II SA/Ke 539/22

II SA/Ke 539/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 910/23 - Wyrok NSA z 2024-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 127 par. 1, art. 28, art. 134, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83a ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 83 ust. 1,
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Ke [...]
UZASADNIENIE
Postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) na podstawie art. 134
i 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] z 21 kwietnia 2022 r. zezwalającej Burmistrzowi Miasta i G. P. na usunięcie drzewa z gatunku jesion wyniosły z działki nr ewid.[...], obr. [...] (droga wewnętrzna) oraz drzewa z gatunku robinia akacjowa z działki nr ewid.[...], obr. [...] (droga wewnętrzna), bez pobrania opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu usunięcia drzew, w terminie – niezwłocznie ze względów bezpieczeństwa oraz odstępującej od nałożenia obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą decyzji organu
I instancji były art. 90 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Decyzja została wydana w następstwie rozpoznania wniosku Burmistrza [...] i G. P. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z działek będących własnością G. P.. W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że wnioskowane do usunięcia drzewa to samosiewy wyrosłe na poboczach dróg, które są niebezpiecznie pochylone w kierunku jezdni, zawężają światło przejazdu i posiadają oznaki korozji biologicznej. Wydając zezwolenie na wycinkę organ stwierdził, że zły stan zdrowotny drzew oraz to, że rosną bardzo blisko jezdni powoduje, że stanowią realne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz dla ludzi przebywających na sąsiednich polach.
W dniu 20 czerwca 2022 r. J. S., zwany dalej skarżącym, skierował do SKO w K. odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości. Wyjaśnił, że sporne drzewo rośnie na jego działce, aczkolwiek za ogrodzeniem, a więc jest jego własnością. Ponadto nigdy nie składał wniosku o wycięcie tego drzewa.
Rozpatrując wniesione odwołanie SKO przytoczyło treść art. 127 § 1, art. 129
§ 2 i art. 134 k.p.a., a także art. 83 ust. 1, art. 83a ust. 1 i 2a oraz art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i podniosło, że w przypadku usuwania drzew z terenu pasa drogowego drogi publicznej istnieje dualizm - gmina jako właściciel drogi i gmina jako zarządca pasa drogowego. Powyższa okoliczność powoduje, że w takim przypadku gmina działa jako zarządca drogi, a więc nie podlega wyłączeniu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W rozpatrywanej jednak sprawie działka nr [...] jest drogą wewnętrzną, a nie publiczną, w związku z czym nie zachodzi wskazana wyżej okoliczność.
Kolegium stwierdziło, że w sprawie wydania zezwolenia dla Burmistrza [...]
i G. P. na usunięcie drzew, skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Jak sam przyznaje, sporne drzewo rośnie za ogrodzeniem jego nieruchomości, w pasie drogowym drogi gminnej. Tak więc właścicielem tego drzewa nie jest skarżący, tylko zarządca drogi, w tym wypadku Burmistrz [...] i G. P. i tylko on ma prawo decydować o tym, czy drzewo można zachować, czy też zasadny jest wniosek o jego usunięcie.
W związku z powyższym organ podkreślił, że w sprawie mamy do czynienia
z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn podmiotowych, tj. wniesienia go przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze J. S. zaskarżył postanowienie z 24 sierpnia 2022 r. w całości zarzucając:
1) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie mu przymiotu strony;
2) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
i załatwienia sprawy;
3) naruszenie art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że droga wewnętrzna jest drogą publiczną oraz, że posiada ona pas drogowy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającej postanowienie decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę Pińczowskiego w dniu 21 kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ pominął ocenę merytoryczną
w zakresie posiadania przez niego statusu strony. Wyraźnie w swoim odwołaniu podniósł, że drzewo, które objęte zostało decyzją administracyjną, rosło na nieruchomości będącej jego własnością. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości objętej KW nr [...] (działka nr [...]). Drzewo rosło obok drogi, co nie oznacza, że nie na nieruchomości będącej jego własnością. W aktach znajduje się wyłącznie wniosek burmistrza o wydanie zezwolenia na wycięcie drzewa, co stanowi wyraz jego oświadczenia woli, nie zaś dowód na okoliczność tytułu prawnego do nieruchomości, na której rosło drzewo. Jako przeciwstawne pojawia się stanowisko skarżącego, a SKO mimo, że ma dwa równorzędne, przeciwstawne stanowiska, to przyjmuje, że to burmistrz ma rację, a więc legitymację do złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzewa. Działanie SKO w tym zakresie jest nieprawidłowe.
Ponadto, zdaniem skarżącego, SKO w sposób absolutnie błędny próbuje kwalifikować drogę, przy której rosło drzewo, jako drogę publiczną, regulowaną ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tymczasem jest to droga wewnętrzna, nie należąca do żadnej z kategorii dróg publicznych wskazanych w art. 2 ww. ustawy, wobec czego nie stosuje się do niej przepisów tej ustawy, w tym przepisów o pasie drogowym.
