II SA/Ke 469/24

II SA/Ke 469/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a , art. 134 § 2 , art. 151a § 1 , art. 200 p związku z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2, art. 138 § 2a , art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 138 § 2, art. 138 § 2a , art. 136
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 3 ust. 1 pkt 35 tir 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 31.07.2024 r. znak: SKO.PZ-71/3473/247/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w [...] (zwanej dalej "Spółką") od decyzji Burmistrza Zawichostu z 17.06.2024 r. znak: GKRRiOŚ.11.6730.1.2024 dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie silosów zbożowych na zboże i kukurydzę w ilości 2 szt. o ładowności do 600 ton każdy wraz z urządzeniami towarzyszącymi, budowa suszarni zbóż i kukurydzy wraz z urządzeniami towarzyszącymi (czyszczalnia i kontener), budowa kosza zasypowego z wiatą budowa zbiorników podziemnych na gaz płynny LPG w ilości 3 szt. o poj. 6600 l każdy (łącznie do 20 000 l), budowa wagi samochodowej naziemnej, budowa budynku biurowego z częścią socjalną oraz szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3, budowa budynku magazynowego z przeznaczeniem na przechowywanie zbóż i kukurydzy wraz z urządzeniami budowlanymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną całej inwestycji, budowa szczelnego zbiornika wielokomorowego na wody opadowe o łącznej poj. do 100 m3 na części terenu działek nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.
W uzasadnieniu SKO zwróciło uwagę, że powodem odmowy ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy był brak przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Powołując się na poglądy judykatury podkreślono, że stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań. W tym zakresie organ odwoławczy, przytaczając art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2023r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 K.p.a., stwierdził że w toku prowadzonego postępowania naruszono – w sposób istotny – ostatni z ww. przepisów.
SKO, uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie, stwierdziło że "organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił ani prawnie ani faktycznie podstaw swojego działania. Nie wskazał podstawy prawnej wymogu przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto wskazał (w wezwaniu z 7.03.2024 r.) termin przedłożenia tej decyzji - w terminie 5 miesięcy od daty otrzymania niniejszego wezwania. Pouczając jednocześnie, że brak przedstawienia takiej decyzji skutkować będzie odmową ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium, w ww. sytuacji należało oczekiwać od organu, że podejmie z urzędu działania w interesie strony postępowania". Wskazano ponadto, że organ nie poinformował szczegółowo inwestora o możliwościach skorygowania zakresu wniosku w taki sposób, że mógłby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy bez konieczności spełnienia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie, w ocenie SKO, obowiązek informacyjny organu nie został zrealizowany właściwie w ww. wezwaniu. Inwestor nie został wówczas poinformowany w sposób prawidłowy: o konkretnej podstawie prawnej wynikającej z konkretnie wskazanych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 1112) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) oraz pouczony o możliwości zmiany zakresu wniosku.
W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na art. 8 § 1, art. 6, art. 9, art. 10 § K.p.a., podkreślając że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora i nie powinno być wątpliwości, iż na organie prowadzącym postępowanie spoczywał obowiązek udzielenia stronie wszelkich niezbędnych informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego, które mogą mieć wpływ na sposób załatwienia wniosku. Wyjaśnienie stronie w sposób należyty okoliczności, jakie stoją na przeszkodzie pozytywnemu załatwieniu wniosku powinno być nie tylko uzewnętrznione stronie, ale także przedstawione w sposób dla niej zrozumiały czytelny i przekonujący. Strona może przecież dokonać stosownej korekty wniosku w zakresie inwestycji. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody.
Niezależnie od powyższego SKO, analizując złożony przez Spółkę wniosek, stwierdziło że nie jest kompletny, ponieważ dołączona do wniosku mapa zasadnicza, stanowiąca część graficzną wniosku nie jest kompletna, gdyż nie przedstawia trwale naniesionych granic działek ewidencyjnych w bliskim i dalszym sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji oraz sposobu ich aktualnego zainwestowania, przedstawia tzw. "białe plamy". W ocenie organ odwoławczy, taka mapa nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ jest niekompletna – wobec czego organ I instancji winien podjąć skuteczne działania w celu przedłożenia kompletnej mapy przez inwestora.
Reasumując, SKO podkreśliło, że przedstawione wyżej nieprawidłowości nie zostały zauważone przez Burmistrza Zawichostu – co świadczy o naruszeniu przez ten organ przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, organ I instancji istotnie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanego rozstrzygnięcia. Badana decyzja w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie zawiera żadnego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, a w jej uzasadnieniu organ I instancji ograniczył się do przedstawienia szczegółowego opisu przebiegu postępowania oraz oceny, że przedmiotowe przedsięwzięcie związane jest z instalacjami do naziemnego magazynowania – w sytuacji, gdy de facto dotyczy ono podziemnego magazynowania gazu płynnego, brak jest ponadto powołania prawidłowego i aktualnego publikatora ww. rozporządzenia. W rezultacie, przedwczesna ocena organu I instancji o braku spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bez uwzględnienia wystarczającej i wnikliwej analizy prawnej i faktycznej ww. czynników i brak kompleksowego prawidłowego poinformowania inwestora o stanie sprawy stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a.
