II SA/Ke 37/24

II SA/Ke 37/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański
Renata Detka /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 25 ust. 19, art. 25 ust. 2, art. 19 ust. 25,
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2006 nr 12 poz 77
par. 3, par. 53 ust. 1 i 2, par. 54 ust. 1, part. 53,
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 23 stycznia 2006 r. w sprawie postępowania  kwalifikacyjnego do służby w Policji
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8 par. 1, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. przy udziale P. K. sprawy ze skargi K. F. na akt Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego uchyla zaskarżony akt.
Uzasadnienie
Pismem (aktem) z 7 grudnia 2023 r. Komendant Policji poinformował K. F., że "podjął decyzję o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego" w stosunku do niego "na podstawie art. 25 ust. 19 pkt. 9 Ustawy o Policji tj. gdy nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji".
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze K. F. zarzucił powyższemu aktowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze zgromadzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia, że skarżący spełnia kryteria do prowadzenia i zakończenia postępowania kwalifikacyjnego przyjęciem do służby,
2) zasady zaufania uczestników postępowania do organów państwowych wyrażonej
w art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego do wydania aktu i wskazania powodów faktycznego odstąpienia organu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego,
3) art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji poprzez brak faktycznego uzasadnienia decyzji oraz niewykazania podstaw do odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego,
4) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zobowiązanie Komendanta Policji do dokończenia postępowania kwalifikacyjnego oraz do przedłożenia dokumentacji postępowania kwalifikacyjnego.
W uzasadnieniu skargi postawione wyżej zarzuty zostały rozwinięte wraz
z przytoczeniem argumentacji mającej świadczyć o ich zasadności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego wyjaśniając, że zaskarżony w niniejszej sprawie akt został wyeliminowany z obrotu prawnego w następstwie wydania przez organ nowego aktu z 16 stycznia 2024 r., znak: [...], a więc postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, wobec braku przedmiotu zaskarżenia, stało się bezprzedmiotowe.
Z akt administracyjnych wynika, że akt, o jakim mowa w odpowiedzi na skargę podjęty został 18 stycznia (a nie 16 stycznia) 2024 r. W pkt 1 tego rozstrzygnięcia akt z 7 grudnia 2023 r. został uchylony, zaś w pkt 2 organ stwierdził, że naruszenie prawa popełnione przy wydawaniu uchylanego aktu z zakresu administracji publicznej nie miało miejsca bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Ponieważ akt z 18 stycznia 2024 r. został zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone, gdyż jej rozstrzygnięcie zależało od wyniku postępowania sądowego ze skargi na ww. akt.
Wyrokiem z 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 138/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił akt Komendanta Policji z 18 stycznia 2024 r., znak: [...], w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Wyrok ten stał się prawomocny od 30 lipca 2024 r., w związku z czym postanowieniem z 22 sierpnia 2024 r. postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało podjęte.
Prokurator, który zgłosił swój udział w sprawie na podstawie art. 8 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., przyłączył się do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania sądowego należy stwierdzić, że stał się on bezprzedmiotowy wobec prawomocnego uchylenia aktu z 18 stycznia 2024 r. wyrokiem WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 138/24. Tym samym nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu Komendanta Wojewódzkiego w K.
z 7 grudnia 2023 r. i skarga wniesiona na ten akt podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.
Oceniając dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji sądu administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym akt o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, podejmowany w trybie art. 25 ust. 19 ustawy z dnia 6 kwietnia
1990 r. o Policji (w wersji obowiązującej na datę wydania aktu objętego skargą, opublikowanego w Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.), zwanej dalej ustawą, podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma on charakter zewnętrzny, jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających
z przepisów prawa. Negatywne zakończenie postępowania kwalifikacyjnego uniemożliwia bowiem kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym (por. przykładowo wyrok NSA z 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3044/12, przywołany wyżej wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 138/24; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Materialnoprawną podstawę działania organu w zakresie wniosku skarżącego o przyjęcie do służby w Policji stanowiły przepisy ustawy.
Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
w uzasadnieniu wyroku z 15 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 80/21, LEX nr 3170882, konieczność uregulowania prawnego postępowania kwalifikacyjnego kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, wynika z art. 60 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Obywatele polscy korzystający w pełni z praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". Przepis ten nie gwarantuje przyjęcia do służby publicznej każdemu, kto złoży taki akces, gdyż ustawodawca jest uprawniony do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Z przepisu tego wynika jednak zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Art. 25 ustawy o Policji oraz przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. poz. 606 z późn. zm.) stanowią urzeczywistnienie wymogów konstytucyjnych i zawierają regulacje materialnoprawne w zakresie kryteriów selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej.
