Pełny tekst orzeczenia II SA/Ke 597/25

II SA/Ke 597/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-01-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 11a ust. 1-3 i 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszycach z dnia 21 marca 2025 r. nr XX/115/2025 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
II SA/Ke 597/25
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 21 marca 2025 r., nr XX/115//2025, Rada Miejska w Działoszycach, powołując w podstawie prawnej art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2023 r., poz. 1580 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2024 r., poz.1465 ze zm.), przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Działoszyce w roku 2025", stanowiący załącznik do uchwały.
Powyższą uchwałę zakwestionował w całości Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając w skardze do tut. Sądu istotne naruszenie art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ("u.o.z.") oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ujęcie w § 12 Regulaminu kwoty 125000zł przeznaczonej na realizację programu w sposób zbiorczy na dwie grupy zadań opisanych w treści § 12 ust. 2 Regulaminu podczas, gdy dyspozycja art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań i w konsekwencji akt prawa miejscowego powinien ściśle odnosić się do zadań wynikających z dyspozycji ustawowej i wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego z zadań określonych art. 11a ust. 2 u.o.z. oddzielnie, nie zaś w sposób zbiorczy jak przyjęto w treści zaskarżonej uchwały, nadto w treści § 12 ust. 2 Regulaminu brak jest również przeznaczenia środków na realizacje takich działań jak: odławianie bezdomnych zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów oraz wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały całości. Swoje stanowisko skarżący uzasadnił przywołując stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Działoszyce wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej wskazując, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w roku 2025 został uchwalony w zgodzie z art. 11 ust. 5 u.o.z. Wbrew twierdzeniom skarżącego, we wskazanym przepisie nie pada słowo "szczegółowo", co oznacza, że gmina nie ma obowiązku, aby w sposób szczegółowy i wyczerpujący określać wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Wyrażony pogląd organ uzasadnił również przytaczając orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle wskazanego przepisu. Jednocześnie organ stwierdził, że:
1) W § 12 ust. 2 Regulaminu przeznaczone są środki na realizację zadań o których powyżej pisze skarżący. Skarżący ogólnie określił środki dla realizacji kilku zadań. W tym w/w zapisie Regulaminu wskazano "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu na 2025 r. w wysokości 125000,00zł zabezpieczone są w budżecie Gminy Działoszyce, z czego 5000,00zł przeznacza się na: zakup karmy, sterylizację kastrację i usługi weterynaryjne, oraz 120000,00zł na oddanie bezdomnych zwierząt do schroniska". A zatem na realizację zadania takiego jak:
- odławianie bezdomnych zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, to środki wskazane zostały w ramach kwoty 120000zł dotyczącej oddania bezdomnych zwierząt do schroniska;
- usypianie ślepych miotów - środki wskazane zostały w ramach kwoty 120000zł dotyczącej oddania bezdomnych zwierząt do schroniska jak i kwoty 5000zł przeznaczonej na zakup karmy, sterylizację kastrację i usługi weterynaryjne, albowiem te zadania są wykonywane zarówno przez schronisko jak i przez weterynarza;
- wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, to środki wskazane zostały w ramach kwoty 5000zł dotyczącej zakupu karmy, sterylizację kastrację i usługi weterynaryjne.
2) W treści w/w Regulaminu ( § 10 ust.1) zostało wskazane gospodarstwo w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, chodzi o gospodarstwo położone w miejscowości S. [...], 28-440 Działoszyce, natomiast dane związane z imieniem i nazwiskiem właścicieli tego gospodarstwa nie zostały wskazane w tej uchwale z uwagi na zasady przetwarzania danych osobowych określonych w unijnym Rozporządzeniu o Ochronie Danych Osobowych (RODO).
Zdaniem organu powyższe wskazuje, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.
W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a u.o.z. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Zgodnie z art. 11a ust. 3 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
Z powyższego wynika, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.
W skardze zakwestionowano treść § 12 Programu, zatytułowanego "Finansowanie programu", w którym wskazano, że:
1. Koszty realizacji zadań określonych w niniejszym Programie ponosi gmina.
2. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu na 2025 r. wysokości 125000,00zł zabezpieczone są w budżecie Gminy Działoszyce, z czego 5000zł przeznacza się na: zakup karmy, sterylizację kastrację i usługi weterynaryjne, oraz 120000,00zł na oddanie bezdomnych zwierząt do schroniska.