Jednocześnie, zdaniem SKO, nie ma możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. – z uwagi na zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego.
W sprzeciwie od ww. decyzji kasacyjnej, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Spółka podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 71 ust. 2 ww. ustawy udostępnianiu informacji o środowisku [...] poprzez uznanie że dla inwestycji wymagane jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy taka decyzja nie jest wymagana, gdyż inwestycja nie jest ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji naruszenie ww. rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r.;
2. § 3 ust. 1 pkt 35 tiret 1 tego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że inwestycja spełnia przedmiotową przesłankę, w sytuacji kiedy planowane zbiorniki na gaz płynny LPG nie przekroczą 20 m3;
3. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego nieprawidłową wykładnię przepisów ww. ustawy udostępnianiu informacji o środowisku [...] i ww. rozporządzenia, która przyjęta przez organ I instancji, ma bezpośredni wpływ na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji poprzez wskazanie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
4. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez pominięcie badania przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy – w sytuacji kiedy organ administracji jest do tego zobligowany, gdyż powinien dążyć do załatwienia sprawy;
5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie, odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że istnieją podstawy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia;
6. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia decyzji organu II instancji i w zasadzie pominięcie zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu.
W uzasadnieniu Spółka przyznała, że samo podjęte przez SKO rozstrzygnięcie odpowiada prawu – jako że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o nieprawidłowe przesłanki, niezgodnie z istniejącym porządkiem prawnym oraz stanem faktycznym. Jednakże błędne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, wskazujące na obowiązek uzyskania dla ww. inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (co skarżąca kwestionuje w złożonym sprzeciwie), ma bezpośredni wpływ na sprawę, w szczególności na jej prowadzenie przez Burmistrza Zawichostu – co wynika z treści art. 138 § 2 zdanie drugie oraz art. 138 § 2a K.p.a. Końcowo skarżąca, domagając się prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów, wskazała że na przeprowadzenie inwestycji otrzymała dofinansowanie z Unii Europejskiej, a przedłużające się – z uwagi na obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – postępowanie może spowodować jego utracenie.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji – na podstawie art. 145 § 1 § 1 lit a, c w zw. z art. 64 b § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem – co do zasady – konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zdanie drugie). Z kolei zgodnie z art. 138 § 2a K.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną (zwaną również kasacyjną), gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Jest to o tyle istotne, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).
Abstrahując od powyższych rozważań, podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją szczególną – jako że występująca z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy Spółka, składając sprzeciw od rozstrzygnięcia kasacyjnego SKO (którym uchylono odmowną decyzję organu I instancji), co prawda zgadza się z podjętym ostatecznie rozstrzygnięciem – formalnie korzystnym dla inwestora (uchylenie odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy) – jednak trafnie kwestionuje błędne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, wywodząc w tym zakresie, ze względu na nieprawidłowe wytyczne SKO, daleko idące dlań skutki w ponownie prowadzonym postępowaniu (art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a.).