W ocenie skarżącego legitymacji burmistrza w złożeniu wniosku o wycięcie drzewa nie można w żaden sposób upatrywać w fakcie, że drzewo rosło w pasie drogowym, ponieważ droga wewnętrzna nie ma pasa drogowego, gdyż nie jest drogą publiczną. Wynika to wprost z ustawy o drogach publicznych, którą powinno stosować SKO.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Ponieważ przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie, sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu toczącym się przed Starostą Pińczowskim z wniosku Burmistrza [...] i G. P. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Decyzja organu I instancji z 21 kwietnia 2022 r. dotyczyła dwóch drzew: jesiona wyniosłego na działce nr [...] w [...] i robinii akacjowej na działce nr [...] w [...]. Oba drzewa położone były przy drogach wewnętrznych, przy czym skarżący w odwołaniu kwestionował jedynie zezwolenie na wycięcie pierwszego z wymienionych wyżej drzew, czyli jesiona.
Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że J. S. nie był uznany za stronę postępowania przed organem I instancji i decyzja Starosty [...]
z 21 kwietnia 2022 r. nie została mu doręczona. Obowiązkiem SKO jako organu odwoławczego było zatem zbadanie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony
w postępowaniu zakończonym decyzją, będącą przedmiotem odwołania. Odwołanie może bowiem wnieść tylko strona (art. 127 § 1 k.p.a.), a w razie zaskarżenia decyzji
I instancji przez podmiot niebędący stroną, organ odwoławczy stwierdza ten fakt przez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., tak jak w niniejszej sprawie.
O tym, kto może być stroną postępowania administracyjnego stanowi art. 28 k.p.a. Stosownie do jego treści, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny. Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA [...], dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ocena, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., należy przeprowadzić na gruncie przepisów będących materialnoprawną podstawą decyzji zezwalającej na wycięcie drzewa (jesiona wyniosłego przy drodze wewnętrznej w [...].
Zezwolenie na wycięcie drzewa wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, przy czym w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu – organem właściwym jest starosta (art. 83a ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 z późn. zm.), przytaczanej dalej jako ustawa).
Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy wynika, że decyzję zezwalającą na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wydaje się na wniosek. Podmiotami uprawnionymi do jego złożenia są:
1) posiadacz nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;
2) właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 i 2320 oraz z 2021 r. poz.1509
i 2459) - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Tytuł prawny władania nieruchomością wnioskodawca wykazuje poprzez złożenie wraz z wnioskiem stosownego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a jeżeli wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości zobowiązany jest dołączyć zgodę jej właściciela (art. 83b ust. 1 pkt 2
i 3 w zw. z art. 83b ust. 2 ustawy).
Z przytoczonych przepisów wynika, że stronami postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu są posiadacz nieruchomości, jej właściciel lub właściciel urządzeń, o jakich mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Podmioty te niewątpliwie mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż wydane zezwolenie dotyczy ich praw, zakreślonych czy to samym faktem złożenia wniosku w tego rodzaju sprawie i związanym z tym żądaniem jej załatwienia (w przypadku posiadacza nieruchomości), czy to prawem rzeczowym przysługującym do nieruchomości, na której rośnie drzewo (gdy wniosek składa właściciel).
Wykazując swój interes prawny w byciu stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 21 kwietnia 2022 r. skarżący argumentował
w odwołaniu, że drzewo jesion wyniosły "rośnie na ziemi własności strony skarżącej, jest więc jej własnością, aczkolwiek rośnie przed ogrodzeniem skarżącej". Z akt administracyjnych wynika przy tym, że J. S. jest właścicielem działki
nr [...] (w skardze podaje, że jest jej współwłaścicielem) sąsiadującej z drogą
nr [...] i prawdopodobnie pomiędzy nim a G. P. istnieje spór o przebieg granicy pomiędzy działką drogową Gminy a działką skarżącego
(w odwołaniu skarżący wskazuje na prowadzenie "czynności rozgraniczeniowych" na tym odcinku drogi).
Twierdzenie skarżącego, że przysługuje mu prawo własności do tej części gruntu, na którym znajduje się wnioskowane do wycięcia drzewo, nie mogło być jednak podstawą do przyjęcia przez organ odwoławczy, że J. S. jest stroną postępowania.
Z prawidłowych ustaleń organu II instancji, potwierdzonych dokumentacją zgromadzoną w aktach administracyjnych, wynika, że wniosek o wycięcie drzew złożył Burmistrz [...] i G. P.. Do wniosku dołączone zostało "oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością o wydania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów", w którym wnioskodawca oświadczył, że jest "właścicielem nieruchomości, na której rośnie drzewo wnioskowane do usunięcia oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków" jako działki nr [...] obręb K. i nr [...] obręb P.. Oświadczenie to wnioskodawca złożył będąc "świadomy odpowiedzialności karnej za podanie w niniejszym oświadczeniu nieprawdy, zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego".
