II SA/Ke 599/25

II SA/Ke 599/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-01-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 97 par. 1 ust. 4 w zw. z art. 97 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2025 r. [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 612 (sześćset dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 17 września 2025 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej "Spółka") utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z 8 sierpnia 2025 r. odmawiające podjęcia na wniosek Spółki zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu
i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku przy ul.
[...], na działce nr ewid. [...], w obrębie 0015 w K..
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał treść art. 97 § 1 pkt 4 oraz § 2 k.p.a. i wskazał, że postanowieniem Prezydenta Miasta K. z 20 grudnia 2024 r. postępowanie w sprawie pozwolenia na ww. budowę, wszczęte na wniosek Spółki z 8 listopada 2024 r., zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego przedsięwzięcia budowlanego. Wojewoda ocenił, że w omawianej sprawie przyczyny zawieszenia postępowania istnieją nadal, ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne wciąż jest w toku - skarga kasacyjna od wyroku WSA w Kielcach z 7 maja 2025 r. sygn. akt
II SA/Ke 622/24, którym oddalono skargę na decyzję SKO w K. z 3 września 2025 r., nie została rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wojewoda wyjaśnił, że co do zasady, gdy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest przedmiotem skargi do sądu, nie oznacza to automatycznego wstrzymania możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji. Jednak w sytuacji, gdy organ ten poweźmie uzasadnione przeświadczenie o wpływie decyzji lokalizacyjnej na pozwolenie na budowę - może uznać, że ewentualna zmiana decyzji o lokalizacji (po rozstrzygnięciu skargi przez sąd) może wpływać na ostateczny kształt inwestycji. W tych okolicznościach zasadne jest zawieszenie postępowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w celu umożliwienia oceny
w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodności z prawem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.
W decyzji lokalizacyjnej z 18 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta K. stwierdził, że obsługa terenu inwestycji odbywać się ma z ul. [...] na dotychczasowych warunkach. Działka nr [...] przy tej ulicy nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dojazd i dojście zlokalizowane są przez działki nr ewid. [...], [...] i [...], które są własnością strony skarżącej decyzję o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji – [...] Sp. z o.o. w K..
Skoro strona skarżąca decyzję lokalizacyjną nie zgadza się na lokalizację inwestycji na działce nr ewid. [...], to rozstrzyganie o korzystaniu z działek nr ewid. [...], [...] i [...] na cele drogi dojazdowej na cele inwestycji jest przedwczesne. Wojewoda uznał, że jest to przypadek szczególny i przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), zwanej dalej "P.b." oraz § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1679 ze zm.). Zdaniem Wojewody,
w rozpatrywanym przypadku wystąpi sytuacja, w której organ zatwierdziłby projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany na budowę obiektu budowlanego, dla którego projektuje się dojazd w sposób niemożliwy do zrealizowania.
W ocenie Wojewody, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu
o decyzję o lokalizacji inwestycji, której wykonanie jest niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i narusza konstytucyjnie chronione prawo własności, którego jednym z elementów jest wolność zagospodarowania terenu, której ustawodawca dał wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), jest co najmniej przedwczesne.
W takim stanie Wojewoda uznał, że nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, zatem zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie organu odwoławczego wniosła [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu:
1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, podczas gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w całości;
2) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez "nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym przyjęciu";
3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ II instancji utrzymał w mocy odmowę podjęcia postępowania wyłącznie dlatego, że nie zapadło jeszcze ostateczne rozstrzygnięcie NSA w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
4) naruszenie art. 97 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - odmowa podjęcia mimo ustania lub braku realnej przeszkody - organ odwoławczy przyznał, że WSA oddalił skargę w sprawie ww. decyzji lokalizacyjnej, a więc zajęte zostało stanowisko w tej sprawie;
5) naruszenie art. 12 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. - zasada szybkości, proporcjonalności
i zaufania, gdyż organ zaakceptował znacznie oddalone w czasie oczekiwanie na wynik sporu co do odrębnej decyzji, co nie pozostaje w rozsądnej proporcji do interesu inwestora w uzyskaniu "PnB" dla stacji bazowej. W literaturze i linii orzeczniczej podkreśla się, że zawieszenie ma charakter wyjątkowy i musi trwać tylko tak długo, jak długo istnieje realna, konieczna podstawa ku temu,
a w przypadku konieczności zmian zastosowanie będą miały tryby nadzwyczajne przewidziane w k.p.a.;
6) naruszenie art. 6 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia
w obowiązujących przepisach prawnych;
7) naruszenie art. 8 k.p.a. przez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.