Odnosząc się do tak sformułowanego zakresu zaskarżenia w niniejszej sprawie, dotyczącego uzasadnienia decyzji kasacyjnej, należy wskazać na poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa dotyczące możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji oraz rozstrzygnięcia, jakie winno w takim przypadku zapaść, tj. czy uchyleniu podlega wówczas decyzja, czy uchylić można decyzją tylko w części dotyczącej uzasadnienia (J. Turski "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 2017, nr 1). Sąd w niniejszym składzie podziela w tej kwestii pogląd wyrażony m. in. w wyroku z 1.02.2017 r. o sygn. akt II OSK 2436/15 (dostępny w CBOSA), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie skargi (obecnie – sprzeciw) przez sąd w razie kontroli decyzji kasacyjnej może mieć miejsce również wówczas, gdy wprawdzie samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem, lecz w przeprowadzonym postępowaniu wystąpiły uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zawarta w uzasadnieniu ocena prawna podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a stwierdzone naruszenia prawa rzutować będą na dalsze rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji. Takiej pełnej kontroli decyzji kasacyjnej nie przeszkadza fakt, że strona w skardze kwestionuje wyłącznie jej uzasadnienie. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie, jest skargą na decyzję. Tak więc, jeżeli skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, to jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie. W takiej sytuacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny zarzutów dotyczących uzasadnienia, a w razie ich podzielenia, konsekwencją takiego stanowiska może być uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że w razie przyjęcia dopuszczalności uchylenia wyłącznie uzasadnienia decyzji powstałaby wątpliwość co do następstw takiego działania sądu administracyjnego – mianowicie, czy konsekwencją uchylenia uzasadnienia decyzji byłby obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i sporządzenia uzasadnienia. Wówczas jednak trudno byłoby określić, na jakich zasadach odbywałaby się ewentualna weryfikacja sądowa takiego "nowego" uzasadnienia decyzji, wszak pozostawione w mocy rozstrzygnięcie byłoby już prawomocne. Ponadto należy wykluczyć również taki wariant, że uchylone wadliwe uzasadnienie byłoby zastępowane uzasadnieniem wyroku, z przyczyn ustrojowych i systemowych takie rozwiązanie nie byłoby właściwe. Reasumując, wskazano że zaskarżenie przez stronę decyzji wyłącznie z powodu zarzucanej wadliwości uzasadnienia nie prowadzi do zmiany zakresu kontroli sądowej. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestionowanie przez stronę samego uzasadnienia, a więc formułowanie zarzutów wobec tej tylko części decyzji oraz wnioskowanie o jej uchylenie wyłącznie w zakresie uzasadnienia – nie jest dla sądu wiążące. Rzeczą sądu administracyjnego jest w takim przypadku rozpoznanie sprawy w zakresie pozwalającym na ustalenie przesłanek, które stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. warunkują uchylenie decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności. Zastrzeżono przy tym, że uchylenie całej decyzji – w sytuacji, gdy strona nie kwestionowała zawartego w niej rozstrzygnięcia – nie oznacza naruszenia zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a. Sposobem zagwarantowania tego, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie doszło do pogorszenia sytuacji strony skarżącej jest wyrażenie w uzasadnieniu wyroku stosownych wskazań, które w myśl art. 153 p.p.s.a. będą miały moc wiążącą.
Reasumując wskazać trzeba, że skoro Spółka podniosła zarzuty dotyczące uzasadnienia decyzji SKO, to jest to sprzeciw od tej decyzji – gdyż wskutek jego wniesienia sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji kasacyjnej pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie. W takiej sytuacji obowiązkiem sądu administracyjnego było dokonanie oceny zarzutów dotyczących uzasadnienia, co – w konsekwencji przedstawionego stanowiska – warunkowało uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2011 r. o sygn. akt II OSK 1457/11, dostępny j.w.).
W niniejszej sprawie organ I instancji, odmawiając ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, wskazał na brak przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia – pomimo skierowania do inwestora wezwania z 7.03.2024 r. (k. 71 akt administracyjnych). W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
SKO, uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie, stwierdziło że:
- "organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił ani prawnie ani faktycznie podstaw swojego działania. (...)
- Inwestor nie został wówczas poinformowany w sposób prawidłowy o konkretnej podstawie prawnej wynikającej z konkretnie wskazanych przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 20234 r. poz. 1112) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839) (...)
- organ I instancji, w sposób rażący naruszył przepisy postępowania nie podając konkretnej podstawy prawnej, z której wynika obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie informując szczegółowo Inwestora o możliwościach skorygowania zakresu wniosku w taki sposób, że mógłby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy bez konieczności spełnienia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".
W tym zakresie SKO powołało się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazując że "będąca w zakresie wnioskowanej inwestycji - budowa zbiorników podziemnych na gaz płynny LPG w ilości 3 szt. o poj. 6 600 l każdy (łącznie do 20 000 l) faktycznie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko /Dz. U. z 2019r. poz. 1839/, a mianowicie wymienione zostało w § 3 ust. 1 pkt 35 tir 1 ww. rozporządzenia: instalacje do podziemnego magazynowania:
- inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 20>m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3.
Zatem sumaryczna wielkość planowanych zbiorników podziemnych na gaz płynny LPG zawarte w zakresie planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego determinuje obowiązek przedłożenia przez Inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy – ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji."
Zestawiając opisany powyżej zakres planowanej inwestycji z treścią cyt. przepisu nie sposób zgodzić się z przedstawionym wyżej stanowiskiem SKO – co trafnie podniesiono w złożonym sprzeciwie.
W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z przedsięwzięciem mogących zawsze znacząco – bądź chociaż potencjalnie – oddziaływać na środowisko, co wiązałoby się z obowiązkiem uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma podstawie art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji [...]. Jak trafnie podniesiono w złożonym sprzeciwie (a uprzednio również pod poz. 5 petitum odwołania, k. 132 akt administracyjnych):
- wniosek dotyczył m.in. zbiorników podziemnych na gaz płynny LPG w ilości 3 szt. o poj. 6 600 l każdy (łącznie do 20 000 l),
- wobec czego planowane zbiorniki na gaz płynny LPG nie przekroczyły łącznie 20 m3 (20 m3 = 20 000 l), co jest wartością progową, od której ustawodawca ustanowił wymóg uzyskania decyzji środowiskowej.