Wbrew zarzutom skargi, organy nie były zobowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu potwierdzenie tytułu prawnego wnioskodawcy do nieruchomości, na której znajdował się jesion. Z przytoczonego wyżej art. 83b ust. 1 pkt 2 ustawy wynika bowiem, że wystarczającym jest złożenie oświadczenia przez podmiot wnioskujący o usunięcie drzewa – pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań – o posiadanym tytule prawnym władania nieruchomością. Oświadczenie spełniające wymogi tego przepisu wnioskodawca przedłożył. Jeśli skarżący powoływał się na własny tytuł prawny do tej samej nieruchomości wynikający z prawa własności, to na nim spoczywał ciężar wykazania, że oświadczenie złożone przez Burmistrza [...] i G. P. jest niezgodne z prawdą. W tym konkretnym przypadku, do obalenia tego oświadczenia koniecznym było wykazanie własnego tytułu prawnego stosownymi dokumentami, czego skarżący nie uczynił. Same twierdzenia, że jest właścicielem działki na której rośnie drzewo nie wystarczały do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje status strony
w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Zadaniem SKO w kontrolowanej sprawie była więc ocena, czy skarżący wykazał, że przysługuje mu prawo własności tej części nieruchomości, na której zlokalizowane było drzewo, a która znajduje się poza ogrodzeniem jego działki
i przylega bezpośrednio do drogi. Ponieważ kwestionując własność Gminy J. S. przywołał wyłącznie własne twierdzenia, że jest właścicielem działki poza widocznymi jej granicami wyznaczonymi ogrodzeniem i nie wykazał ich prawdziwości stosownymi dokumentami stwierdzającymi jego prawo własności do tego gruntu, słusznie SKO przyjęło, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu i stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania.
Tym samym nie można skutecznie zarzucić organowi, że naruszył art. 28 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Nie ma także podstaw do oceny, że SKO uchybiło art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.).
Odnośnie do zacytowanego na str. 2 skargi fragmentu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podkreślić należy, że przytoczona wypowiedź organu odwoławczego nie zawiera ustaleń w zakresie charakteru drogi nr [...], tylko stanowi przywołanie stanowiska skarżącego, który w odwołaniu drogę tę określa jako gminną. Z treści rozstrzygnięcia objętego skargą wcale nie wynika, że SKO przyjęło, że droga nr [...] w [...] jest drogą publiczną. Wręcz przeciwnie, na str. 3 postanowienia organ stwierdza, że "działka nr ewid.[...], obr. [...] oraz działka nr ewid.[...], obr. [...] stanowią drogę wewnętrzną, będącą własnością G. P., w której pasie drogowym rosną planowane do usunięcia drzewa."
Sąd nie zgadza się przy tym z autorką skargi, że do drogi wewnętrznej, niebędącej drogą publiczną, nie stosuje się "zapisów o pasie drogowym". Z takiej tezy wywodzi następnie twierdzenie, że "legitymacji burmistrza w złożeniu wniosku
o wycięcie drzewa, nie można w żaden sposób upatrywać w fakcie, że drzewo rosło
w pasie drogowym, ponieważ droga wewnętrzna nie ma pasa drogowego, gdyż nie jest drogą publiczną."
Niezależnie od tego, że zakres badania sprawy przez SKO nie sprowadzał się do weryfikowania prawdziwości oświadczenia Burmistrza [...] i G. P. dotyczącego tytułu prawnego władania nieruchomością, na której rosło drzewo wnioskowane do usunięcia – o czym była już mowa wyżej – podkreślenia wymaga, że niepubliczny charakter dróg wewnętrznych nie oznacza automatycznie, że nie mają one pasa drogowego. Nie można takiego twierdzenia wywodzić
z ustawowych definicji pasa drogowego i drogi, zawartych w art. 4 pkt 1 i 2, w których nie ma zastrzeżenia, że dotyczą one wyłącznie dróg publicznych. Natomiast o ile
w przypadku tych ostatnich, zakres własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego do gruntu pod drogą publiczną wyznacza szerokość pasa drogowego, to drogi wewnętrzne, których właścicielami mogą być podmioty zarówno publiczne, jak i niepubliczne, muszą "mieścić się" w całości w granicach gruntu, do którego dany podmiot ma tytuł prawny. Dla określenia zakresu własności gruntu pod drogą wewnętrzną okoliczność, czy taka droga ma pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ww. ustawy, czy też go nie ma, ma więc charakter wtórny. Inaczej rzecz ujmując, o własności gruntu pod drogą wewnętrzną nie decyduje szerokość pasa drogowego (jeżeli droga wewnętrzna taki posiada), tylko zakres tytułu prawnego do nieruchomości, na której droga została urządzona.
Uwagi te czynione są jedynie ubocznie, gdyż w kontrolowanym przypadku istotą sprawy nie było rozstrzygnięcie tego, czy drzewo przeznaczone do wycięcia znajdowało się w pasie drogowym drogi wewnętrznej nr [...], lecz ocena, czy skarżący wykazał, że posiada tytuł prawny do terenu, na którym ono rosło.
Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co powodowało konieczność jej oddalenia w oparciu o art. 151 p.p.s.a.