Zdaniem Spółki, związana z niniejszym postępowaniem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ostateczna i wiążąca, a więc korzysta
z domniemania legalności do momentu jej uchylenia i nie zostało wydane żadne orzeczenie wstrzymujące jej wykonalność. Skarżąca podkreśliła, że WSA w Kielcach wyrokiem z 7 maja 2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 622/24 oddalił skargę na decyzję lokalizacyjną, a trwające postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie skargi na wyrok sądu I instancji nie wstrzymuje skutków prawnych tej decyzji.
Skarżąca podniosła także, że organy I i II instancji błędnie powielają argumentację o dostępie, który prowadzi przez prywatne działki niebędące drogą wg klasyfikacji gruntów (działki nr "[...]", [...] i [...]). Umyka im jednoznacznie fakt, że jest możliwy inny dostęp, który wiedzie przez działkę oznaczoną jako droga (nr [...]) i w rzeczywistości jest to droga asfaltowa, z której codziennie korzystają wszyscy mieszkańcy osiedla i nie tylko. Jest to droga ogólnodostępna. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne w dwóch wariantach. Wojewoda rozpatrzył tylko wariant wskazany mu przez protestujących,
a zupełnie nie zauważył, że jest inny wariant, bardziej oczywisty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W sprawie jest niesporne, że decyzją z 18 kwietnia 2024 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P4 Sp. z o.o. nr "KIE1076B" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku przy ul. [...] w K., na działce nr ewid. [...], obręb 0015, w granicach oznaczonych na załączniku graf. literami ABCD- A, EFGH-E. Decyzja ta dołączona została do wniosku Spółki o pozwolenie na budowę
z 8 listopada 2024 r., złożonego do Prezydenta Miasta K., wraz z projektem budowlanym, w tym projektem zagospodarowania terenu (dokumentacja dostępna
w aktach administracyjnych na załączonej płycie CD).
Nie ulega również wątpliwości, że opisana wyżej decyzja utrzymana została
w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (SKO)
z 3 września 2024 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenia [...] w K. oraz [...] Sp. z. o.o. w K.. Skarga [...] w K. na decyzję SKO z 3 września 2024 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 622/24. Wyrok jest nieprawomocny, gdyż złożona została od niego skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z akt administracyjnych wynika, że z uwagi na wniesioną do WSA w Kielcach skargę na decyzję SKO z 3 września 2025 r., postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Spółki z 8 listopada 2024 r. zostało z urzędu zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta K. z 20 grudnia 2024 r., zaś po rozpoznaniu zażalenia inwestora Wojewoda utrzymał je w mocy postanowieniem
z 20 marca 2025 r. Na to ostatnie postanowienie nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego (k.I.18 akt administracyjnych).
Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie z 17 września 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 8 sierpnia 2025 r., zapadło
w następstwie rozpoznania wniosku Spółki z 26 maja 2025 r. o podjęcie zawieszonego postępowania.
Na wstępie należy wyjaśnić, że w ramach kontroli sądowej postanowienia
o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania dopuszczalne jest badanie legalności ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania.
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy
w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (por. przykładowo wyroki NSA:
z 15 czerwca 2023 r. II OSK 2196/20, z 19 marca 2009 r. II OSK 1375/08, z 18 grudnia 2020 r. I OSK 1822/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 stycznia 2024 r. II SA/Go 665/23, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Wymaga podkreślenia, że zawieszenie postępowania stanowi odstępstwo od zasady ciągłości postępowania oraz godzi
w zasadę szybkości (art. 12 k.p.a.). Dlatego też uzasadnione jest zastosowanie
w tym przypadku wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej przepisu art. 97 § 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie, w ramach kontroli postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, weryfikacji legalności zawieszenia tego postępowania.
