II SA/Ke 437/23

II SA/Ke 437/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17b ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2023 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżoną decyzją z 15 czerwca 2023 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Skalbmierz z 11 kwietnia 2023 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że B. B. jest żoną osoby wymagającej opieki - B. B., który zgodnie z orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 16 listopada 2022 r. został zaliczony do osób okresowo całkowicie niezdolnych do samodzielnej egzystencji, a orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Busku-Zdroju z 23 stycznia 2023 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 58 roku życia, zaś orzeczenie zostało wydane do [...] stycznia 2025 r.
Odnosząc się do argumentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) dalej zwanej: "ustawą", w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym wyrokiem, ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, organ I instancji, odmawiając przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 rokiem życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Pomimo powyższego, zaskarżona decyzja podlega utrzymaniu w mocy.
Organ odwoławczy podał, że 5 grudnia 2022 r. B. B. oświadczyła, że zaprzestała prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym od 5 grudnia 2022 r. Z akt sprawy wynika, że strona wydzierżawiła grunty stanowiące gospodarstwo rolne. Z informacji Burmistrza Miasta i Gminy Skalbmierz z kolei wynika, że strona posiada grunt o powierzchni 1,9000 ha, co stanowi 3,0885 ha przeliczeniowych, a w 2022 r. składała wniosek o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Ponadto Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała, że strona jest zarejestrowana jako producent rolny, a w 2022 r. pobierała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W odwołaniu od zaskarżonej decyzji B. B. wskazała, że wystąpiła o wykreślenie z ewidencji producentów rolnych. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium stwierdziło, że B. B. jest zarejestrowana w systemie ewidencji producentów rolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, złożyła wniosek o wykreślenie z tej ewidencji, jednak akta sprawy nie wskazują aby została z niej wykreślona. Następnie organ II instancji przywołując treść: art. 2 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2022 poz. 2001 ze zm.), art. 4 ust. 1 lit. a i lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady /UE/ nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady /WE/ nr 637/2008 i rozporządzenie Rady /WE/ nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm.) oraz art. 2 pkt 14 i art. 7 ustawy z 5 lutego 2015 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2022 r. poz. 1775 ze zm.), uznał, że przepisy te świadczą, że odwołująca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Kolegium zaznaczyło, ze figurowanie w systemie ewidencji producentów rolnych agencji restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa świadczy, że prowadzi działalność rolniczą. Prowadzenie gospodarstwa rolnego, w świetle przywołanych wyżej przepisów i stanowiska sądów administracyjnych, powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać przyznane. Aby prawo to mogło zostać przyznane odwołująca musiałaby całkowicie zrezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego, tutaj zaś taka sytuacja nie nastąpiła.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję B. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że grunty rolne o powierzchni 1,90 ha zostały wydzierżawione 11 maja 2022 r. Na grunty rolne nie składała wniosku o zwrot podatku akcyzowego. Skarżąca podniosła także, że została wykreślona z ewidencji producentów rolnych, na dowód czego dołączyła decyzję z 20 kwietnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17b ust. 1 ustawy w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Jak stanowi art. 17b ust. 2, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że skarżąca spełnia wymogi określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Opiekuje się bowiem niepełnosprawnym mężem, wobec którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Organ I instancji odmówił natomiast przyznania skarżącej żądanego świadczenia wskazując na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy. Z powyższym nie zgodziło się Kolegium słusznie podnosząc, że powołany przepis nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozważania organu odwoławczego w tej części znajdują w pełni potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednak organ odwoławczy uznał, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, decyzja odmowna odpowiada prawu, gdyż w sprawie nie wykazano spełnienia przesłanki w postaci zaprzestania przez skarżącą prowadzenia gospodarstwa rolnego, a o prowadzeniu działalności rolniczej świadczy to, że skarżąca figuruje w ewidencji producentów rolnych.
