Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/KE 552/22

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Ke 552/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1180/23 - Wyrok NSA z 2025-05-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 49b ust. 1, 2, 3 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. W. i M. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r. [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 5 września 2022 r. [...], po rozpatrzeniu zażalenia L. i M. W. na postanowienie z 17 czerwca 2022 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., którym ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł dla inwestorów G. B. i J. B. z tytułu legalizacji samowolnie budowanego budynku gospodarczego, w postaci ziemianki pełniącej funkcję piwnicy i służącego do utrzymania porządku, o wymiarach zewnętrznych ok. 7,50m x 4,50m i wysokości 2,0m mierząc od poziomu terenu od strony zachodniej, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] usytuowanego przy ul. [...] w S. - bez uprzednio wymaganego prawem zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy oraz wezwano inwestorów do wpłacenia powyższej kwoty, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że PINB w S. przeprowadził 7 listopada 2019 r. oględziny budynku zlokalizowanego na terenie działki [...] przy ul. [...] w S.. Następnie pismem z 31 marca 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności i zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowy powyższego budynku, będącego własnością G. i J. B., bez uprzednio wymaganego prawem zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy. Ten sam organ postanowieniem z 23 października 2020 r., nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane związane z prawnym zakończeniem budowy ww. obiektu pełniącego funkcję piwnicy i służącego do utrzymania porządku, usytuowanego na terenie działki nr [...] oraz nakazał przedłożenie dokumentów, celem uregulowania stanu prawnego popełnionej samowoli budowlanej.
Po przedłożeniu przez inwestorów prawidłowych dokumentów postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r. PINB w S. ustalił opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnie wykonanego remontu obiektu budowlanego w postaci budowli ziemnej pełniącej funkcję piwnicy i służącego do utrzymania porządku, usytuowanego na terenie działki nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z 6 lipca 2021 r., a WSA w Kielcach oddalił skargę na to postanowienie wyrokiem z 24 listopada 2021 r.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, inwestorzy złożyli, w odpowiedzi na wezwanie PINB w S., zaświadczenie Burmistrza Miasta S. z 10 lutego 2022 r. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego miasta S. oraz decyzję Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w S. z 10 marca 2022 r. wraz z projektem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do tej decyzji. Następnie PINB w S. wydał postanowienie, będące przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego.
Dalej organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 18 września 2020 r., co wynika z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że inwestorzy nabyli w 2008 r. działkę nr [...] w S. wraz z istniejącym budynkiem gospodarczym - podpiwniczonym. Ponieważ obiekt ten uległ zniszczeniu, w 2019 r. dokonano usunięcia części pozostałego zbrojenia nad piwnicą, a piwnicę zabezpieczono i obsypano ziemią. Taki stan rzeczy potwierdził A. W. - poprzedni właściciel tej działki stwierdzając, że na działce znajdował się podpiwniczony budynek gospodarczy i w momencie sprzedaży istniała piwnica, natomiast nadziemna część budynku uległa zawaleniu.
W związku z powyższym należało zakwalifikować roboty budowlane przeprowadzone przez G. i J. B. w 2019 r. jako budowę budynku gospodarczego polegającą na jego rozbudowie.
Z ustaleń organu I instancji dokonanych w trakcie przeprowadzonych 7 listopada 2019 r. oględzin wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania to budynek gospodarczy, w postaci ziemianki pełniącej funkcję piwnicy i służący do utrzymania porządku, o wymiarach ok. 7,50m x 4,50m i wysokości 2,0m mierząc od poziomu terenu od strony zachodniej, usytuowany na terenie działki nr [...].
Cytując treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Wojewódzki Inspektor podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu rejestru gruntów
sporządzanego 16 marca 2022 r. wynika, że powierzchnia działki o nr ewid. [...] to 931m2, natomiast powierzchnia budynku to ok. 34m2. Co oznacza, że obiekt ten spełnia warunki aby można jego realizację zakwalifikować jako niewymagającą pozwolenia na budowę. Budowa ta wymaga jednak dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż teren na którym znajduje się działka znajduje się w strefie ochrony zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego S. wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T..
