II OSK 1180/23

II OSK 1180/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Rząsa
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Ke 552/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-12-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49b ust. 2 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 552/22 w sprawie ze skargi L. W. i M. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.9.12.2022 w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek J. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 552/22, oddalił skargę L. W. i M. W. (skarżący) na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 5 września 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.9.12.2022, w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Powyższym postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 17 czerwca 2022 r., znak: PINB-NB.5160.3.2020, wydane w oparciu o art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 49b ust. 2 i 2a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 59g ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), ustalające dla G. B. i J. B. (inwestorzy) opłatę legalizacyjną w kwocie 5000 zł z tytułu legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, w postaci ziemianki pełniącej funkcję piwnicy i służącego do utrzymania porządku, o wymiarach zewnętrznych "ok. 7,50 m x 4,50 m i wysokości 2,0 m" mierząc od poziomu terenu od strony zachodniej, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...] - bez uprzednio wymaganego prawem zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie WINB z 5 września 2022 r., w sytuacji w której to postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "podobnie jak treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 czerwca 2022 r., znak: PINB-NB.5160.3.2020", podczas gdy były one obarczone "kwalifikowaną wadą nieważnością", o której mowa w tym przepisie;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ uznał, że budowa (rozbudowa) obiektu budowlanego jest zgodna z ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu [...] wraz z [...] (Dz.Urz.Woj.[...] z 2013 r. poz. [...], zwana dalej: "m.p.z.p.") oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w postaci "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 122)";
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 49b ust. 4 Pr.bud., poprzez wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, podczas gdy nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 49b ust. 2 Pr.bud., co wykluczało możliwość wydania postanowienia w tym przedmiocie;
2) § 4 ust. 1 pkt 10 w zw. z § 2 m.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie zgodności budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3) art. 49b ust. 4 w zw. z art. 49b ust. 2 Pr.bud., poprzez wszczęcie procedury legalizacyjnej rozbudowy obiektu budowlanego, podczas gdy nie doszło do uprzedniego zalegalizowania budowy tego obiektu.
Skarżący kasacyjnie przy piśmie z 8 marca 2023 r. przedłożyli ekspertyzę w sprawie oceny zgodności budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. ew. [...], obręb [...] z ustaleniami m.p.z.p., wskazując, że "Wydana ekspertyza potwierdza wyrażone w treści skargi zarzuty wobec treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2022 roku, a przede wszystkim potwierdza nieprawidłowe, a wręcz sprzeczne z prawem lokalnym działania PINB w [...] jak również WINB w Kielcach" oraz podnosząc "Mam oczywiście świadomość, iż tut. Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego ale uważam, że jest w stanie zapoznać się z treścią tej ekspertyzy na potwierdzenie stanowiska wyrażonego w treści samej skargi.".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną WINB wniósł o jej oddalenie.
J. B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem poniesione w niej zarzuty (tożsame zasadniczo jak w skardze zwykłej) nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej konkretnej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w stopniu, który warunkowałby uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanego przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia. Materiał fotograficzny zgromadzony w aktach sprawy, dokumentacja dotycząca legalizacji samowoli budowlanej, potwierdza, że mamy do czynienia ze specyficznym obiektem - budynkiem gospodarczym w postaci ziemianki pełniącej funkcję piwnicy, służącym do utrzymywaniu porządku. Obiekt ten, mimo że znajduje się na działce o nr ew. [...], to wchodzi w skład "większego kompleksu działek" będących własnością J. B. i G. B., na jednej z których znajduje się także budynek mieszkalny. Sporny budynek nie znajduje się całkowicie poniżej otaczającego terenu, ani nie jest w całości położony ponad powierzchnią gruntu, jest częściowo zagłębiony. Budynek znajduje się na zboczu z widocznym spadkiem w kierunku zachodnim. Jest z trzech stron przysypany ziemią i porośnięty roślinnością (także od strony wschodniej - tj. od działki skarżących o nr ew. [...] - może zatem z ich perspektywy sprawiać wrażenie skarpy (górki, nasypu)), od strony zachodniej obłożony jest kamieniem, z tej strony jest wejście do obiektu.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do dwóch zagadnień, pierwsze - dotyczące zachowania odległości od działki sąsiedniej, drugie - dotyczące zgodności z przepisami m.p.z.p.