W tym kontekście, objęte sprzeciwem fragmenty uzasadnienia decyzji SKO dotyczą niedopuszczalnego wygłaszania ocen co do prawa materialnego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, które może – w związku z treścią art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. – rzutować na kształtowanie sytuacji administracyjnoprawnej Spółki. Nie sposób przy tym nie uwzględnić wymogów z art. 138 § 2a K.p.a., który stanowi że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie SKO, nie dość że nie zauważyło, że wzywanie inwestora przez organ I instancji do przedstawienia decyzji środowiskowej było bezpodstawne, to jeszcze expressis verbis powieliło wyrażone w tym zakresie błędne stanowisko Burmistrza Zawichostu – o czym świadczy cyt. wyżej fragment uzasadnienia, w którym stwierdzono że sporna inwestycja faktycznie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w ww. rozporządzeniu. W rezultacie, organ odwoławczy, pomimo związania treścią art. 138 § 2a K.p.a., nie wykrył błędnej wykładni przepisów prawa dokonanej przez organ I instancji i – w konsekwencji – nie określił także wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów, ograniczając się wyłącznie do wskazania – w sposób zbędny w kontekście omawianych okoliczności – naruszenia obowiązku informacyjnego organu. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostawał bowiem brak podania przez organ I instancji konkretnego przepisu, skoro – jak trafnie podnosi Spółka – brak było w ogóle wymogu uzyskania dla inwestycji decyzji środowiskowej, co SKO powinno zauważyć, zwłaszcza że zarzut ten został już wyartykułowany w złożonym uprzednio odwołaniu. Tymczasem w uzasadnieniu podjętej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy ograniczył się do analizy wezwania kierowanego do inwestora, zamiast przejść do oceny samej zasadności podejmowanych w tym zakresie czynności organu. W rezultacie, jak już to wyżej wskazano, poprzez brak dokonania całościowej oceny istotnych w sprawie okoliczności – czego wymagała zasada dwuinstancyjności – a w konsekwencji brak wymaganych wytycznych, o jakich mowa w art. 138 § 2a K.p.a., w zaskarżonej decyzji kasacyjnej doszło do przedstawienia błędnej oceny o charakterze prawnomaterialnym, która mogłaby rzutować na kształtowania sytuacji administracyjnoprawnej Spółki w ponownie prowadzonym postępowaniu. Z tego też względu zasadnym okazał się złożony w niniejszej sprawie sprzeciw, w którym Spółka, podzielając treść samego rozstrzygnięcia – kasacyjnego – zakwestionowała przedstawione przez SKO uzasadnienie.
W tej sytuacji, z uwagi na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i związany z tym brak ostatecznego załatwienia wniosku inwestora, Sąd – w przeciwieństwie do zwykłych decyzji organu odwoławczego, wydawanych w trybach określonych w art. 138 § 1 K.p.a., nie może uznać, że zaskarżona decyzja, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i oddalić sprzeciw. Jak trafnie wskazała bowiem Spółka – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, może więc skorygować ewentualne dostrzeżone przez siebie uchybienia – którym w niniejszej sprawie był brak konieczności uzyskania decyzji środowiskowej w odniesieniu do budowy zbiorników podziemnych na gaz płynny LPG, z uwagi na brak przekroczenia przez inwestycję w tym zakresie wartości progowych z § 2 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślić przy tym trzeba, że uchylenie całej decyzji – w sytuacji, gdy Spółka nie kwestionowała zawartego w niej rozstrzygnięcia – nie oznacza naruszenia ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius.
Z uwagi na charakter opisanych powyżej nieprawidłowości, bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej – której samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu – była stwierdzona przez SKO niekompletność złożonego przez Spółkę wniosku (niekompletna mapa zasadnicza z tzw. "białymi plamami"), która może zostać usunięta w wyniku ponownego sformułowania tożsamych wytycznych w kolejnej decyzji, podjętej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. To samo dotyczy trafnie zakwestionowanych przez organ odwoławczy ustaleń Burmistrza Zawichostu co do tego, że przedmiotowe przedsięwzięcie związane jest z instalacjami do naziemnego magazynowania substancji i mieszanin niebędących produktami spożywczymi (k. 117 akt administracyjnych) – w sytuacji, gdy w tym zakresie de facto dotyczy to podziemnego magazynowania gazu płynnego. W tej sytuacji, pomimo argumentów strony o dofinansowaniu inwestycji ze środków unijnych, brak było możliwości uchylenia również i decyzji Burmistrza Zawichostu – o co wnioskowano w sprzeciwie.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania Sądu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję – podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze kwotę uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł).