchomości są M. S. oraz M. S., zaś brak poinformowania strony o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z nim spowodował naruszenie przez PINB prawa strony do jej czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania na podstawie art 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zaś aktualnie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ŚWINB w całości, rozważenie uchylenia również decyzji PINB, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj.:
- wydruku księgi wieczystej nr [...];
- odpisu aktu notarialnego - umowy darowizny z 9.05.2025 nr Rep. A nr [...].
W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie i odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1247), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi.
W rozpoznawanej przez Sąd sprawie istotą sprawy było zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do uchylenia przez ŚWINB decyzji PINB, którą nakazano skarżącej – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.P.b. – zaniechanie realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego, realizowanych na działce nr ewid. [...], obręb geodezyjny W., gm. P., prowadzonych bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę.
Istotne znaczenie w powyższym kontekście miała prawidłowość ustaleń dotyczących zastosowanego trybu postępowania, opartego bądź to – jak miało to miejsce w przypadku decyzji organu I instancji – na art. 50 i 51 u.P.b. (tzw. tryb naprawczy), bądź też na art. 48 u.P.b. (tryb legalizacyjny). ŚWINB na podstawie wniesionego odwołania powziął bowiem wątpliwość, czy roboty budowlane wykonane w stosunku do budynku garażowo-gospodarczego, co do którego Starosta Kielecki wydał decyzję z dnia 19 marca 2025 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę, następnie uchylonej decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 30 kwietnia 2025 r. (odmawiającą jednocześnie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) zostały zrealizowane przed czy po uzyskaniu ww. decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy pozwala uznać powyższe wątpliwości za uzasadnione, zważywszy że roboty polegające na wykonaniu prac ziemnych, wylaniu ław fundamentowych, postawieniu ścian fundamentowych i ścian pierwszej kondygnacji miałyby zostać wykonane w przeciągu 3 dni (pomiędzy 25 a 28 marca 2025 r., tj. datą wskazaną przez L. S. jako termin rozpoczęcia robót budowlanych – dzień po odebraniu przez jej pełnomocnika nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a datą pisma zgłaszającego samowolę budowlaną). Na potwierdzenie powyższych wątpliwości ŚWINB przywołał również oświadczenia A. C. i K. S., z których wynika, że prace budowlane prowadzone były w lutym 2025 r., a także dokumentację fotograficzną obrazującą stan wykonanych prac.
Co prawda w jednym fragmencie uzasadnienia organ II instancji stwierdził stanowczo, że "w oparciu o dotychczas zgromadzone ustalenia do akt sprawy zachodzi zatem potrzeba przeprowadzenia tego postępowania w oparciu o inną podstawę prawną, bowiem w ocenie ŚWINB organ powiatowy zastosował w sprawie niewłaściwy tryb prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego", by w dalszej jego części nakazać odniesienie się przez PINB do oświadczeń inwestora i M. P. oraz zestawienie ich z treścią przedłożonych przez pełnomocnika skarżącej pism i ich załączników dotyczących stanu zaawansowania zrealizowanych robót budowlanych. ŚWINB stwierdził jednocześnie, że "dopiero rzetelnie zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy pozwoli ustalić prawidłowy tryb postępowania". Nie zmienia to faktu, że w każdym przypadku wydanie przez ŚWINB decyzji kasacyjnej było uzasadnione. Brak ustalenia podstaw prawidłowego trybu postępowania oznacza bowiem, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei gdyby ŚWINB przystąpił do rozstrzygania sprawy stosując tryb postępowania legalizacyjnego, czyniłby to po raz pierwszy, także naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zastosowanie innego trybu postępowania wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i z pewnością nie mieści się w dyspozycji art. 136 K.p.a.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniem zawartym w sprzeciwie, że stwierdzenie konieczności przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48, a nie art. 50 i 51 u.P.b., wymagało umorzenia postępowania prowadzonego w trybie tych ostatnich przepisów i wszczęcia nowego postępowania. Przedmiot postępowania bowiem w dalszym ciągu istnieje, w związku z czym nie ma podstaw do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., a postępowanie może być kontynuowane w trybie właściwych przepisów prawa materialnego.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut związany z przeniesieniem przez skarżącą, w drodze umowy darowizny, prawa własności nieruchomości na której posadowiony jest budynek będący przedmiotem inwestycji, co miało miejsce 9 maja 2025 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Argumentacja skarżącej w tym zakresie opierała się na twierdzeniu, że nowi właściciele działki inwestycyjnej nie zostali dopuszczeni jako strony postępowania, co jej zdaniem powodowało konieczność uchylenia przez organ II instancji decyzji PINB, zaś aktualnie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Poza tym brak zawiadomienia skarżącej o zgromadzeniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, a także wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, spowodował że L. S. nie miała możliwości poinformowania o powyższych okolicznościach.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Co do zasady zatem adresatem decyzji wydawanej czy to w trybie art. 50-51, czy art. 48 u.P.b. jest inwestor. Z przytoczonej normy nie wynika obowiązek ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewystarczające jest stwierdzenie, że inwestor przedmiotowej samowoli nie dysponuje prawem własności nieruchomości. Przepis art. 52 u.P.b. należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj., aby nakaz został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Prawidłowość wyboru adresata decyzji powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (por. wyroki WSA: w Łodzi z 28 marca 2023 r., sygn. II SA/Łd 953/22; w Gdańsku z 13 listopada 2024 r. sygn. II SA/Gd 602/24).
Przesłanką nałożenia określonych obowiązków w procedurze legalizacyjnej nie jest samo prawo własności nieruchomości, a jedynie prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, które wynika wprost z prawa własności, ale jest możliwe do pozyskania również na drodze czynności prawnych. Jak stanowi art. 52 u.P.b., obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Treść powołanego przepisu świadczy o tym, że ustawodawca przewidział możliwość zaadresowania decyzji do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. W niniejszej sprawie organ nadzoru ustalił, że inwestorem robót jest L. S., roboty nie zostały zakończone i brak podstaw do twierdzenia, że wykonanie nałożonych obowiązków jest niemożliwe. W tej sytuacji, możliwe było uznanie, że podmiot na którego nałożono obowiązki nie musi legitymować się tytułem własności nieruchomości, na której doszło do samowoli budowlanej.
W niniejszym przypadku należy zauważyć, że skarżąca przeniosła prawo własności działki nr [...] w drodze darowizny na rzecz swojego syna i jego żony na podstawie umowy z 9 maja 2025 r., podczas gdy PINB przeprowadził czynności kontrolne 16 kwietnia 2025 r., a pismem z 17 lipca 2025 r. organ ten zawiadomił (m.in. skarżącą) o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...], realizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, informując m.in. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przejrzenia akt sprawy oraz wniesienia żądań i zastrzeżeń, a także przedłożenia do akt sprawy dodatkowych dowodów lub wniosków dowodowych w terminie 14 dni. Tego samego dnia zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Decyzja organu I instancji będąca przedmiotem postępowania odwoławczego zapadła natomiast 10 września 2025 r. Skarżąca miała zatem wystarczająco dużo czasu aby zawiadomić organ o zbyciu nieruchomości. Ujawnienie tego faktu dopiero w skardze skierowanej do Sądu powoduje, że nie są znane bliższe okoliczności istotne dla ustalenia kręgu stron postępowania i adresata ewentualnej decyzji. W wyniku zatem uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zadaniem PINB winno być także dokonanie takich ustaleń w kontekście art. 52 u.P.b.
W świetle powyższego, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.