II SA/Ke 504/23

II SA/Ke 504/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 119 pkt 3, art. 90 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 § 1, 2, art. 7 i 77 § 1, art. 75 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 21 lipca 2023 r. znak: SPN.I.750.10.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 21 lipca 2023 r. znak: SPN.I.750.10.2023 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu zażalenia B. B. (zwanej dalej "stroną"), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z 31 maja 2023 r. znak: GN-IV.6821.1.3.2023 odmawiające wydania zaświadczenia o treści stwierdzającej, że "nadanie w imieniu Prezydenta Miasta Kielce w dniu 9 grudnia 2004 r. klauzuli o stwierdzeniu ostateczności i wykonalności kompilacji pierwszej strony decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 17.10.1972r. nr GKM IV-70/l 15/72 oraz drugiej i ostatniej strony decyzji z dnia 18.10.1972r. w sprawie o tej samej sygnaturze, jest nieważne ewentualnie, iż stanowi rażące naruszenie prawa".
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 219 K.p.a. i odmówił wydania – na wniosek B. B. z dnia 22 maja 2023 r. – zaświadczenia o żądanej treści. W tym zakresie Wojewoda Świętokrzyski przytoczył również art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 1-2 K.p.a., podkreślając że wydanie zaświadczenia w tym trybie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny lub ocenny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Reasumując, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodził żaden z przypadków obligujących organ do wydania zaświadczenia. Strona, jak słusznie wskazał organ I instancji, nie wykazała, do jakiej czynności prawnej lub w jakiej sprawie administracyjnej bądź sądowej niezbędne byłoby wydanie zaświadczenia o treści, ani z jakimi prawami lub obowiązkami wiąże się jego wydanie zaświadczenia. Właściwie zatem Prezydent Miasta Kielce ocenił, że wobec braku wykazania we wniosku podstawy do uzyskania zaświadczenia o żądanej treści (np. urzędowego bądź sądowego zobowiązania do jego przedłożenia), brak jest podstaw do jego wydania. Ponadto potwierdzenie faktów, którego żąda wnioskodawczyni, nie wynika z prowadzonej przez organ I instancji ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Przepisy prawa nie normują problematyki nadawania decyzji klauzuli stwierdzającej, że stała się ona ostateczna, a tym bardziej kwestii "zniesienia takiej klauzuli", zaś umieszczenie na decyzji adnotacji w formie pieczęci o tej treści ma znaczenie jedynie informacyjne.
Wojewoda Świętokrzyski, odnosząc się do zarzutów zażalenia, nie dopatrzył się w działaniach organu I instancji zarzucanego naruszenia art. 217 § 1 i 2 w związku z art. 218 § 1 oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Dokumentacja zgromadzona w aktach oraz charakter niniejszego postępowania umożliwiają stwierdzenie, że w sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Z kolei sugerowanie, że załatwienie sprawy nastąpiło w sposób niemający na względzie słusznego interesu strony oraz kwestionowanie stanowiska organu I instancji co do braku interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, są bezpodstawne. To wnioskodawca ma bowiem obowiązek wyjaśnić i uzasadnić istnienie interesu prawnego w zakresie żądanych informacji. Skoro strona nie wykazała, w jakich postępowaniach niezbędne jest żądane zaświadczenie i nie wskazała, jaki konkretny interes prawny (jakie powiązanie z przepisami prawa) związany jest z żądaniem zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku, tym samym nie wykazała istnienia interesu prawnego.
W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, strona zarzuciła postanowieniu Wojewody Świętokrzyskiego naruszenie przepisów postępowania art. 217 § 1 i 2 w związku z art. 218 § 1 i art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a ponadto załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie słusznego interesu strony oraz ustalenie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia.
Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie ww. postanowień organów obu instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie, odnosząc się do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie – którego Sąd nie uwzględnił – należy przytoczyć art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z art. 90 § 2 p.p.s.a. wynika, że sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Taka możliwość została jednak pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2014/21, LEX nr 3246984).
Kontrolą sądowoadministracyjną zostało objęte postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie odmowy wydania (na wniosek skarżącej) zaświadczenia o treści stwierdzającej, że "nadanie w imieniu Prezydenta Miasta Kielce w dniu 9 grudnia 2004r. klauzuli o stwierdzeniu ostateczności i wykonalności kompilacji pierwszej strony decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 17.10.1972r. nr GKM IV-70/l 15/72 oraz drugiej i ostatniej strony decyzji z dnia 18.10.1972r. w sprawie o tej samej sygnaturze, jest nieważne ewentualnie, iż stanowi rażące naruszenie prawa".