W związku z powyższym inwestorzy przed wykonaniem obiektu winni dokonać skutecznego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, czego nie dopełniono. Dlatego organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie z art. 49b Prawa budowlanego zobowiązując inwestorów do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu. Inwestorzy złożyli zaświadczenie Burmistrza Miasta S. z 10 lutego 2022 r. dotyczące zgodności budowy z ustaleniami mpzp, w którym stwierdzono, że "budowa przedmiotowego obiektu budowlanego jest zgodna z ustaleniami tekstowymi i graficznymi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S. R." wraz z terenami przyległymi". W zaświadczeniu znajduje się zapis stanowiący, że działka o nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem I RPS - tereny upraw sadowniczych i ogrodnictwa. Oznaczenie RPs stanowi o terenie upraw sadowniczych i ogrodniczych, z dopuszczeniem lokalizacji domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30m2 i dojazdów niepublicznych (§4 ust. 1 pkt 10 uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 27 marca 2013 r. - w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu osiedla "SALVE REGINA" wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta S. (Dz.U. Woj. Ś. z 3 lipca 2013 r., poz. 2646). W dalszej części zaświadczenia wskazano, że "obiekt budowlany o funkcji piwnicy, zagłębiony w gruncie, o wysokości 2,02 m nad terenem, pokryty ziemią i humusem, nie ma pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie wymaga żadnych instalacji, nie przewyższa dopuszczonych na tym terenie domków letniskowych, powierzchnia zabudowy jest zbliżona do wielkości powierzchni zabudowy dopuszczonych tam domków letniskowych". Dodano również, że jego funkcja i przeznaczenie są adekwatne do obszaru w jakim się znajduje oraz, że obiekt budowlany pokryty ziemią i humusem nie ma negatywnego wpływu na krajobraz, nie jest sprzeczny z zasadami ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków. Ponadto w tekście planu miejscowego nie ma zapisów, które zabraniają budowy obiektu budowlanego zagłębionego w gruncie o funkcji piwnicy i służącego do utrzymania porządku, znajdującego się na terenie upraw sadowniczych i ogrodnictwa. Inwestorzy przedłożyli także decyzję Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w S., którą udzielono m.in. zgodę na budowę (legalizację) - przebudowę budynku gospodarczego - ziemianki pełniącej funkcję piwnicy na działce nr [...] wraz z projektem zagospodarowania działki. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentacja dotycząca legalizacji samowoli budowlanej opracowana w marcu 2022 r., w skład której wchodzi projekt zagospodarowania działki (opis techniczny do projektu), opis techniczny dotyczący zgodności budowy budynku gospodarczego - ziemianki pełniącej funkcję piwnicy i służącej do utrzymania porządku z przepisami mpzp wraz ze szkicami i rysunkami.
Organ odwoławczy podkreślił, że w momencie przedłożenia wymaganych dokumentów, ustala się wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z treścią art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2) - wynosi 5 000 zł. Takiej też treści postanowienie wydał 17 czerwca 2022 r. organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że J. B. wpłacił opłatę legalizacyjną w ustalonej wysokości.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji zaznaczył, że zaświadczenie Burmistrza Miasta S. z 10 lutego 2022 r., stanowi, że budowa budynku gospodarczego - ziemianki pełniącej funkcję piwnicy usytuowanego na terenie nieruchomości działki nr [...] jest zgodna z ustaleniami tekstowymi i graficznymi mpzp osiedla "S. R.". Niemniej jednak z uwagi na fakt, że skarżący powoływali się w treści zażalenia na zapadły w innej sprawie wyrok WSA w Kielcach z 29 grudnia 2021 r., II SA/Ke 909/21, w którym Sąd wskazał, że "organ nadzoru budowlanego bada zgodność samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego plami zagospodarowania przestrzennego i może dokonać odmiennych ustaleń niż te wynikające z przedłożonego przez inwestora
zaświadczenia. (...) Jeżeli organ dysponuje danymi, wskazującymi, że zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to legalizacja nie jest możliwa.", organ odwoławczy zwrócił się do Burmistrza Miasta S. o interpretację przepisów planistycznych obowiązujących na tym obszarze. W odpowiedzi Burmistrz Miasta S. stanął na stanowisku, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 1RPS - tereny upraw sadowniczych i ogrodnictwa, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla "S. R." wraz z terenami przyległymi, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z 27 marca 2013 r. i uchwałą nr [...] z 22 maja 2013 r. W dalszej części wskazano, że katalog obiektów budowlanych mogących znajdować się na terenie oznaczonym symbolem 1RPS nie ogranicza się jedynie do domków letniskowych i nie jest to katalog zamknięty. W planie nie ma odniesienia do piwniczek, innych budowli podziemnych, altan rekreacyjnych czy wiat śmietnikowych itp. W § 2 jest określony cel planu. Zapisy planu jak "dopuszczenie domków letniskowych na dużych działkach, tak by ograniczyć obszary wyłączane z produkcji rolnej" — jednoznacznie wskazuje na chęć zachowania sadów i ogrodów. Jeżeli plan dopuszcza domki letniskowe, które mają pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, wymagają instalacji, oraz dojazdu, to dlaczego miałby zakazywać piwniczek, altan czy wiat śmietnikowych, które nie wymagają niczego. Niewielkie budynki gospodarcze jak piwniczki czy altanki służące dla celów rolniczych i rekreacyjnych położone w sadach są adekwatne do terenu na jakim się znajdują oraz są wykorzystane w celu zachowania sadów i ogrodów. Jednocześnie celem planu jest również utrzymanie "ekstensywnego charakteru zabudowy w zieleni, mając na uwadze stabilizującą podłoże rolę sadów oraz uwarunkowania kompozycyjne".
