II SA/Ke 490/23

II SA/Ke 490/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1-2, art. 28 ust. 1-2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 1939 nr 34 poz 216
art. 334 lit. c, art. 335 ust. 1 lit. d
Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lutego 1939 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli.
Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
art. 36 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 6 lipca 2023 r. znak: WOA.7721.55.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz A. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
II SA/Ke 490/23
Uzasadnienie
Decyzją z 6 lipca 2023 r., znak: WOA.7721.55.2023, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Busku-Zdroju z 5 maja 2023 r., znak: PINB.501.48.2022, nakazującą A. J. rozbiórkę obiektu budowlanego suchego ustępu na działce nr [...] w S.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 10 marca 2021 r. pracownicy PINB dokonali oględzin w sprawie budowy obiektów budowlanych na ww. działce stwierdzając, że znajduje się tam budynek mieszkalny, który jest przedmiotem odrębnego postępowania. Przy tym budynku od strony wschodniej znajduje się suchy step oraz kompostownik. Ponadto, od strony wschodniej znajduje się parterowy budynek mieszkalno-gospodarczy konstrukcji murowanej. Wszystkie obiekty posadowione są w zabudowie zwartej. Obecny na oględzinach Z. P. wniósł do protokołu o kontrolę wszystkich ww. budynków oraz o wydanie decyzji o rozbiórce budynków przylegających bezpośrednio do granicy działki, ponieważ z uwagi na spadające kawałki z dachu stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa, a nadto w znacznym stopniu zacieniają i szpecą jego działkę. Oświadczył, że nie ma wiedzy o dacie wybudowania ww. obiektów. Właścicielka działki nr [...] A. J. w odniesieniu do suchego ustępu oświadczyła, że jest nieużytkowany, posiada dno betonowe szczelne. Został wybudowany na początku lat 60. ub. wieku przez rodziców. Właścicielka nie posiada pozwolenia na budowę i nie wie, czy było wydane.
W piśmie z 16 kwietnia 2021 r. Urząd Gminy w S. poinformował, że nie zachowały się w jego posiadaniu żadne dokumenty z lat 60. dotyczące robót budowlanych. W piśmie z 6 lipca 2021 r. inwestor A. K. wyjaśnił, że budowę budynków na działce nr [...] rozpoczął pod koniec lat 50. ub. wieku, a ukończył na początku lat 60.
Decyzją z 20 kwietnia 2022 r. znak: PINB.501.4.2021, PINB w Busku-Zdroju umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w S. Po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. P. ŚWINB w Kielcach decyzją z 15 czerwca 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.1.9.2022, uchylił w całości ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W piśmie z 21 listopada 2022 r. Archiwum Państwowe w Kielcach poinformowało, że w wytypowanych zachowanych dokumentach nie odnaleziono dokumentów dotyczących budowy obiektów na działce nr [...] w S. Również Wydział Infrastruktury i Rozwoju Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego nie odnalazł takich dokumentów, o czym poinformował w piśmie z 22 listopada 2022 r. W piśmie z 23 lutego 2023 r. A. J., w odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień pod rygorem odpowiedzialności karnej, stwierdziła, że nałożenie powyższego obowiązku nastąpiło bez umocowania prawnego i podstawy prawnej, dlatego nie może być wykonane.
Wobec powyższego, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 5 maja 2023 r., powołując w podstawie prawnej art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ("Pb z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb z 1994 r.").
W odwołaniu A. J. zarzuciła naruszenie ww. przepisów prawa materialnego oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że brak dokumentów potwierdza fakt samowoli budowlanej, a nadto przyjęcie, że obiekt objęty decyzją jest usytuowany niezgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi w dacie jego budowy. Strona wskazała, że sporny obiekt został wybudowany we wczesnych latach 60. ub. wieku jako część przedsięwzięcia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego, stajni, stodoły, budynku gospodarczego, suchego ustępu i kompostownika. Mało prawdopodobne jest więc, aby inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Gdyby nawet doszło do samowoli budowlanej, to zdaniem autorki odwołania należałoby ją oceniać według przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
Organ odwoławczy stwierdził, że A. J. nie mogła wylegitymować się pozwoleniem na budowę, a w dacie realizacji "całości przedsięwzięcia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego, stajni, stodoły, budynku gospodarczego, suchego ustępu i kompostownika" pozwolenie było wymagane. Dlatego zasadne było przyjęcie, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Organ wyjaśnił, że w myśl uchwały NSA z 26 listopada 2001 r. sygn. OPS 4/01 przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 marca 1975 r., o ile zostały spełnione warunki o których mowa w art. 103 ust. 2 Pb z 1994 r.
Zdaniem ŚWINB, nie jest możliwe zastosowanie art. 42 Pb z 1974 r. bez wyeliminowania w pierwszej kolejności nakazu rozbiórki z art. 37 tej ustawy. Uznał za trafne stwierdzenie organu I instancji, że lokalizacja przedmiotowego obiektu narusza warunki techniczne, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powoływane w odwołaniu przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego również nie pozwalały na taką lokalizację. W ocenie organu istniejąca lokalizacja suchego ustępu powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W sytuacji braku podstaw do zastosowania art. 40 i art. 42 Pb z 1974 r. prawidłowe było więc orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.
W skardze do tut. Sądu A. J. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
– przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania, co spowodowało naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy materialnej, a także art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy;
– prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i 2 Pb z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Pb z 1994 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wobec przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do samowoli budowlanej.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z faktu, iż ani u inwestora, ani w siedzibie organów architektoniczno-budowlanych nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wynika, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu do archiwizowania dokumentacji związanej z jego realizacją. Organy administracji miały zaś obowiązek przechowywać dokumenty dotyczące wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat.
