II SA/KE 421/22

II SA/Ke 421/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 595/23 - Wyrok NSA z 2025-09-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi M. B. i R. O. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2022 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 2 czerwca 2022 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "ŚWINB"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB") z 17 stycznia 2022 r. znak: PINB.SO. [...], którą nakazano R. O. rozbiórkę obiektu budowlanego strzelnicy sportowej otwartej na działce nr ewid.[...] obr. Drugnia, gm. P., będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, obejmującą wszystkie obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane i techniczne strzelnicy sportowej, które składają się na jej funkcjonalną całość, takie jak: pawilon strzelecki w postaci wiaty, magazyn - tzn. garaż blaszak, wiata wypoczynkowa, ustęp suchy, przejazd i plac postojowy utwardzony kruszywem, wylewki betonowe na gruncie, kulochwyty i przesłony podłużne wykonane z ziemi i opon - rozbiórkę nakazano przeprowadzić przy zachowaniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 779 ze zm.), teren po rozbiórce uporządkować i przywrócić grunty do stanu pierwotnego, zgodnie z przeznaczeniem gruntów określonym na mapie ewidencyjnej i w rejestrze gruntów, jako teren gruntów ornych, łąk i lasów.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ŚWINB wskazał, że stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), w kontrolowanej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 18 września 2020 r. Odnosząc się do podstawy prawnej decyzji PINB, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) zwanej dalej "P.b.", ŚWINB wyjaśnił, że w sprawie należało prowadzić postępowanie legalizacyjne, gdyż inwestor przed wykonaniem obiektu - zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. - powinien legitymować się decyzją o pozwoleniu na jego budowę. ŚWINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w kierunku zalegalizowania samowoli budowlanej postanowieniem z 29 października 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową strzelnicy sportowej i zobowiązał inwestora - R. O. do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów umożliwiających zalegalizowanie tej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z 18 grudnia 2019 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB, a więc okoliczność, że budowa strzelnicy sportowej otwartej wymaga wcześniejszego pozwolenia na budowę została rozstrzygnięta w postępowaniu zażaleniowym. Nadto ŚWINB przypomniał, że kwestia prawidłowego trybu prowadzonego postępowania, tj. na podstawie art. 48 P.b. została potwierdzona przez WSA w Kielcach w wyroku z 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Ke [...] oraz w wyroku NSA z 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK [...], oddalającym skargę kasacyjną od ww. orzeczenia sądu pierwszej instancji.
ŚWINB podkreślił, że organy nadzoru budowlanego stworzyły inwestorowi warunki umożliwiające legalizację samowolnych robót budowlanych, prawidłowo wskazując na art. 48 ust 2 i 3 P.b. Dodał, że inwestor już od chwili uprawomocnienia się ww. wyroku WSA w Kielcach wiedział, że organ będzie prowadził w sprawie postępowanie w trybie art. 48 P.b., a więc mógł również wtedy podjąć działania zmierzające do uzyskania wymaganych dokumentów, a tym samym dążyć do zalegalizowania samowoli budowlanej. Organ odwoławczy zauważył także, że PINB wyznaczając inwestorowi dodatkowe terminy na realizację obowiązku nałożonego postanowieniem z 29 października 2019 r., pouczał, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wydana decyzja rozstrzygająca sprawę w oparciu o art. 48 ust. 4 P.b. Pomimo pierwotnej deklaracji inwestor nie podjął właściwych działań w celu zalegalizowania spornego obiektu. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest jednak obowiązkiem, a uprawnieniem zobowiązanych, z którego w niniejszej sprawie nie skorzystano.
Organ odwoławczy wskazał również, że PINB pismem z 2 lipca 2021 r. umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji zwłaszcza, że rozstrzygnięcie dotyczące rozbiórki obiektu zapadło po kilku miesiącach od wydania ww. postanowienia.
Jak ocenił ŚWINB, istotnym dowodem w prowadzonym postępowaniu jest pismo Burmistrza [...] i G. P. z 25 maja 2021 r., informujące, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Z uwagi zaś na fakt, że strzelnica sportowa realizowana jest na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestor winien był uzyskać ww. decyzję. ŚWINB podkreślił, że w sytuacji nieprzedłożenia wymaganych dokumentów organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do zastosowania art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b., tj. do nałożenia obowiązku rozbiórki.
Dalej ŚWINB wskazał, że w związku z pismem z 8 marca 2022 r., w którym skarżący podniósł, iż obiekt nie był i nie jest użytkowany jako strzelnica, PINB
29 kwietnia 2022 r. przeprowadził kontrolę tego obiektu. W trakcie czynności stwierdzono, że od czasu kontroli obiektu przeprowadzonej 4 lutego 2020 r. jego zagospodarowanie nie uległo zmianie. Przy bramie wjazdowej znajduje się tablica z informacją o strzelnicy, przy utwardzonym dojeździe znajduje się ustęp drewniany z dołem kloacznym, wiata drewniana oraz tzw. garaż blaszak. Dalej zlokalizowana jest "strefa strzelania" z pawilonem strzeleckim, w której znajdują się kulochwyty (wał ziemny z opon jako szkieletem) oraz przesłony podłużne z opon zasypanych ziemią. Wymiary obiektów i ich usytuowanie nie uległo zmianie.