W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że stanowisko organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, co do zgodności budowy z przepisami mpzp jest tożsame ze stanowiskiem gminy posiadającej władztwo planistyczne. Funkcja i przeznaczenie budynku gospodarczego - ziemianki są adekwatne do przewidzianego przez lokalnego prawodawcę obszaru upraw sadowniczych i ogrodniczych na jakim obiekt ten się znajduje.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zauważono, że budynek będący przedmiotem legalizacji jest posadowiony w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki, organ wskazał, że w tej sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym będącym ziemianką pełniącą funkcję piwnicy. Z akt sprawy wynika, że obiekt ten jest wolnostojący, o konstrukcji murowanej z kamienia, elewacja frontowa jest w formie eliptycznej i ta ściana znajduje się w odległości ponad czterech metrów od granicy z działką skarżących, ponadto posiada otwór drzwiowy i okienny skierowany w stronę przeciwną tj. w kierunku działki inwestorów. Dach (sklepienie) oraz ściany boczne i tylna obsypane są ziemią z humusem. Wysokość elewacji frontowej wynosi 2,02 m, natomiast wysokość pomieszczenia to 2,56 m. Zatem, zdaniem organu II instancji, przedmiotem sprawy jest budowla ziemna wykonana w gruncie, będąca budowlą podziemną spełniającą funkcje użytkowe budynku, znajdująca się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, do której przepisów odległościowych od granicy działki budowlanej nie ustala się (zgodnie z treścią § 12 ust. 9 powyższego rozporządzenia). Ponadto ściany przedmiotowego obiektu, wykonane z kamienia i obsypane ziemią znajdują się pod powierzchnią terenu, nie niosą ze sobą zagrożenia pożarowego i nie powodują zacienienia sąsiedniej nieruchomości, a to właśnie tym wymaganiom w głównej mierze służą normy odległościowe z § 12.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, L. W. i M. W., postanowieniu temu zarzucili naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności postanowienia z 17 czerwca 2022 r., podczas gdy było ono obarczone kwalifikowaną wadą nieważnością, o której mowa w tym przepisie;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
3. art. 8 i art. 107 § 3 kpa, przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń,w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ uznał, że budowa (rozbudowa) obiektu budowlanego jest zgodna z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miasta S. z 27 marca 2013 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego
terenu osiedla "S. R." wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta S. oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w postaci rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
4. art. 9 i art. 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia z 17 czerwca 2022 r.;
- przepisów prawa materialnego:
1. art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, podczas gdy nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, co wykluczało możliwość wydania postanowienia w tym przedmiocie;
2. § 4 ust. 1 pkt 10 w zw. z § 2 uchwały nr [...] Rady Miasta S. z 27 marca 2013 r, poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie zgodności budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. art. 49b ust. 4 w zw. z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wszczęcie procedury legalizacyjnej rozbudowy obiektu budowlanego, podczas gdy nie doszło do uprzedniego zalegalizowania budowy tego obiektu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji w całości, ewentualnie uchylenie tego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu skargi jego autorzy podnieśli, że organ odwoławczy ustalił, że obiekt budowlany, który jest objęty postępowaniem legalizacyjnym, jest budowlą ziemną, wykonaną w gruncie, będącą budowlą podziemną, spełniającą funkcje użytkowe budynku, znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Uznał również, że ściany są wykonane z kamienia i obsypane ziemią, a znajdują się pod powierzchnią terenu. Zdaniem skarżących jest to oczywiście błędne ustalenie. Organ nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego w tym zakresie. Tymczasem z wykonanych przez skarżących zdjęć wynika wniosek przeciwny - obiekt ten jest w całości położony ponad powierzchnią gruntu. Taki stan rzeczy dyskwalifikuje jednocześnie kwalifikację obiektu jako piwnicy. Z kolei w świetle niemożności uznania obiektu jako piwnicy, organ powinien był zbadać, czy obiekt spełnia wymóg m.in. zachowania odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Organ nie poczynił jednak ustaleń w tym przedmiocie, co niweczy możliwość uruchomienia przez niego procedury legalizacyjnej, a co za tym idzie możliwość wydania postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Co więcej w dokumentacji legalizacyjnej dostarczonej przez inwestorów brak jest rzędnych wysokościowych umiejscawiających przedmiotowy obiekt budowlany na działce, a sam budynek nie ma podanych wymiarów wysokościowych umożliwiających identyfikację jego położenia w terenie, tj. na jaką odległość jest zagłębiony w gruncie. Z dokumentacji zatem nie wynika co to jest za budynek.
Dalej wnoszący skargę stwierdzili, że ponieważ obiekt budowlany jest położony z naruszeniem wymogów odległościowych narzuconych przez przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności z § 12 ust. 2, ust. 6 i ust. 7, to nie istniały okoliczności pozwalające na uruchomienie procedury legalizacyjnej.
