II SA/Ke 602/24

II SA/Ke 602/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza
Renata Detka /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
, art. 37 ust. 1,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 162 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 11 października 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. P. - R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 11 października 2024 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania P. R., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), przywoływanej dalej jako Prawo budowlane, oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z 12 lipca 2024 r. stwierdzającą wygaśnięcie własnej decyzji z 25 listopada 2021 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej dla P. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] obręb 0013 przy ulicy [...]
w K. i orzekł o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.
W uzasadnieniu Wojewoda ustalił, że 5 lutego 2024 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek A. P. o uchylenie opisanej wyżej decyzji z 25 listopada 2021 r. Jako uzasadnienie wniosku zainteresowana wskazała, że P. R. przestał dysponować nieruchomością na cele budowlane
i został wezwany do nierozpoczynania jakichkolwiek prac na nieruchomości". Wyjaśniła, że nieruchomość została zakupiona z jej własnych środków przed ślubem z P. R., aktualnie wniosła pozew rozwodowy, ponadto została między stronami podpisana rozdzielność majątkowa. Do pisma wnioskodawczyni załączyła m.in. kserokopię Dziennika budowy, a także pismo z 2 lutego 2024 r. skierowane przez nią do P. R., informujące o uchyleniu zgody na dysponowanie działkami nr ewid. [...], [...] i [...] na cele budowlane.
W Dzienniku znajduje się jedynie informacja z 24 stycznia 2022 r. o przyjęciu obowiązków kierownika budowy oraz, że teren budowy jest ogrodzony, a zaplecze przygotowane do rozpoczęcia prac.
Uzupełniając wniosek pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał jako podstawę prawną żądania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i podkreślił, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi o bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu decyzji z 12 lipca 2024 r. organ I instancji wskazał, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162
§ 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości.
W złożonym odwołaniu skarżący podniósł, że z art. 37 ust. 1 ani z innych przepisów Prawa budowlanego nie wynika, aby następstwem utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wygaśnięcie decyzji
o pozwoleniu na budowę. Wydana decyzja nie stała się też bezprzedmiotowa
w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nie nakazuje przepis art. 37 ust. 1 Prawa Budowlanego, ani inny przepis szczególny. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży też w interesie społecznym.
Z akt sprawy nie wynika również, aby z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę występował bądź identyfikował się P. R. jako strona, a że nie leży to w jego interesie, wynika jednoznacznie ze złożonego przez niego 15 maja 2024 r. pisma zawierającego stanowisko oraz
z niniejszego odwołania. Ponadto "wykładnia art. 40 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę związana jest z przedmiotem, a nie z podmiotem tej decyzji, co z jednej strony zezwala na przeniesienie pozwolenia,
z drugiej potwierdza, że to instytucja jest właściwa dla takich właśnie sytuacji, gdy inwestor lub osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zmienia się, co pozwala zachować naczelną zasadę trwałości decyzji (...)". Rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalenie, czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, powyższy przepis Prawa budowlanego uszczegóławia zasady wygaszenia decyzji na gruncie tej ustawy. Zatem, zgodnie z regułą stanowiącą, że prawo o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym (Lex specialis derogat legi generali), przepis tego artykułu stanowi podstawę prawną dla orzekania
w niniejszej sprawie.
W ocenie organu odwoławczego, utrata prawa do dysponowania nieruchomością przez adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, nie należy do żadnej z kategorii przyczyn powodujących utratę ważności wydanego pozwolenia na budowę. Istnieje także inny pogląd w sprawie wygaszenia decyzji, prezentowany również przez Prezydenta Miasta K. tj. że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych i brak zgody właściciela terenu na prowadzenie takich robót powodują bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji. Powyższe stanowi przesłankę do wygaszenia decyzji.
Wojewoda nie podzielił jednak tego poglądu.
Podniósł, że w świetle niebudzącej wątpliwości treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, warunkiem zastosowania zawartej w nim normy prawnej jest ustalenie, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Przepis ten stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Nie można regulacji tej rozumieć jako odpowiadającej pojęciu bezprzedmiotowości decyzji, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w żadnym razie nie dotyczy ona uznania bezprzedmiotowości decyzji skutkującej jej wygaśnięciem.
Działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Wojewoda wskazał, że wnioskowana do stwierdzenia wygaśnięcia decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana w dniu 25 listopada 2021 r., a zatem dopiero 25 listopada 2024 r. upłynie termin upoważniający organ do rozważania zasadności jej wygaśnięcia. Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. P. zaskarżyła decyzję z 11 października 2024 r. w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy Prawo budowlane, a także art. 6, 7, 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, polegający na nieuwzględnieniu wszystkich przesłanek, które skutkować winny utrzymaniem decyzji organu I instancji w mocy.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP
w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do ochrony prawa własności.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania, w terminie 7 dni, decyzji, w której Wojewoda utrzyma w mocy decyzję organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda, w przeciwieństwie do organu
I instancji, nie dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
a poprzestał jedynie na interpretacji przepisów prawa pomijając interes strony. Prezydent wydając decyzję pierwotną o pozwoleniu na budowę żądał uzyskania zgody od skarżącej, aby jej mąż, który nie jest właścicielem działki, mógł uzyskać również dla siebie decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżąca, zanim złożyła wniosek o zmianę pierwotnej decyzji, skutecznie uchyliła się (cofnęła zgodę) od oświadczenia o wyrażeniu zgody na wspólną budowę zgodną z decyzją pierwotną.