W ocenie ŚWINB, zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do utrzymania w mocy decyzji PINB z 17 stycznia 2022 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obiekty, których istnienie potwierdziła kontrola 29 kwietnia 2022 r. - traktowane jako całość - stanowią strzelnicę sportową otwartą, na wzniesienie której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że nasypy ziemne nie stanowią budowli, nie wymagają pozwolenia na użytkowanie i dlatego znajdują się poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego, ŚWINB wskazał, że nasyp ziemny traktowany indywidualnie faktycznie nie stanowi obiektu budowlanego. [...] w stanie faktycznym niniejszej sprawy nasypy te stanowią urządzenia techniczne wchodzące w skład strzelnicy.
Końcowo ŚWINB dodał, że z art. 52 P.b. nie wynika dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, a nakaz taki w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora.
Sumując, organ odwoławczy stwierdził, że pomimo dwukrotnie zmienianego - na wniosek inwestora - terminu wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z 29 października 2019 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem ŚWINB z 18 grudnia 2019 r.) w zakresie przedłożenia żądanych dokumentów, inwestor w ostatecznym terminie do 31 grudnia 2020 r., nie wykonał tego obowiązku. W konsekwencji, zdaniem ŚWINB, organ pierwszej instancji na zasadzie art. 48 ust. 1 i 4 P.b. zobowiązany był nakazać inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli M. B. i R. O., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 P.b. przez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji PINB w sytuacji, gdy decyzja ta w części nakazującej uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki pozbawiona jest podstawy prawnej;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji PINB w sytuacji, gdy sentencja tej decyzji jest nieprecyzyjna i budzi wątpliwości co do zakresu nałożonego na inwestora obowiązku.
W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli w szczególności, że zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim nakazuje uporządkować teren i przywrócić grunty do stanu pierwotnego nie ma podstawy prawnej, bowiem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. przewidywał jedynie nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nie obejmował zaś obowiązku uprzątnięcia terenu. Organy uprawnione są do orzekania na mocy art. 48 ust. 1 P.b. tylko w zakresie tam przewidzianym, tj. odnośnie rozbiórki obiektu. Skarżący zarzucili nadto, że organ nakazał przeprowadzić rozbiórkę przy zachowaniu przepisów ustawy o odpadach, co jest niejasne - budzi wątpliwości odnośnie tego, czy opony należy zutylizować czy tylko rozmontować konstrukcję kulochwytów.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Niesporną okolicznością jest, że skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę przedmiotowej strzelnicy. Budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiadał. Zatem obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Kwestia prawidłowego trybu prowadzenia postępowania, tj. na podstawie art. 48 P.b. wynika z prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Ke [...] oraz wyroku NSA z 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK [...], oddalającego skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Wyrok ten co do zasady wiąże organy i tutejszy Sąd zgodnie z dyspozycją przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Dlatego organy prawidłowo wdrożyły procedurę legalizacyjną, gdyż zachodziły podstawy do prowadzenia w stosunku do tego obiektu postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 48 ust. 1-3 P.b. W postępowaniu tym zostały nałożone na inwestora - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. - określone obowiązki, których niewykonanie w terminie stanowiło podstawę do zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. Dodać należy, że chodzi tu o przepisy tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., co wynika z art. 25 i art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Dla przypomnienia, art. 48 ust. 1-4 P.b. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowił:
- w ust. 1, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia;
- w ust. 2, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych; na postanowienie przysługuje zażalenie;
- w ust. 3, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2;
- w ust. 4, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
Mając na uwadze związanie Sądu powołanymi wyżej wyrokami WSA i NSA należy stwierdzić, że nie mogło stanowić przedmiotu ponownej oceny to, czy przedmiotowy obiekt w momencie nałożenia na inwestora określonych obowiązków na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. stanowił samowolę budowlaną w rozumieniu tej ustawy. Z kolei nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki.
W ocenie Sądu treść art. 48 ust. 4 P.b. jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Nie budzi wątpliwości również to, że żaden przepis P.b. nie przewidywał w takim przypadku możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Wymaga podkreślenia, że decyzja w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego ma charakter związany, co oznacza, że organ ją wydający nie działa w ramach "luzu decyzyjnego". Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 P.b., nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2012r., sygn. II SA/Op [...]).
Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych przez organ postanowieniem z 29 października 2019 r., pomimo dwukrotnie zmienianego (na jego wniosek) terminu wykonania obowiązku oraz informacji, że niewywiązanie się z tego obowiązku będzie skutkowało nakazem rozbiórki. Konsekwencją tego musiało być zatem - zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. - nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu.
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.
Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że stan faktyczny niniejszej sprawy, specyfika przedmiotowego obiektu oraz zakres rozbiórki obejmujący wszystkie obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane i techniczne strzelnicy sportowej, które składają się na jej funkcjonalną całość, takie jak: pawilon strzelecki w postaci wiaty, magazyn - tzn. garaż blaszak, wiata wypoczynkowa, ustęp suchy, przejazd i plac postojowy utwardzony kruszywem, wylewki betonowe na gruncie, kulochwyty i przesłony podłużne wykonane z ziemi i opon – składają się na kwestionowany obowiązek uporządkowania terenu. W kontrolowanej sprawie celem orzeczonego nakazu rozbiórki jest bowiem likwidacja obiektu budowalnego jako całości, która w realiach tej sprawy wymaga uporządkowania terenu.
Wbrew zarzutom skargi sentencja decyzji (jej rozstrzygnięcie) jest precyzyjna. Nie budzi również wątpliwości zakres nałożonego na stronę obowiązku. Ponownie należy zwrócić uwagę na specyfikę obiektu (wielość obiektów, urządzeń budowalnych i technicznych), która nakazywała, "wymusiła", zakres rozbiórki tego obiektu.
Z podanych przyczyn żadne z zarzutów skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.