Przywołany wyżej pogląd Sąd podziela i przyjmuje jako własny. Został on także wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W kontrolowanej sprawie badanie zgodności z prawem zawieszenia postępowania umożliwia fakt, że opisane wyżej postanowienie Wojewody z 20 marca 2025 r. nie było poddane kontroli sądowej.
Obowiązek złożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy lub jej szczególnej odmiany w postaci decyzji
o lokalizacji inwestycji celu publicznego przewiduje art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. Zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, albo decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy takiej inwestycji, jest przedmiotem sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji
o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b.).
Jak powiedziano już na wstępie, ostateczna decyzja o lokalizacji stacji bazowej, będącej przedmiotem wniosku Spółki o pozwolenie na budowę, została złożona wraz z tym wnioskiem zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b.
Sam fakt wniesienia skargi na tego rodzaju decyzję nie stanowi – co do zasady - zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zauważył to także Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu. Z treści art. 130 § 1 i 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. wynika zasada, że ostateczne decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlegają wykonaniu, a co za tym idzie wywołują określone skutki prawne. W tym przypadku, skutkiem prawnym posiadania przez decyzję lokalizacyjną waloru ostateczności jest skonkretyzowane uprawnienie inwestora do wnioskowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja lokalizacyjna.
Jak podkreślono wyżej, wniesienie skargi na decyzję ostateczną nie wstrzymuje jej wykonania, o czym stanowi wprost art. 61 § 1 p.p.s.a., chyba, że organ administracji albo sąd, postanowieniem wydanym odpowiednio na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 bądź art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzyma wykonanie zaskarżonej decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. postanowienie, o jakim mowa wyżej, traci moc z dniem:
1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę;
2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.
W tym drugim przypadku uwzględnienie skargi powoduje, że zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (art. 152 § 1 p.p.s.a.).
Wstrzymanie wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji,
a także uwzględnienie skargi na tę decyzję oznacza więc, że nie podlega ona wykonaniu. Taka sytuacja może wówczas stanowić podstawę do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia postępowania administracyjnego, które ma charakter zależny od decyzji, której wykonanie wstrzymano bądź została uchylona nieprawomocnym wyrokiem przez sąd administracyjny. W kontrolowanym przypadku takim postępowaniem jest toczące się z wniosku Spółki postępowanie
w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W stanie rozpoznawanej sprawy ostateczna decyzja lokalizacyjna nie została jednak wstrzymana, ani też sąd nie uwzględnił wniesionej na nią skargi, lecz ją oddalił. Wniesienie skargi nie stanowiło więc zagadnienia wstępnego i podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika przy tym, że organ odwoławczy uznał za zasadne wstrzymanie się organu I instancji z rozstrzygnięciem wniosku Spółki o udzielenie pozwolenia na budowę do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego dotyczącego kontroli decyzji lokalizacyjnej - nie tyle z uwagi na sam fakt toczącego się postępowania sądowego (jak przyjął organ I instancji), lecz z uwagi na to, że brak waloru prawomocności ostatecznej decyzji o lokalizacji stacji bazowej powoduje, że jej "(...) wykonanie jest niezgodne
z obowiązującym porządkiem prawnym i narusza konstytucyjnie chronione prawo własności (...)". Taką ocenę poprzedziło ustalenie, że dojazd i dojście do terenu inwestycji zlokalizowane są przez działki nr 554/32, 554/38 i 554/40, które nie są własnością inwestora, lecz [...] Sp. z o.o. w K.. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że skoro strona skarżąca decyzję lokalizacyjną, czyli spółka [...] 1, "(...) nie zgadza się na lokalizację przedmiotowej inwestycji na działce nr ewid. [...] przy ul. ks. H. Kołłataja w K., to rozstrzyganie o korzystaniu z działek nr ewid. [...], [...] i [...] na cele drogi dojazdowej na cele inwestycji jest przedwczesne.".