Zaakcentowania wymaga, że wymogi wynikające z przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem") powinny być stosowane przy wzięciu pod uwagę ich głównej funkcji, a więc bezpieczeństwa użytkowania obiektów budowlanych. Skład orzekający podziela zapatrywanie Sąd Wojewódzkiego, że usytuowanie i konstrukcja przedmiotowego budynku gospodarczego nie narusza przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, nie zmienia w sposób zagrażający skarżącym kierunku odpływu wód opadowych, nie powoduje zacienienia działki skarżących i nie narusza ich prawa do intymności, ani też nie wywołuje wątpliwości i zastrzeżeń co jego estetyki. Słusznie zaakcentował Sąd, nie zostało to w żaden sposób zanegowane przez skarżących kasacyjnie, że lektura skargi, a także analiza zarzutów zgłaszanych w toku postępowania, nie pozwala dociec, jaki właściwie zasługujący na ochronę interes prawny, czy nawet faktyczny skarżących, narusza istnienie spornego obiektu budowlanego. Nie można także odmówić racji poglądowi, że istnienie domów mieszkalnych zarówno na działce skarżących (nr ew. [...]), jak i inwestorów (nr ew. [...]), pozwala uznać, że w sprawie mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną, względnie zagrodową. Działki inwestorów położne są na terenach zabudowy mieszkaniowej i upraw sadowniczych i ogrodniczych. Odległość przedmiotowego budynku gospodarczego od granicy z działką skarżących została ustalona i wynosi od 1,6 m do 2,17 m, co zostało uwidocznione na projekcie zagospodarowania działki dołączonym do akt sprawy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w protokole oględzin z 7 listopada 2019 r. jest mowa ogólnie o odległości ok. 1 metra, nie jest ona zatem miarodajna (na tę danę powołują się skarżący kasacyjnie). Z projektu wynika także, że szerokość działki inwestorów jest mniejsza niż 16 m. Wynika stąd, że legalizowany budynek, którego wschodnia ściana zwrócona w stronę granicy z działką skarżących nie ma okien, ani drzwi, a nawet w ogóle nie jest widoczna, gdyż jest w całości przysypana ziemią, pokryta roślinnością, spełnia wymogi określone w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Można także pokusić się o stwierdzenie, tak jak to uczynił Sąd Wojewódzki, że ze względu na szczególne uwarunkowania obiektu (forma, położenie) to z perspektywy działki skarżących jest on od wschodniej strony "w całości usytuowany poniżej poziomu otaczającego go z tej strony terenu", zatem przez pryzmat § 12 ust. 9 rozporządzenia, jego usytuowanie nie narusza prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło również do naruszenia przepisów m.p.z.p. w stopniu, który wykluczałby legalizację tego specyficznego obiektu budowlanego. Działka, na której się on znajduje położona jest na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem RPs (teren upraw sadowniczych i ogrodniczych, z dopuszczeniem lokalizacji domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m2 oraz dojść i dojazdów niepublicznych - § 4 ust. 1 pkt 10 m.p.z.p.). W § 27 ust. 2 pkt 1 i 2 m.p.z.p. wskazano parametry domu letniskowego - powierzchnia zabudowy do 30 m2; wysokość do kalenicy max 6 m od średniego poziomu terenu. Inwestorzy uzyskali zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] z 10 lutego 2021 r. o zgodności budowy z ustaleniami m.p.z.p. Organ ten stwierdził, m.in., że przedmiotowy obiekt o funkcji piwnicy, zagłębiony w gruncie, o wysokości 2,02 m nad terenem, pokryty ziemią i humusem, nie ma pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie wymaga żadnych instalacji, nie przewyższa dopuszczonych na tym terenie domków letniskowych, powierzchnia zabudowy jest zbliżona do wielkości powierzchni zabudowy dopuszczonych tam domków letniskowych. Wskazał, po przeanalizowaniu wniosku, rysunków oraz opisu technicznego opracowanego przez Pracownię Budowlaną - [...]" ze stycznia 2022 r., że funkcja i przeznaczenie przedmiotowego obiektu są adekwatne do obszaru, w jakim się znajduje - czyli terenu upraw sadowniczych i ogrodnictwa. Organ powołał się też na zapis § 15 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., z którego wynika, że dopuszcza się użytkowanie terenu zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Obiekt budowlany pokryty ziemią i humusem nie ma negatywnego wpływu na krajobraz, nie jest sprzeczny z zasadami ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków. Nie jest też sprzeczny z celem planu i ogólnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Burmistrz Miasta [...] w piśmie z 18 lipca 2022 r. wyjaśnił, że w § 2 m.p.z.p. jest określony cel planu. "Zapisy planu jak - "dopuszczenie domków letniskowych na dużych działkach, tak by ograniczyć obszary wyłączane z produkcji rolnej" - jednoznacznie wskazuje na chęć zachowania sadów i ogrodów. Jeżeli plan dopuszcza domki letniskowe, które mają pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, wymagają instalacji, oraz dojazdu to dlaczego miałby zakazywać piwniczek, altan czy wiat śmietnikowych, które nie wymagają niczego. Niewielkie budynki gospodarcze jak piwniczki czy altanki służące dla celów rolniczych i rekreacyjnych położone w sadach są adekwatne do terenu na jakim się znajdują oraz są wykorzystane w celu zachowania sadów i ogrodów. Jednocześnie celem planu jest również utrzymanie "ekstensywnego charakteru zabudowy w zieleni, mając na uwadze stabilizującą podłoże rolę sadów oraz uwarunkowania kompozycyjne" (§ 2. Cel planu).". WINB powyższe stanowisko zaaprobował, co znalazło odzwierciedlenie w pozytywnej jego ocenie przez Sąd I instancji. Skład orzekający także ją podziela. Zamiarem organu planistycznego było ograniczenie obszarów wyłączonych z produkcji rolnej, poprzez ograniczenie zabudowy do 30 m2. Sporny obiekt o powierzchni zabudowy 21,78 m2 (wg dokumentacji legalizacyjnej przedstawionej przez inwestora) spełnia to kryterium. Również cel utrzymania ekstensywnego charakteru zabudowy w zieleni, przez wspomniane usytuowanie, przykrycie ziemią i humusem oraz dodatkowo częściowe zagłębienie poniżej poziomu terenu przy wysokości tylko 2,02 m, jak słusznie przyjął Sąd, jest realizowany w sposób znacznie pełniejszy, niż przez wprost dopuszczoną przez zapisy m.p.z.p. budowę domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m² i wysokość do kalenicy max 6,0 m. Konstrukcja przedmiotowego budynku gospodarczego w formie ziemianki, spełnia również rolę stabilizującą podłoże, nie gorzej, niż sady (§ 2 zd. 5 m.p.z.p.). W końcu także, mając na uwadze funkcję, przeznaczenie spornego budynku gospodarczego, uznać należy, że może on pełnić funkcję adekwatną do charakteru obszaru, w jakim się znajduje - teren o funkcji upraw sadowniczych i ogrodnictwa. W § 15 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. dopuszczono użytkowanie terenu zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. W ramach dotychczasowego wykorzystania terenu nie powinno się kategorycznie wykluczać możliwości dokonywania modernizacji, remontów, przebudowy, istniejących obiektów budowlanych. W § 15 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. przewidziano, że istniejąca zabudowa przeznaczona do trwałej adaptacji może być rozbudowywana, nadbudowywana i przebudowywana z zachowaniem warunków określonych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów i w przepisach odrębnych. Przedmiotowy obiekt, specyficzny pod względem konstrukcji i położenia, spełnia, co do zasady, szczegółowe parametry, określone w § 27 ust. 2 pkt 1 i 2 m.p.z.p. Dopuszczalna jest zatem legalizacja rozbudowy uprzednio istniejącego budynku gospodarczego. Legalizuje ona samowolnie wzniesiony obiekt jako całość.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, nie podzielił zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 4 ust. 1 pkt 10 w zw. z § 2 m.p.z.p., art. 49b ust. 2 i ust. 4 Pr.bud. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pomijając, że art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinien stanowić podstawę zarzutu, wyjaśnić trzeba, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy przewidując skutek nieważności dla decyzji (postanowienia) dotkniętej (dotkniętego) rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zostać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Autor środka zaskarżenia, redagując podstawę z punktu I.1, nie sprostał temu obowiązkowi. Nie odniósł się także do przesłanek warunkujących możliwość uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie toczyło się w trybie zwykłym nie nadzwyczajnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na brak podstawy prawnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania J. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.