3. Środki finansowe wydatkowane będą w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo Zamówień Publicznych.
4. Nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z niniejszego Programu sprawuje Burmistrz.
Sądowi znane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyroki, na które organ powołał się w odpowiedzi na skargę ( NSA z 24.05.2024 r. sygn. akt I OSK 118/24, Lex nr 3757836, z 20.07.2023 r. sygn. akt I OSK 444/22, Lex nr 3704732, z 24.08.2022 r., I OSK 427/22, Lex nr 3443083). Skład orzekający w całości podziela zaprezentowane w tych wyrokach stanowisko, że wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązanie organu do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu oraz do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania nie może być utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań, jak również że istnieje możliwość ogólnego określenia środków dla kilku zadań.
Odławianie bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.) oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.), zgodnie z zapisami § 3 ust. 7 i § 8 Programu realizuje ten sam podmiot tj. D. M. Olkusz ul. D. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1703/22 dopuścił możliwość przypisania określonej kwoty do określonej części zadań wyodrębnionych z pozostałych zadań według kryterium podmiotu realizującego te zadania, a także według kryterium funkcjonalnego (elementy określonego ciągu czynności). Z wypowiedzi organu wynika, że w zaskarżonej uchwale na odławianie bezdomnych zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt przewidziano ogólną kwotę 120000zł w ramach oddania bezdomnych zwierząt do schroniska, o której mowa w § 12 ust. 2. Kierując się treścią zaskarżonej uchwały oraz zaprezentowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnią art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazać należy, że z uwagi na specyfikę wymienionych wyżej zadań, które mogą być ze sobą powiązane z uwagi na wyznaczenie jednego podmiotu realizującego te zadania, zarzut skarżącego dotyczący nieprzeznaczenia środków finansowych na realizację wymienionych zadań jest bezzasadny.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można jednak przyjąć, że określony w § 12 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały sposób wydatkowania środków finansowych na realizację Programu odpowiada ustawowym wymaganiom.
Rada Gminy rozdzieliła bowiem środki przewidziane na realizację w Programie zadania "usypianie ślepych miotów" (art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.) w ten sposób, że przypisała na ten ten cel dwie różne kwoty tj 5000zł i 120000zł. Jak wynika z wypowiedzi organu, powodem takiego działania było wykonywanie wymienionego wyżej zadania przez dwa różne podmioty tj. przez schronisko jak i przez weterynarza. Przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie dopuszcza się określenie jednej kwoty dla różnych zadań, pod pewnymi warunkami. Brak natomiast uzasadnienia dla określenia różnych kwot dla tego samego zadania. W ocenie Sądu taki podział nie czyni zadość wymaganiom ustawy o ochronie zwierząt. Jest nieczytelny i nie gwarantuje zabezpieczenia finansowego dla realizacji tego zadania.
Zasadny jest także zarzut nieprzeznaczenia środków finansowych na wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.). Trudno doszukiwać się środków przeznaczonych na realizację tego zadania w ramach kwoty 5000zł, które Gmina zgodnie z § 12 ust. 2 programu przeznaczyła na zakup karmy, sterylizację, kastrację i usługi weterynaryjne. Trzeba bowiem zauważyć, że wymienione zadania są realizowane przez różne podmioty tj. gabinet weterynaryjny (§ 9 Programu), karmicieli kotów (§ 5 Programu) i nie ma ich logicznego powiązania z zadaniem gminy jakim jest wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Bezspornie zatem określony w § 12 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały sposób wydatkowania środków finansowych na realizację Programu nie odpowiada w tym zakresie wymaganiom ustawowym wynikającym z art. 11a ust. 5 u.o.z.
Organ gminy zobowiązany jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20).
Wobec powyższego, w ocenie Sądu nieprawidłowe było przypisanie dwóch różnych kwot do jednego celu (usypianie ślepych miotów) oraz nieokreślenie żadnych środków na wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich
Opisane niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi naruszenie tej normy i prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Oznacza to konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.