Niezależnie od braku podstaw do formułowania przez Wojewodę przywołanej wyżej oceny prawnej w stosunku do ostatecznej
i podlegającej wykonaniu decyzji podjętej przez inny organ administracji, a nadto ocenionej w postępowaniu sądowym przez Sąd I instancji za zgodną z prawem, powiedzieć trzeba, że wadliwe są przesłanki jakimi kierował się organ odwoławczy wyrażając powyższe stanowisko. Jest ono zresztą powtórzeniem poglądu zaprezentowanego przez Wojewodę w postanowieniu z 20 marca 2025 r., utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. o zawieszeniu postępowania administracyjnego.
Po pierwsze, decyzja lokalizacyjna nie wskazuje numerów działek, przez które ma się odbywać dojazd z drogi publicznej do planowanej inwestycji ograniczając się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że "obsługa komunikacyjna terenu – z ul. [...] na dotychczasowych warunkach." (pkt 5 sentencji decyzji Prezydenta Miasta K. z 18 kwietnia 2024 r.).
W decyzji postanowiono także w ramach wymagań dotyczących interesów osób trzecich, że "Inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonanie ich prawa własności."; "Wejście na teren niebędący własnością inwestora wymaga porozumienia z jego dysponentami." (pkt 6 sentencji decyzji lokalizacyjnej).
Po drugie, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, na podstawie jakich dowodów Wojewoda ustalił, że dojazd i dojście do planowanej inwestycji "zlokalizowane są poprzez działki nr ew. [...], [...], [...] (...)". Taki dojazd nie został wskazany ani w decyzji lokalizacyjnej ani we wniosku o pozwolenie na budowę i złożonym przez Spółkę projekcie zagospodarowania terenu. W części opisowej tego ostatniego dokumentu wskazano jedynie, że "Dojazd do budynku, na której znajduje się projektowana Stacja bazowa odbywać się będzie na dotychczasowych warunkach tj. z drogi publicznej na dz. nr [...] (ul. Kołłątaja) poprzez drogę wewnętrzną." (pkt 5 - str. 3 projektu zagospodarowania terenu).
Z mapy przedstawiającej projekt zagospodarowania terenu również nie wynika, przez które działki inwestycja będzie komunikacyjnie obsługiwana z drogi publicznej.
W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 622/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił natomiast, że we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zadeklarowano, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] przez drogę wewnętrzną - działkę nr [...], będącą własnością [...] Sp. z o.o. w K., która jest obciążona służebnością gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli i użytkowników oraz współużytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]
i [...] oraz służebnością przesyłu na rzecz spółki "Wodociągi K. " Sp. z o.o. w K.. Działki nr [...], [...] i [...] nie zostały oznaczone jako droga, lecz jako inne tereny zabudowane (działka nr [...]) oraz tereny mieszkaniowe (działki nr [...] i [...]), przy czym na działkach nr [...] i [...] znajduje się plac zabaw. Nie ulega zatem wątpliwości, że działki te nie stanowią drogi wewnętrznej, która łączy teren wnioskowanej inwestycji z drogą publiczną – ulicą [...], jak twierdził autor skargi złożonej w sprawie II SA/Ke 622/24.
Sąd wyjaśnił także, że na etapie wydania decyzji lokalizacyjnej organ nie bada, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której ma powstać inwestycja celu publicznego, ani też czy ma uprawnienie do korzystania
z drogi wewnętrznej łączącej teren objęty wnioskiem z drogą publiczną. Są to okoliczności podlegające sprawdzeniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu lokalizacyjnym znaczenie prawne ma jedynie ustalenie, czy teren planowanego przedsięwzięcia ma dostęp do drogi publicznej, przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
W tej sytuacji przyjęcie przez Wojewodę, że do celów dojazdu do planowanej inwestycji mają być wykorzystane działki nr ew. [...], [...] i [...], co – jak można domniemywać - miałoby wynikać z decyzji lokalizacyjnej i przez to blokować jej wykonanie w postępowaniu o pozwolenie na budowę jako naruszające prawo własności, uznać należy za dowolne. Świadczy też o braku wyjaśnienia podstawowej kwestii, od której zależy rozpatrzenie wniosku Spółki, a więc tego, które działki lub działka tworzą drogę wewnętrzną, o której mowa w części opisowej projektu zagospodarowania terenu i czy inwestor ma uprawnienie do ich wykorzystania jako komunikację z drogą publiczną. Okoliczność ta jako podstawa do pozostawienia stanu zawieszenia postępowania została zatem wskazana błędnie.