Skarżąca zarzuciła organowi I instancji nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjne przewidzianej w art. 89 § 2 Kpa. Wskazała, że działka nr [...] była zabudowywana w jednym czasie budynkiem mieszkalnym, stajnią, stodołą, budynkiem gospodarczym, suchym ustępem, gnojownikiem, który obecnie pełni funkcję kompostownika oraz studnią kopaną. Z twierdzeń poprzedniego właściciela – ojca skarżącej wynika, że obiekty te, stanowiące jedno gospodarstwo, zostały wybudowane legalnie. Na koniec skarżąca wskazała, że § 56 ust. 7 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. dopuszcza odstępstwa od ust. 1 pkt 1 w przypadkach określonych w § 53 ust. 5.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 18 października 2023 r. pełnomocnik uczestników M. P. i Z. P. wniósł o oddalenie skargi, a nadto na podstawie art. 106 § 3 Ppsa wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma PINB w Busku-Zdroju z 5 maja 2021 r. na okoliczność, że skarżąca występowała z wnioskiem o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce co sporny obiekt budowlany, celem wykazania, że suchy ustęp był budowany w warunkach samowoli, podobnie jak budynek mieszkalny. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 Ppsa dopuścić dowód z ww. pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).
W ocenie Sądu nakaz rozbiórki przedmiotowego suchego ustępu na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), został wydany przedwcześnie. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Pb z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z 1974 r. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13). Wynika z niego wyraźnie, że ustawodawca przyjął zasadę orzekania na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie orzekania. Przyjęta wskazanym wyżej przepisem intertemporalnym reguła oznacza, że stosowanie ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie, a jedynym wyjątkiem jest wyłączenie stosowania art. 48 nowej ustawy. Do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w Prawie budowlanym z 1974 r., która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 Pb z 1994 r. Są to art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 Pb z 1974 r. (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3929/19).
W tym miejscu należy wyjaśnić, że Prawo budowlane z 1974 r. dla rozpoczęcia wszystkich robót budowlanych, z wyjątkiem rozbiórek, przewidywało konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Dla rozbiórek przewidziany był tryb zgłoszenia (art. 28 ust. 1-2). W rezultacie przepis art. 103 ust. 2 Pb z 1994 r. ma zastosowanie tylko do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jakkolwiek w dacie wejście w życie tej ustawy przepis art. 48 miał następujące brzmienie: "Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".
W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy suchy ustęp został bezspornie zrealizowany przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Jak wynika z mapki sytuacyjnej sporządzonej w 1992 r., złożonej do akt przez M. i Z. P., przedmiotowy suchy ustęp już istniał (K II – 4 akt adm.). Organy nie ustaliły jednak precyzyjnie pod rządami którego reżimu prawnego powstał. Skarżąca twierdzi, że przedmiotowy obiekt powstał na początku lat 60. ub. wieku. Z kolei inwestor, A. K. oświadczył, że budowa budynków na działce nr [...] zaczęła się w końcu lat 50. i zakończyła na początku lat 60. Ustalenie daty budowy jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 334 lit. c rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), obowiązującego do 13 sierpnia 1961 r., przedstawienie projektu (planu) nie było wymagane dla uzyskania pozwolenia na wykonanie m.in. ustępów. Przed przystąpieniem do wykonania takich robót, wymagane było uprzednio zgłoszenie ich do właściwej władzy (art. 335 ust. 1 lit. d). W dniu 14 sierpnia 1961 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), gdzie w art. 36 wskazano, że przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę (ust. 1), natomiast Przewodniczący Komitetu Budownictwa w zakresie budownictwa powszechnego, a właściwi ministrowie dla budownictwa specjalnego określą obiekty budowlane, których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania pozwolenia, lecz tylko zgłoszenia, albo też których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania ani pozwolenia, ani zgłoszenia (ust. 3).
Zatem ustalenie, że przedmiotowy suchy ustęp został zrealizowany pod rządami ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej lub ustawy z 31 stycznia 1961 r. i jednoczesne ustalenie, że do wykonania tego obiektu wymagane było zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę, wyklucza zastosowanie art. 103 ust. 2 Pb z 1994 r., a tym samym przepisów Pb z 1974 r. i powoduje przejście na regułę ogólną, że stosowanie ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane po jej wejściu w życie, niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy (art. 103 ust. 1 Pb z 1994 r.).
Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego wymaga więc przede wszystkim uprzedniego dokładnego ustalenia daty wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego. Temu obowiązkowi organy nie sprostały, czym dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii braku podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej należy wskazać, że według twierdzeń skarżącej działka nr [...] była zabudowywana w jednym czasie, legalnie, budynkiem mieszkalnym, stajnią, stodołą, budynkiem gospodarczym, suchym ustępem, gnojownikiem, który obecnie pełni funkcję kompostownika oraz studnią kopaną. Twierdzenie to budzi poważne wątpliwości w świetle zaświadczenia PINB w Busku-Zdroju z 5 maja 2021 r. informującego, że A. J. wystąpiła o wszczęcie postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego na działce nr [...], a 3 marca 2021 r. PINB wydał decyzję legalizacyjną. Skoro budynek mieszkalny powstał w warunkach samowoli budowlanej, to możliwe jest, że również w takich warunkach zrealizowane zostały obiekty towarzyszące. Kwestia ta wymaga jednak rzetelnego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego.
Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił obie decyzje, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. O kosztach, równych wpisowi od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.
Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. Przede wszystkim przeprowadzi wnikliwe postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie daty budowy przedmiotowego suchego ustępu, następnie ustali, czy doszło do samowoli budowlanej i zastosuje odpowiednie przepisy prawa materialnego zgodnie z wywodami tut. Sądu (art. 153 Ppsa).