Organ odwoławczy zaniechał również poczynienia ustaleń, czy budowa (rozbudowa) spełnia wymogi miejscowego planu. Organ swój wniosek o zgodności z ustaleniami planu poczynił w oparciu o zaświadczenie Burmistrza Miasta S. z 10 lutego 2022 r. oraz w oparciu o pismo, które zostało wysłane przez Burmistrza Miasta S. w odpowiedzi na złożony przez organ wniosek o interpretację przepisów planistycznych. Zdaniem skarżących organ nie miał możliwości zwrócenia się do Burmistrza o wydanie interpretacji takich zapisów. Taka kompetencja nie wynikała ani z przepisów prawa materialnego, ani nie była podyktowana okolicznościami sprawy. W orzecznictwie dopuszcza się możliwość powzięcia przez organ nadzoru budowlanego wątpliwości co do dostarczonego przez inwestorów zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy ustaleniami planu, jednak w takim przypadku organ nadzoru budowlanego powinien bezpośrednio odczytać udostępniony mu miejscowy plan (takie wskazówki wynikają z uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 17 maja 2017 r., II SA/Gd 128/17). Ponadto, organ nie powinien opierać się na zaświadczeniu Burmistrza, co do którego miał wątpliwości. Gdyby tych wątpliwości nie miał, nie zwracałby się o wydanie interpretacji do Burmistrza.
Następnie autorzy skargi podnieśli, że gdyby organ odwoławczy odczytał ustalenia planu samodzielnie, musiałby stwierdzić, że sporny obiekt budowlany nie
jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "S. R." wraz z terenami przyległymi. Wskazali, że z tego planu wynika, że na terenach oznaczonych symbolem cyfrowo-literowym "RPs", tj. terenach upraw sadowniczych i ogrodniczych, dopuszczono wyłącznie zabudowę domkami letniskowymi. Zatem organ proponuje wnioskowanie z większego na mniejsze, podczas gdy brzmienie ustawy na to nie zezwala.
Skarżący zauważyli, że celem planu jest regulacja urbanistyczna bardzo trudnego terenu pod względem rzeźby i skomplikowanych uwarunkowań geotechnicznych. Z jednej strony bardzo atrakcyjny teren z panoramą na dolinę Wisły, z drugiej strony trudna dostępność komunikacyjna, ograniczenia ze względu na duże spadki terenu oraz możliwość zaistnienia procesów geodynamicznych. Ze względu na duże deniwelacje terenu oraz wysokie klasy bonitacyjne gruntów rolnych - plan wprowadza znaczne ograniczenia w ramach poszczególnych działek, wyznaczając partie terenu niebudowlanego, sadów i ogrodów, na których wprowadza się zakaz zabudowy, z dopuszczeniem jedynie domków letniskowych na dużych działkach, tak by ograniczyć obszary wyłączane z produkcji rolnej. Plan ma na celu między innymi bardzo oszczędny sposób uzbrojenia terenu unikający naruszenia stateczności zboczy, szczególnie poprzez zmianę stosunków wodnych i naruszenia wykopami struktury zboczy lessowych.
Na koniec skarżący, odnosząc się do zeznań A. W. (protokół przesłuchania świadka z 17 lutego 2020 r.), podnieśli, że skoro podpiwniczenie budynku A. W. miało wymiary 1,5 m x 3 m, to nie ma możliwości żeby był to ten sam obiekt budowlany. Jednocześnie A. W. oświadczył, że sprzedał działkę z istniejącym budynkiem gospodarczym, który uległ zawaleniu. Inwestorzy natomiast oświadczyli, że budynek uległ zawaleniu już po zakupie, a w 2019 r. dokonano usunięcia części pozostałego zbrojenia nad piwnicą, a piwnicę zabezpieczono i obsypano ziemią. Te oświadczenia są niezgodne z dostarczoną dokumentacją zdjęciową. Organ po raz kolejny stwierdził, że nielegalnie wzniesiony budynek został rozbudowany. Tym samym próbuje dokonać legalizacji rozbudowy budynku, którego budowa nie została wcześniej zalegalizowana.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022.329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie [...]WINB w K., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w S., którym ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000,00 zł dla inwestorów – G. B. i J. B. – z tytułu legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego w postaci ziemianki pełniącej funkcję piwnicy i służącej do utrzymania porządku, o wymiarach 7,50 x 4,50 m i wysokości 2,0 m, usytuowanej na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w S..
Jak trafnie wskazały organy obu instancji, w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., a to w związku z faktem, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 13 marca 2020 r., zaś zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Organy zastosowały także prawidłowy tryb legalizacji, przewidziany w art. 49b ustawy, a to wobec faktu, że realizacja analizowanego obiektu, jako posadowionego w strefie ochrony zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego S. stanowiącej obszar wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z 10 kwietnia 2084 r., niespornie wymagała zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, które to zgłoszenie nie zostało dokonane.
Stosownie zatem do treści art. 49b ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:
1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2).
W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 3). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (ust. 4).
A zatem warunkiem ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej, co było przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest spełnienie warunków przewidzianych w ust. 2 art. 49b ustawy. Jednym z nich jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Jakkolwiek przesłanką legalizacji jest m.in. przedłożenie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak to organ nadzoru budowlanego bada zgodność samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i może dokonać odmiennych ustaleń niż te wynikające z przedłożonego przez inwestora zaświadczenia. Jeżeli inwestor przedłożył zaświadczenie wydane przez uprawniony podmiot o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ocena ta musi być szczególnie uważna i nie może prowadzić do rozstrzygnięć pochopnych. Analizę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ winien przeprowadzić kompleksowo, nie ograniczając się do wybiórczego przytaczania niektórych jego zapisów. Jednocześnie tylko jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jeżeli organ dysponuje danymi wskazującymi, że zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to legalizacja nie jest możliwa (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 7 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1090/16, wyrok WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ol 5/20).