W ocenie skarżącej, to organ I instancji respektuje prawo własności, wprost wyrażone w art. 21 Konstytucji RP. Ochrona tego prawa i zastosowanie stosownych norm nie zależy od poglądu organu, a od obowiązujących przepisów i właściwej subsumpcji.
Zdaniem skarżącej, organ II instancji pomija art. 162 § 1 k.p.a., art. 3 pkt 11
i art. 4 Prawa budowlanego, na okoliczność czego przywołała orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zauważyła, że skoro Wojewoda stwierdził, że decyzja jest przedwczesna, bo nie minął 3 letni termin, który z urzędu obliguje do podjęcia "decyzji o cofnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę", to winien rozważyć wydanie decyzji w oparciu
o wskazany wyżej przepis, czego nie uczynił.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Uczestnicy P. R. i M. S. wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stan faktyczny, w którym orzekały oba organy jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów.
Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta K. decyzją z 25 listopada 2021 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił P. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] obręb 0013 przy ulicy [...] w K.. Decyzja nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. złożyła do organu I instancji właścicielka ww. działek A. P.- R., powołując się na fakt, że cofnęła inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W podjętych decyzjach rozstrzygających sprawę organy I i II instancji wyraziły odmienne poglądy co do podstawy prawnej w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Stwierdzając wygaśnięcie własnej decyzji z 25 listopada 2021 r. Prezydent Miasta K. zastosował art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Prezydenta Miasta K., bezprzedmiotowość decyzji wynika
z utraty przez inwestora P. R. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wojewoda przyjął natomiast, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma
i nie może mieć zastosowania w tej sprawie, albowiem przesłanki wygaszenia decyzji na gruncie ustawy Prawo budowlane uszczegóławia art. 37 ust. 1, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. K. się poglądem, że wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić tylko w razie ziszczenia się warunków określonych w przywołanym wyżej przepisie, Wojewoda nie dokonał merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Ze stanowiskiem organu II instancji Sąd się nie zgadza.
To prawda, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego określa szczegółowe przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, których wystąpienie powoduje, że decyzja taka wygasa z mocy prawa. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że przepis ten wyłącza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji
o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 162 § 1 k.p.a., jak przyjął organ odwoławczy. Oba przepisy nie są wobec siebie konkurencyjne, gdyż przewidują inne warunki, których spełnienie daje podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji
o pozwoleniu na budowę. Sąd nie znajduje podstaw prawnych do zaakceptowania stanowiska, wedle którego decyzja o pozwoleniu na budowę może wygasnąć jedynie z mocy prawa w sytuacji określonej w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, szczególny charakter regulacji zawartej w tym przepisie należy rozumieć w ten sposób, że poza ogólną regułą wygaśnięcia decyzji w przypadkach, o jakich mowa
w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa także wtedy, gdy budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.
W sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia tego rodzaju decyzji przesłanki określone
w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego organ niewątpliwie winien wziąć pod uwagę
z urzędu, zwłaszcza wtedy, gdy od daty, w której decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna upłynęły 3 lata. Wygaśnięcie decyzji z mocy prawa powoduje bowiem, że ocena możliwości zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. staje się bezprzedmiotowa. Nie można bowiem stwierdzić wygaśnięcia decyzji na podstawie tego ostatniego przepisu, jeżeli wcześniej wygasła ona z mocy samego prawa.
Stanowisko o możliwości zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę wyrażane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przyjmują, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i może być podstawą wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem sytuacja opisana w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi zamkniętego katalogu przyczyn dla których pozwolenie na budowę może zostać wygaszone (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2350/15 i II OSK 2351/15, z 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1782/22; wyroki WSA: we Wrocławiu z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 311/18 i w Krakowie z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 591/18; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując Sąd wyraża pogląd, że organ rozpatrujący wniosek strony
o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy decyzja nie wygasła z mocy samego prawa na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a w razie stwierdzenia, że przesłanki określone w tym przepisie nie zaistniały i co za tym idzie decyzja pozostaje w obrocie prawnym, winien rozważyć możliwość zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie było to tym bardziej uzasadnione, że wniosek strony został oparty na tym ostatnim przepisie z przywołaniem argumentacji dotyczącej tego, że decyzja
o pozwoleniu na budowę stała się bezprzedmiotowa, gdyż inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wojewoda orzekając w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 25 listopada 2021 r. zaniechał oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym powodującym konieczność uchylenia decyzji objętej skargą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2024 poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a.
W nawiązaniu do zarzutów i wniosków skargi wyjaśnić należy, że wskazane wyżej powody uchylenia zaskarżonej decyzji nie pozwalają Sądowi na merytoryczne odniesienie się do tej argumentacji, która dotyczy znaczenia prawnego cofnięcia zgody skarżącej na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane jako przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastępowanie organu II instancji
w wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz kontrola zgodności z prawem aktów podejmowanych przez organy administracji. To na organie spoczywa obowiązek merytorycznego załatwienia sprawy, polegającego w tym przypadku na dokonaniu oceny zastosowania w stanie sprawy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej stanowisko prawne i dokona oceny, czy w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki określone w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym –
z uwagi na upływ 3 lat od daty, w której decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna – w pierwszej kolejności organ zbada przesłanki wygaśnięcia decyzji
z mocy prawa przewidziane w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.