Po trzecie wreszcie, jeżeli planowana inwestycja miałaby dostęp do drogi publicznej jedynie przez działki stanowiące własność innych osób i jednocześnie nie stanowiłyby one ogólnodostępnej drogi wewnętrznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889), czego organ nie wyjaśnił, to kwestia ta podlega stosownej merytorycznej ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej właśnie w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie w postępowaniu lokalizacyjnym. Wskazywał na to zresztą WSA w Kielcach
w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ker 622/24, o czym była już mowa wyżej. Jednym z warunków uwzględnienia wniosku Spółki o wydanie na jej rzecz pozwolenia na budowę stacji bazowej objętej decyzją lokalizacyjną jest bowiem wykazanie, że inwestor jest uprawniony do korzystania z drogi łączącej planowaną inwestycję z drogą publiczną. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie wiąże się zatem
w żaden sposób z ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Ta sama uwaga dotyczy podnoszonej w zaskarżonym postanowieniu okoliczności, że spółka [...] nie zgadza się na lokalizację inwestycji na działce nr [...]. Okoliczność ta podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej pod kątem spełnienia przez inwestora warunku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Zgodnie z tym przepisem przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Do wniosku o pozwolenie na budowę Spółka dołączyła wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane w zakresie budynku przy ul. [...], na dachu którego planuje budowę stacji bazowej. Niezależnie od wskazanych wyżej wadliwości rozumowania Wojewody dotyczących komunikacji działki nr [...] z drogą publiczną, wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, jaki prawny związek istnieje pomiędzy brakiem zgody spółki Condite 1 na budowę tej stacji, postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę, a decyzją lokalizacyjną, której przedmiotem nie jest badanie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja celu publicznego.
Podsumowując, ustalenie prawa inwestora w zakresie dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej nie ma żadnego związku z decyzją lokalizacyjną, która nie określiła numerów działek, przez które ma się odbywać komunikacja z ul. [...]. Jak powiedziano już wyżej, ze złożonego projektu zagospodarowania terenu także nie wynika, którędy ten dojazd zaprojektowano
i które działki stanowią drogę wewnętrzną łączącą działkę nr [...] z drogą publiczną. Okoliczność ta podlega wyjaśnieniu i stosownej ocenie w postępowaniu
o pozwolenie na budowę. Nie można więc twierdzić, jak czyni to Wojewoda
w zaskarżonym postanowieniu, że "W rozpatrywanym przypadku wystąpi sytuacja,
w której organ zatwierdziłby projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany na budowę obiektu budowlanego, dla którego projektuje się dojazd w sposób niemożliwy do wykonania.", przy czym można się jedynie domyślać, że Wojewoda uznał, że ów "niemożliwy do wykonania" dojazd wynika
z ustaleń decyzji lokalizacyjnej, co – jak już wykazano - nie odpowiada prawidłowo ustalonym okolicznościom sprawy. Tym samym nie jest zasadna argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, mająca przemawiać za przyjęciem, że prawomocne zakończenie postępowania sądowego w przedmiocie kontroli decyzji lokalizacyjnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i daje podstawę do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania
w sprawie o pozwolenie na budowę.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione rozważania Sąd uznał, że oba organy naruszyły przepisy art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i powodowało konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach oparte zostało na art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł, opłata kancelaryjna uiszczona na podstawie art. 235a p.p.s.a. za wydruki pism i załączników wniesionych w formie dokumentu elektronicznego sporządzane w celu ich doręczenia stronom, które nie posługują się środkami komunikacji elektronicznej do odbioru pism oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł, obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.
w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935
z późn. zm.).
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji rozpozna wniosek Spółki
o podjęcie zawieszonego postępowania kierując się stanowiskiem prawnym wyrażonym z tym wyroku.