Zasadnicze wątpliwości ujawnione w sprawie dotyczyły obu wskazanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego warunków legalizacji, tj. zgodności przedmiotowej rozbudowy z obowiązującym na tym terenie mpzp S. R. oraz nienaruszania przez tę rozbudowę przepisów, w tym techniczno-budowlanych.
Zgłoszone w sprawie zarzuty dotyczyły też tego, czy będąca przedmiotem legalizacji rozbudowa jest dopuszczalna w sytuacji, gdy pierwotnie wzniesiony obiekt, który następnie uległ rozbudowie, został wzniesiony samowolnie. Zarzuty skargi dotyczyły też wadliwego i niekompletnego ustalenia stanu faktycznego.
Odnosząc się na wstępie do tej ostatniej kwestii Sąd zauważa, że poczynione w sprawie ustalenia w zakresie istotnym i wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy zostały dokonane w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego i mogły być podstawą do jej rozstrzygnięcia.
W szczególności ustalenie przez organ, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek gospodarczy w postaci ziemianki pełniącej funkcję piwnicy oraz że przedmiotem postępowania była rozbudowa tego obiektu budowlanego, w istocie nie było kwestionowane, a nadto zostało oparte na wiarygodnych dowodach w postaci: oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB w S. w dniu 7 listopada 2019 r., dokumentacji dotyczącej legalizacji, zawierającej projekt zagospodarowania działki i opis techniczny przedmiotowego budynku sporządzonej przez dysponującego odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi architekta, a także licznych i czytelnych zdjęć tego budynku.
Ta dokumentacja pozwala na zaakceptowanie ustalenia organu, które znalazło wyraz w sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji zaakceptowanej przez organ odwoławczy, i to mimo niefortunnego sformułowania w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "mamy do czynienia z budowlą ziemną wykonaną w gruncie, będącą budowlą podziemną spełniającą funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu". Należy zauważyć, że rozstrzygające znaczenie dla kwalifikacji obiektu budowlanego ma sentencja rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnienie. Z sentencji tego rozstrzygnięcia nie wynika natomiast, aby dotyczyło ono budynku znajdującego się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Szczegółowe ustalenie organu dotyczące wysokości tego budynku mierzonej od poziomu terenu od strony zachodniej (2,0 m), które też znalazło się w sentencji rozstrzygnięcia, w zestawieniu z ustaleniem, że wysokość pomieszczenia wynosi 2,56 m, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że budynek ten nie znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, ani też nie jest w całości położony ponad powierzchnią gruntu, jak twierdzi się w skardze z powołaniem się na dwa dołączone zdjęcia, które nie potwierdzają, w ocenie Sądu, twierdzeń skarżących, a nadto nie wiadomo, kiedy zostały wykonane. Przy ocenie znaczenia wspomnianej niespójności pomiędzy niefortunnym stwierdzeniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a rzeczywistym usytuowaniem przedmiotowego budynku względem poziomu terenu, należy uwzględnić specyficzne usytuowanie tego obiektu oraz przepisy prawa materialnego, które wiążą z tym usytuowaniem skutki prawne mające znaczenie dla możliwości legalizacji takiego obiektu. Z jednej strony bowiem trzeba dostrzec, że ten budynek gospodarczy znajduje się na zboczu z widocznym spadkiem w kierunku zachodnim, a nadto jest z wszystkich stron z wyjątkiem zachodniej, a więc również od strony działki skarżących nr [...], tj. od wschodu, przysypany ziemią, co powoduje, że z perspektywy działki skarżących jest on od wschodniej strony w całości usytuowany poniżej poziomu otaczającego go z tej strony terenu. Z drugiej strony takie usytuowanie należy skonfrontować z powołanymi przez organ przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych. Zgodnie natomiast z § 12 ust. 9 tego rozporządzenia, odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. Biorąc pod uwagę taki zapis, a także cel regulacji ograniczającej możliwość sytuowania obiektów budowlanych w określonej w przepisach odległości od granicy z sąsiednią działką należy dojść do wniosku, że legalizowany obiekt nie narusza tych przepisów w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W wyniku bowiem przedstawionego wyżej usytuowania i konstrukcji przedmiotowego budynku gospodarczego w postaci ziemianki, nie narusza on przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, nie zmienia w sposób zagrażający skarżącym kierunku odpływu wód opadowych, nie powoduje zacienienia działki skarżących i nie narusza ich prawa do intymności, ani też nie wywołuje wątpliwości i zastrzeżeń co jego estetyki. Lektura obszernej skargi, a także analiza zarzutów zgłaszanych w toku postępowania nie pozwala przy tym dociec, jaki właściwie zasługujący na ochronę interes prawny, czy nawet faktyczny skarżących, narusza istnienie takiego obiektu budowlanego. Skoro przy tym niezachowanie przez ten obiekt przewidzianej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych odległości od granicy z działką sąsiadów, nie wiąże się z jakimikolwiek ograniczeniami w zagospodarowaniu ich działki, to nie zachodzą podstawy do orzeczenia rozbiórki takiego obiektu z powodu jego usytuowania względem granicy z sąsiednimi działkami.