W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 9 w zw. z 79a k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zaznaczyć, że rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem w toku postępowania organ powinien stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1). Ponadto, organ powinien działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1), a także należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9). Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest również obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego ostatniego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony postępowania na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na jej żądanie i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Organ nie powinien przy tym oceniać na tym etapie subiektywnej możności wykazania danej okoliczności w konkretnej sprawie (np. odmówić zastosowania art. 79a k.p.a. z uwagi na fakt, że w ocenie organu zebrane dowody potwierdzają w dostatecznym stopniu przesłankę przeciwną niż wymagająca spełnienia) - uzasadnienie projektu noweli k.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. (VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 27–28 i 29 - 30).
W niniejszej sprawie skarżąca, w odwołaniu z 18 kwietnia 2023 r. wskazała, że wydzierżawiła grunty rolne, w związku z czym w 2023 r. nie złożyła wniosku o dopłaty bezpośrednie do wszystkich jej gruntów, a ponadto podniosła, że wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kazimierzy Wielkiej o wykreślenie jej z ewidencji producentów rolnych.
Ta ostatnia okoliczność została dostrzeżona przez Kolegium, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Mimo tego organ odwoławczy przed wydaniem tej decyzji nie podjął żadnych czynności, o jakich mowa w art. 9, art. 10 i art. 79a k.p.a. w celu ewentualnego umożliwienia stronie przedłożenia w zakreślonym terminie decyzji rozstrzygającej ten wniosek. Objęcie dyspozycją normy uregulowanej w art. 79a § 1 K.p.a. również takiej sytuacji wynika, w ocenie Sądu, już z literalnej wykładni tego przepisu. Trzeba bowiem zauważyć, że przepis ten mówi o zależnych od strony, niespełnionych lub niewykazanych przesłankach mogących skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Niewykazane przesłanki to te, które już zostały w sprawie spełnione, a tylko strona ich spełnienia nie wykazała. Odróżnić od nich należy przesłanki jeszcze niespełnione, które strona jednak spełnić jeszcze może. Trzeba bowiem pamiętać, że organ administracji rozpatruje wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego według stany faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznej decyzji. Oznacza to, że nawet jeśli strona, w dacie składania wniosku, czy też w toku postępowania administracyjnego nie spełniała jakichś przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale spełni je w toku postępowania przed wydaniem ostatecznej decyzji, to organ ma obowiązek ten zaktualizowany stan sprawy uwzględnić, różnicując swoje rozstrzygnięcie w zależności od daty spełnienia tych przesłanek; odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres do tej daty, a przyznając je od dnia, w którym strona wszystkie przesłanki spełniła.
Nie może być wątpliwości, że opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca bowiem rzeczywiście uzyskała decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kazimierzy Wielkiej o jej wykreśleniu z ewidencji producentów rolnych oraz uchyleniu numeru identyfikacyjnego, już w dniu 20 kwietnia 2023 r., a więc 2 dni po złożeniu odwołania. Zatem na około dwa miesiące przed wydaniem zaskarżonej decyzji, skarżąca dysponowała dokumentem potwierdzającym, że została wykreślona z ewidencji producentów rolnych co mogło, wraz z innymi dowodami świadczyć o tym, że rzeczywiście zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego. W związku z tym organ odwoławczy, dysponując już w momencie otrzymania odwołania strony informacją, że B. B. złożyła wniosek o jej wykreślenie z ewidencji producentów rolnych, powinien był w trybie art. 79a par. 1 K.p.a. wskazać jej tę zależną od niej przesłankę, niespełnienie której mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Fakt uzyskania wspomnianej decyzji o wykreśleniu skarżącej z ewidencji producentów rolnych wskazuje, że w toku postępowania odwoławczego tę przesłankę spełniła i mogła łatwo wykazać. Uniemożliwienie stronie wykazania tej okoliczności poprzez zaniechanie przez SKO zastosowania dyspozycji norm z art. 9, 10 i 79a § 1 K.p.a. stanowi o naruszeniu tych przepisów w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę zaistniałą w toku postępowania administracyjnego zmianę stanu faktycznego, związaną z wykreśleniem skarżącej z ewidencji producentów rolnych organ poczyni niezbędne ustalenia dotyczące przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz w zależności od wyniku tych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie.