Pełny tekst orzeczenia II SA/Ke 548/25

II SA/Ke 548/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 194
art. 15 ust 1-2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 17 stycznia 2024 r. Nr LXI/355/2024 w przedmiocie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: " , za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej"; II. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu"; III. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
W dniu 17 stycznia 2024 r. Rada Gminy w Czarnocinie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.), dalej "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 194), dalej "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr LXI/355/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Czarnocin.
W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości 25 zł (słownie: dwadzieścia pięć złotych), za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.
W § 1 ust. 2 postanowiono: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP oraz kandydata na strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 12 zł (słownie: dwunastu złotych), za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Pińczowie zarzucił podjętej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p poprzez brak wskazania, iż ekwiwalent przysługuje również w sytuacji gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań o których mowa w art. 3 pkt 7, a także, że jest przyznawany bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny w sytuacji, gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z ochotniczej straży pożarnej lub gotowości wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, co nie wypełnia dyspozycji wskazanej ustawy.
Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując stanowisko Prokuratora odnośnie niedopuszczalnej modyfikacji przepisów kompetencyjnych w zaskarżonej uchwale, wynikających z treści art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.
Organ przywołał brzmienie wskazanych przepisów oraz postanowień § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały i podniósł, że regulacja przyjęta w zaskarżonej uchwale nie narusza upoważnienia ustawowego w stopniu istotnym. A nawet gdyby tak było, to w ocenie organu wystarczającym byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 1 w zakresie treści: "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie orzeczeń podejmowanych przez organy nadzoru, jednak należy go odnieść także do sądowej kontroli aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).
Przypomnieć należy, że ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.
Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem.
Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.03.2011 r., K 35/08, OTK-A 2011, nr 2, poz. 10).
Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27.05.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21; dostępny w CBOSA). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7).
Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.
Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., stosownie do którego:
"1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.
2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy".
Zauważyć należy, że powołany art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega wprost, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa ustawa, która w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 stanowi, że ekwiwalent nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia".
Określenie przez ustawodawcę sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym niewątpliwie czyni zbędnym normowanie tego sposobu w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Nie jest również dopuszczalne modyfikowanie przepisu rangi ustawowej w akcie podustawowym, podjętym na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę.
W zaskarżonej uchwale Rada Gminy w Czarnocinie określiła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej i dla strażaka ratownika OSP oraz kandydata na strażaka OSP, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Czarnocin - do czego była uprawniona i zobowiązana. Rada natomiast nie była uprawniona do wskazywania sposobu naliczania wysokości ekwiwalentu o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. jak również modyfikacji tego sposobu sprowadzającej się do wskazania w zaskarżonej uchwale: 25 zł...., "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (§ 1 ust. 1).
12 zł ..., "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu (§ 1 ust. 2).
Taki sposób określenia naliczania ekwiwalentu odbiega od regulacji ustawowej, ponieważ modyfikuje treść zawartą w art. 15 ust. 2 zdanie drugie, do czego jednak Rada kompetencji nie posiada.
Sąd podziela stanowisko organu, że regulacja przyjęta w zaskarżonej uchwale nie narusza upoważnienia w stopniu istotnym, a w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Za wystarczające należy uznać wyeliminowanie z obrotu prawnego tych regulacji zaskarżonej uchwały, których treść nie jest zgodna z upoważnieniem dla rady gminy zawartym w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a zarazem nie pozbawia istoty zaskarżonej uchwały, której przedmiotem było ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Czarnocin.
Z tych powodów w pkt I. wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: " , za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej"; W pkt II. wyroku Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu".
Sąd nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w pozostałej części skargę oddalił.