Należy również zauważyć, że możliwość odstępstw od przewidzianej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych odległości od granicy z działką sąsiadów, przewidziana jest również w § 12 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z nim bowiem, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając
przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.
Istnienie domów mieszkalnych zarówno na działce skarżących nr [...], jak i na sąsiedniej działce inwestorów numer [...] pozwala przyjąć, że w sprawie mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną, względnie zagrodową. Wbrew zarzutom skarżących natomiast, odległość przedmiotowego budynku gospodarczego od granicy z działką L. i M. W. oznaczoną numerem [...], została w sprawie ustalona i wynosi od 1,6 do 2,17 m, co widać na projekcie zagospodarowania działki dołączonym do akt sprawy. Z tego samego projektu da się również łatwo wyczytać, że szerokość działki inwestorów jest mniejsza niż 16 m (k. I – 318 akt administracyjnych). Wynika stąd, że legalizowany budynek, którego wschodnia ściana zwrócona w stronę granicy z działką skarżących nie ma okien, ani drzwi, a nawet w ogóle nie jest widoczna, gdyż jest w całości przysypana ziemią i humusem - spełnia również wymogi określone w § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia.
Odnośnie zgłoszonego w sprawie zarzutu legalizacji rozbudowy obiektu, który został wzniesiony samowolnie, Sąd wyraża pogląd, że w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy nie miał on również wpływu na wynik sprawy.
Jak bowiem wynika z niepodważanych w tej części ustaleń organów, opartych na oświadczeniu A. W. - poprzedniego właściciela działki nr [...] położonej w S. oraz inwestora wzniesionego pierwotnie na tej działce podpiwniczonego budynku gospodarczego, jego nadziemna część uległa zawaleniu, a pozostała piwnica o wymiarach około 1,5 x 3 m została rozbudowana do obecnych rozmiarów 7,50 na 4,50 m, zabezpieczona i obsypana ziemią do obecnego stanu. Takie ustalenie oznacza, że dokonana rozbudowa będąca jedną z postaci budowy (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego), obejmuje w istocie całą istniejącą uprzednio piwnicę budynku gospodarczego, który uległ zawaleniu. Legalizacja więc rozbudowy takiego obiektu nie pozostawi poza jej zakresem żadnej części pierwotnie samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego. Ponadto przy kontrolowanej przez Sąd legalizacji, organy oceniły również zgodność lokalizacji całego takiego obiektu w tym miejscu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym będzie niżej mowa, a także zgodność całej tej budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dlatego podniesiony zarzut nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wspomniany wyżej zarzut dotyczący niezgodności ocenianej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. R." dotyczył zapisów tego planu odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 1RPs, który niespornie obejmował działkę nr [...] zabudowaną legalizowanym budynkiem gospodarczym w postaci ziemianki. Wskazanym symbolem RPs oznaczone są tereny o funkcji upraw sadowniczych i ogrodnictwa (§ 27 ust. 1 mpzp S. R.). Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 10 ww. planu, na rysunku planu wyznacza się liniami rozgraniczającymi tereny upraw sadowniczych i ogrodniczych, z dopuszczeniem lokalizacji domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m˛ oraz dojść i dojazdów niepublicznych – oznaczone symbolem cyfrowo-literowym RPs. W ustaleniach szczegółowych tego planu znalazł się natomiast zapis, że dopuszcza się lokalizację 1 domu letniskowego na każdej, odrębnej działce gruntu położonej w całości w obszarze RPs. Określa się następujące parametry domu letniskowego:
1) powierzchnia zabudowy do 30 m˛,
2) wysokość do kalenicy max 6,0 m od średniego poziomu terenu,
3) konstrukcja drewniana ryglowa z szalunkiem z drewna lub sumikowa,
4) krycie gontem drewnianym lub bitumicznym w kolorze szaro-zielonym (§ 27 ust. 2 mpzp S. R.).
Zgodnie z § 27 ust. 3 tego planu, w ramach terenów RPs dopuszcza się wyznaczenie wewnętrznych dróg dojazdowych i ciągów pieszych oraz realizację urządzeń sieci infrastruktury technicznej.
Przy takich zapisach mpzp S. R. i niespornych ustaleniach co do rodzaju i parametrów obiektu będącego przedmiotem legalizacji, inwestor przedłożył wymagane w treści art. 49b ust. 2 pkt 3 Pr. budowlanego zaświadczenie Burmistrza S. z 10 lutego 2022 r. o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego mpzp miasta S. (k. I - 317a akt administracyjnych). W jego treści stwierdzono między innymi, że przedmiotowy obiekt o funkcji piwnicy, zagłębiony w gruncie, o wysokości 2,02 m nad terenem, pokryty ziemią i humusem, nie ma pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie wymaga żadnych instalacji,
nie przewyższa dopuszczonych na tym terenie domków letniskowych, powierzchnia zabudowy jest zbliżona do wielkości powierzchni zabudowy dopuszczonych tam domków letniskowych. Po przeanalizowaniu wniosku, rysunków oraz opisu technicznego opracowanego przez Pracownię Budowlaną – PHU "RABUD" ze stycznia 2022 r. organ wydający zaświadczenie stwierdził, że funkcja i przeznaczenie przedmiotowego obiektu są adekwatne do obszaru, w jakim się znajduje – czyli terenu upraw sadowniczych i ogrodnictwa. Organ powołał się też na zapis § 15 ust. 1 pkt 1 planu, z którego wynika, że dopuszcza się użytkowanie terenu zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Obiekt budowlany pokryty ziemią i humusem nie ma negatywnego wpływu na krajobraz, nie jest sprzeczny z zasadami ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków. Nie jest też sprzeczny z celem planu i ogólnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego.
Zgodnie z przedstawionym wyżej poglądem opartym na treści wyroków WSA w Krakowie z 7 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1090/16 i WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ol 5/20, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, organy nadzoru budowlanego miały prawo i obowiązek dokonania samodzielnej oceny zgodności inwestycji z zapisami mpzp S. R., przy czym powinna ona być kompleksowa i nie ograniczać się do wybiórczego przytaczania niektórych jego zapisów. Jednocześnie tylko jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.
Wbrew zarzutom skargi, wskazanej oceny organy nadzoru budowlanego rozpatrujące sprawę dokonały i zasługuje ona na akceptację Sądu.
W szczególności organ, w ramach tej oceny miał możliwość podjęcia wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia pojawiających się w sprawie wątpliwości, zwłaszcza wynikających z zastrzeżeń i zarzutów zgłaszanych w toku postępowania przez skarżących. Wystarczającą podstawą do czynienia takich ustaleń, jest, w ocenie Sądu przepis art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, w tym również dokumenty prywatne. Nie można w związku z tym podważać faktu zwrócenia się przez organ II instancji pismem z 11 lipca 2022 r. do Burmistrza S. o wyjaśnienie wątpliwości i skutecznie kwestionować argumentacji, jaka w odpowiedzi na to pismo z 18 lipca 2022 r. (k. II – 29 akt administracyjnych) i następnie w uzasadnieniu stanowiska organu się znalazła. Organ wyjaśnił przy tym, że przedstawienie organowi planistycznemu przez ŚWINB w K. własnej interpretacji przepisów mpzp S. R., miało na celu porównanie i potwierdzenie stanowiska organu nadzoru budowlanego ze stanowiskiem organu właściwego do wydawania zaświadczeń o zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu. Zamiar wyjaśnienia, czy rozwiania pojawiających się wątpliwości dotyczących zgodności budowy z ustaleniami mpzp, nie dyskwalifikuje możliwości oparcia się na zaświadczeniu, o jakim mowa w art. 49b ust. 2 pkt 3 Pr. budowlanego.
W wykładni organu na akceptację zasługuje powołanie się na cel analizowanego planu miejscowego szczegółowo wskazany w § 2. W sytuacjach wątpliwych wykładnia funkcjonalna poszczególnych przepisów mpzp musi opierać się na analizie celu danej regulacji, zwłaszcza wtedy, gdy jest on jasno i obszernie wyartykułowany w samym planie. Ponieważ powoływane w sprawie przepisy planu niewątpliwie wywołują kontrowersje i spory, o czym świadczą nie tylko sprzeczne stanowiska stron postępowania, ale i pogląd organu właściwego do wydawania zaświadczeń o zgodności inwestycji z przepisami mpzp, zasadne było dokonanie oceny wspomnianych przepisów przez pryzmat ich funkcji wyraźnie w tym planie wskazanej. Zgodnie z treścią § 2 zd. 5 mpzp S. R.: "Ze względu na duże deniwelacje terenu oraz wysokie klasy bonitacyjne gruntów rolnych – plan wprowadza znaczne ograniczenia w ramach poszczególnych działek, wyznaczając partie terenu niebudowlanego, sadów i ogrodów, na których wprowadza się zakaz zabudowy, z dopuszczeniem jedynie domków letniskowych na dużych działkach, tak by ograniczyć obszary wyłączone z produkcji rolnej, równocześnie utrzymać ekstensywny charakter zabudowy w zieleni mając na uwadze stabilizującą podłoże rolę sadów oraz uwarunkowania kompozycyjne".
Należy zauważyć, że wszystkie wskazane w przytoczonym przepisie przesłanki wyłączające ograniczenia w zabudowie terenów obejmujących między innymi działkę inwestorów G. i J. B., zostały w niniejszej sprawie spełnione.