Przechodząc do meritum sprawy wskazania wymaga, że kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII K.p.a. (art. 217 do 220.). Art 217 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
W doktrynie i orzecznictwie definiuje się zaświadczenie jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej. Istotne jest, że zaświadczenie stanowi jedynie przejaw wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 594/10, Lex nr 597715), dokonywany w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń czynienie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. m.in. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1225/17).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że złożony przez skarżącą wniosek mógł być rozważany jedynie na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Żaden bowiem przepis nie wymagał potwierdzenia faktów, do których odnosiło się skierowane do organu żądanie, w szczególności strona nie powołała się na jakąkolwiek regulację w tym zakresie. Ponadto, aby w tym trybie można było uwzględnić wniosek, wnosząca go winna wykazać interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. W tym zakresie strona ograniczyła się do wskazania, że jest następczynią prawną J. N. i obecną właścicielką działki nr A, domagając się wydania zaświadczenia następującej treści, stwierdzającej że: "nadanie w imieniu w imieniu Prezydenta Miasta Kielce w dniu 9 grudnia 2004r. klauzuli o stwierdzeniu ostateczności i wykonalności kompilacji pierwszej strony decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 17.10.1972r. nr GKM IV-70/l 15/72 oraz drugiej i ostatniej strony decyzji z dnia 18.10.1972r. w sprawie o tej samej sygnaturze, jest nieważne ewentualnie, iż stanowi rażące naruszenie prawa".
Potwierdzanie tych okoliczności, jak trafnie zauważyły organy obu instancji, nie może odbywać się w ramach procedury przewidzianej w Dziale VII K.p.a. Wskazane okoliczności, które miałyby być stwierdzone oczekiwanym zaświadczeniem, nie dotyczą przy tym faktów lub stanu prawnego, które organ mógłby urzędowo potwierdzić w oparciu o prowadzone rejestry i ewidencje.
Zasadnie zatem i w zgodzie z prawem odmówiono wydania zaświadczenia żądanej treści, a Wojewoda Świętokrzyski podjęte w tym przedmiocie przez organ I instancji postanowienie utrzymał w mocy.
Skoro bowiem zaświadczenie, z istoty swej, może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to przedmiotem żądania nie może być wniosek dotyczący wydania zaświadczenia stwierdzającego, że nadanie klauzuli o stwierdzeniu ostateczności i wykonalności decyzji, wydanej ponad 50 lat temu jest nieważne, ewentualnie że stanowi rażące naruszenie prawa. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. – tylko w koniecznym zakresie – oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści PiP 2004 r., nr 10, s. 63). Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA z: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1778/11, 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 605/12 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2554/16). Tym samym brak jest podstaw do tego, aby w tego rodzaju sprawie stosować art. 75 § 1 K.p.a., czyli dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jak już wyżej wskazano, jest to postępowanie prowadzone jedynie w oparciu o stosowne dokumenty.
W tym kontekście należy wskazać, że nadanie klauzuli na decyzji stanowi czynność materialno-techniczną, a samo jej zamieszczenie nie ma charakteru przesądzającego o ostateczności. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia uzyskać rozstrzygnięcia kwestii, która jest zastrzeżona do badania w postępowaniu administracyjnym. Nic można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie dotyczącej innego, ogólnego postępowania administracyjnego.
Wobec oczywistego braku podstaw prawnych do wydania – w oparciu o art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 § 1 K.p.a. – zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, na znaczeniu traci zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Jak wyżej bowiem wskazano, postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych – bo istniejących – już faktów lub stanu prawnego, a takie w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Dodatkowo należy wskazać, że w toku prowadzonego postępowania organy ustaliły, że:
- decyzją z 18 września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PWRN w Kielcach z 17 października 1972 r., orzekającej o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. 896 m2 z nieruchomości o pow. 2390 m2 położonej w Kielcach przy ul. [...], ujawnionej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Kielcach pod nr hip. [...] jako współwłasność [....],
- decyzją z 16 lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję z 18 września 2014 r., stwierdzając, że decyzja PWRN w Kielcach z 17 października 1972 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa;
- wyrokiem z 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1181/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. na ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 16 lutego 2018 r.,
- wyrokiem z 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 826/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony od ww. wyroku z 12 września 2018 r.,
- decyzją z 18 września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał za niezasadny zarzut strony, dotyczący nadania klauzuli wykonalności na ww. decyzji z 17 października 1972 r., wskazując jednoznacznie, że "twierdzenie Wnioskodawczyni, iż klauzula została przystawiona na decyzji z dnia 17.10.1972 r. nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. W aktach archiwalnych znajduje się kilka egzemplarzy decyzji z dnia 17.10.1972 r., które nie są ułożone prawidłowo, bowiem do części z nich zostały podłączone rozdzielniki należące do decyzji z dnia 18.10.1972r."
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.