Stosownie do treści art. 25 ust. 2 ustawy, przyjęcie kandydata do służby w Policji następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego mającego na celu ustalenie, czy kandydat spełnia warunki przyjęcia do służby w Policji oraz określenie jego predyspozycji do pełnienia tej służby. Postępowanie kwalifikacyjne składa się z następujących etapów:
1) złożenie podania o przyjęcie do służby, kwestionariusza osobowego kandydata do służby, a także dokumentów stwierdzających wymagane wykształcenie i kwalifikacje zawodowe oraz zawierających dane o uprzednim zatrudnieniu;
2) testu wiedzy;
3) testu sprawności fizycznej;
4) badania psychologicznego, w tym testu psychologicznego;
5) rozmowy kwalifikacyjnej;
6) ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji;
7) sprawdzenia w ewidencjach, rejestrach i kartotekach, w tym policyjnych zbiorach danych, prawdziwości danych zawartych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby;
8) postępowania sprawdzającego, które jest określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych.
Z ust. 19 art. 25 tej ustawy wynika, że Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, Komendant CBZC, Dyrektor CLKP, komendant wojewódzki Policji oraz Komendant Stołeczny Policji odmawia objęcia kandydata postępowaniem kwalifikacyjnym albo odstępuje od jego prowadzenia w przypadku:
1) niezłożenia kompletu dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 1;
2) niespełnienia wymagań określonych w ust. 1;
3) uzyskania negatywnego wyniku co najmniej jednego z następujących etapów postępowania kwalifikacyjnego:
a) testu wiedzy,
b) testu sprawności fizycznej,
c) badania psychologicznego w tym testu psychologicznego,
d) rozmowy kwalifikacyjnej,
e) ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji,
f) postępowania sprawdzającego, które jest określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych;
4) uzyskania negatywnego wyniku badania psychofizjologicznego -
w przypadku kandydata ubiegającego się o przyjęcie do służby w CBŚP, BSWP, CBZC albo CLKP;
5) uzyskania negatywnego wyniku sprawdzenia wiedzy i umiejętności z zakresu informatyki, funkcjonowania systemów informatycznych, systemów teleinformatycznych, sieci teleinformatycznych oraz znajomości języka obcego obejmującej te dziedziny - w przypadku kandydata ubiegającego się o przyjęcie do służby w CBZC;
6) zatajenia lub podania nieprawdziwych danych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby w Policji;
7) niepoddania się przez kandydata przewidzianym w postępowaniu kwalifikacyjnym czynnościom lub etapom tego postępowania;
8) przystąpienia do ponownego postępowania kwalifikacyjnego pomimo uzyskania przez niego w poprzednim postępowaniu kwalifikacyjnym negatywnego wyniku postępowania sprawdzającego określonego w przepisach o ochronie informacji niejawnych, gdy z informacji posiadanych przez komendanta prowadzącego postępowanie wynika, że nie uległy zmianie okoliczności stanowiące podstawę negatywnego wyniku tego etapu;
9) gdy nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji;
10) rezygnacji kandydata z ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji.
Z § 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 22 marca 2023 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 25 ust. 23 ustawy, wynika ponadto, że postępowanie kwalifikacyjne prowadzi się w formie konkursu. Przepis § 53 ust. 1 i 2 stanowi, że na liście kandydatów do służby umieszcza się kandydata do służby, który spełnił warunki przyjęcia do służby (ust. 1). Kolejność na liście kandydatów do służby ustala się w zależności od łącznej liczby punktów uzyskanych przez kandydata do służby, od największej do najmniejszej (ust. 2).
Zgodnie z § 54 ust. 1, lista kandydatów do służby podlega zatwierdzeniu przez przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego przed planowanym terminem przyjęcia do służby. Przed zatwierdzeniem listy kandydatów sprawdza się ponownie prawdziwość danych w sposób, o którym mowa w § 14 pkt 1.
Jeżeli w wyniku sprawdzenia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza się, że kandydat do służby nie spełnia któregokolwiek wymagania określonego w art. 25 ust. 1 ustawy, nie umieszcza się go na liście kandydatów (§ 54 ust. 2).