Zamiar ograniczenia obszarów wyłączonych z produkcji rolnej został uściślony w ustaleniach szczegółowych planu, przez określenie parametru powierzchni zabudowy do 30 m˛ (§ 27 ust. 2 pkt 1 mpzp S. R.). Ten wymóg legalizowany obiekt spełnia, co wynika z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki opracowanego przez posiadającego uprawnienia budowlane inżyniera budownictwa T. R. (k. 11 oraz rysunek nr [...] – rzut stanowiące część dokumentacji dotyczącej legalizacji budowlanej - k. I – 318 akt administracyjnych). Z wymienionych dokumentów wynika bowiem, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego – ziemianki, wyznaczona zgodnie z definicją jako rzut pionowy zewnętrznych krawędzi obiektu na powierzchnię terenu - wynosi 21,78 m˛. Jednocześnie fakt przykrycia tego obiektu ziemią i humusem w połączeniu z jego usytuowaniem na zboczu powoduje, że ograniczenie obszaru wyłączonego z produkcji rolnej jest w przypadku tego budynku jeszcze mniejsze.
Również cel utrzymania ekstensywnego charakteru zabudowy w zieleni, przez wspomniane usytuowanie, przykrycie ziemią i humusem oraz dodatkowo częściowe zagłębienie poniżej poziomu terenu przy wysokości tylko 2,02 m, jest realizowany w sposób znacznie pełniejszy, niż przez wprost dopuszczoną przez zapisy mpzp S. R. budowę domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m˛ i wysokość do kalenicy max 6,0 m.
Ponadto specyficzna konstrukcja przedmiotowego obiektu wymurowanego z naturalnego kamienia, który niemal w całości jest przykryty ziemią i humusem, a jedyną widoczną jego częścią jest elewacja frontowa w formie eliptycznej, spełnia w ocenie Sądu najwyższe standardy estetyczne i kompozycyjne na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego S., wpisanego do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego pod nr [...] Jak wynika przy tym z decyzji Nr [...] Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w S. z 10 marca 2022 r. zezwalającej między innymi na budowę (legalizację) przedmiotowego budynku gospodarczego – ziemianki pełniącej funkcję piwnicy, "realizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje utraty wartości zabytkowych historycznego zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego S.".
Trzeba wreszcie zauważyć, że wskazana wyżej konstrukcja przedmiotowego budynku gospodarczego w formie ziemianki, spełnia również rolę stabilizującą podłoże, nie gorzej, niż sady wskazane w § 2 zd. 5 mpzp S. R.. Legalizowany budynek gospodarczy – ziemianka, przez swe usytuowanie w znacznej części pod powierzchnią gruntu, może też pełnić funkcję adekwatną do charakteru obszaru, w jakim się znajduje – czyli terenu o funkcji upraw sadowniczych i ogrodnictwa (np. przechowalnia płodów rolnych, czy narzędzi rolniczych). W ten sposób obiekt ten spełnia również dopuszczony w § 15 ust. 1 pkt 1 mpzp S. R. sposób tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu zgodny z dotychczasowym sposobem użytkowania tego terenu.
W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd zauważa, że do przedstawionej wyżej oceny zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego mpzp nie było konieczne określenie "rzędnych wysokościowych umiejscawiających przedmiotowy obiekt budowlany na działce", ani też podanie "wymiarów wysokościowych umożliwiających identyfikację jego położenia w terenie, tj. na jaką odległość jest zagłębiony w gruncie". Dla oceny natomiast, czy obiekt ten można klasyfikować jako budynek gospodarczy o funkcji piwnicy w kontekście legalnej definicji piwnicy znajdującej się w § 3 pkt 21 rozp. ws. warunków technicznych, wymiary podane w dołączonym do akt opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki, są wystarczające. Nie ma bowiem, w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że poziom podłogi tego budynku, co najmniej z jednej jego strony znajduje się poniżej poziomu terenu. Widoczne jest to również na dołączonych do akt sprawy zdjęciach sporządzonych w czasie oględzin z 7 listopada 2019 r., dołączonych do orzeczenia technicznego z grudnia 2020 r., a także przesłanych na żądanie ŚWINB w K. z 11 lipca 2022 r.
Podsumowując tę część wywodów należy stwierdzić, że organy administracji zasadnie uznały, że budowa legalizowanego budynku gospodarczego w postaci ziemianki pełniącej funkcję piwnic, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie mpzp S. R..
Konsekwencją tego, a także również prawidłowo stwierdzonego nienaruszania przez tę budowę przepisów, w tym techniczno-budowlanych, było ustalenie na podstawie art. 49b ust. 4 pr. budowlanego opłaty legalizacyjnej. Jej wysokość, warunki zapłaty – nie były w sprawie kwestionowane i również zdaniem Sądu nie
naruszają obowiązujących przepisów. Dlatego zarówno postanowienie PINB w S. ustalające opłatę legalizacyjną w kwocie 5.000 zł, jak zaskarżone postanowienie ŚWINB w K. utrzymujące to postanowienie w mocy – nie naruszały przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.