Na liście kandydatów do służby, o której mowa w § 53, nie umieszcza się również kandydata do służby:
1) który przed zatwierdzeniem listy zrezygnował z ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji;
2) jeżeli wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy;
3) jeżeli upłynie termin, o którym mowa w § 31 ust. 3 (§ 54 ust. 3).
Jak wynika z niekwestionowanych okoliczności rozpoznawanej sprawy, K. F. 22 maja 2023 r. złożył podanie o przyjęcie go do służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i poddany został postępowaniu kwalifikacyjnemu. Znajdujące się w aktach karty oceny i arkusze oceny wskazują na to, że skarżący przeszedł kolejne etapy postępowania kwalifikacyjnego, w tym m.in. test wiedzy (na 40 pytań punktowanych za 1 pkt, uzyskał 23 punkty), test sprawności fizycznej (wynik pozytywny) i badanie psychologiczne (wynik pozytywny). W ramach trzech kryteriów podlegających ocenie uzyskał po 3 lub 4 punkty w skali od 1-4. Odbył również rozmowę kwalifikacyjną z wynikiem pozytywnym.
Po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego w stosunku do kandydata, Komendant Policji wydał zaskarżony akt z 7 grudnia 2023 r.
Bezspornym jest, że akt ten, poza przywołaniem art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy, nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani motywów podjętego rozstrzygnięcia.
Tymczasem w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że kandydat do służby
w Policji, wobec którego wydano taki akt, ma prawo uzyskać szczegółowe uzasadnienie, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Skoro zaś odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, to organ Policji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jest również zobowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia tego aktu (por. przywołany już wyżej wyrok WSA w Gliwicach z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 80/21; wyrok WSA we Wrocławiu z 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 862/21, wyrok WSA w Opolu z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 292/22; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaprezentowany wyżej pogląd Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela
i przyjmuje jako własny.
Brak uzasadnienia kontrolowanego w tej sprawie aktu nie dostarcza wiedzy co do powodów odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego
i uniemożliwia Sądowi merytoryczną ocenę pod kątem zgodności z prawem zawartego w tym akcie rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie aktu powinno być sporządzone w taki sposób, aby motywy odstąpienia były oczywiste i znajdowały oparcie w opisanych faktach przemawiających na rzecz odpowiedniej kwalifikacji prawnej. Nie jest bowiem rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw jego wydania przez organ. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne. Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji RP. Wobec tego działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności albo niepoddające się kontroli, nie może być uznane za zgodne z prawem. Zaznaczyć przy tym trzeba, że rolą sądu administracyjnego nie jest motywowanie rozstrzygnięć organu i poszukiwanie argumentacji przemawiającej za prawidłowością stanowiska prezentowanego w kontrolowanym akcie. To rzeczą organu było wykazanie, że zaistniały przyczyny odstąpienia w stosunku do skarżącego od prowadzenia dalszego postępowania kwalifikacyjnego. Takich okoliczności organ jednak nie wykazał. Wymogu tego nie spełnia bowiem ogólnikowe, jednozdaniowe uzasadnienie zawarte w wydanym akcie. Również samo powołanie się przez organ na przepis art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia prawnego (por. przywołany wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 292/22).
Wobec charakteru popełnionych naruszeń wskazać trzeba, że art. 7 k.p.a. statuuje ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej, która obliguje organy do wszechstronnego zbadania sprawy, na podstawie analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania twierdzeń i zarzutów. Poza tym w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie rozstrzygnięcia, które nie może być sformułowane ogólnikowo. W uzasadnieniu należy więc przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Z kolei niewłaściwe uzasadnienie aktu narusza powyższe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jego uchylenia przez sąd.
Jak słusznie wskazał WSA w Opolu w powołanym wyroku w sprawie II SA/Op 292/22, obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć organów wykonujących administrację publiczną wynika wprost z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. U. UE C.2007.303.1),
a także z wykonawczego wobec niej Kodeksu Dobrej Praktyki Administracji z dnia
6 września 2001 r. (Dz. U. UE C.2011.285.3), który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18. Zgodnie z zaleceniami Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej zasady procesowe sformułowane w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji powinny być bezpośrednio stosowane w postępowaniach przed organami administracji publicznej państw członkowskich wówczas, gdy dają większe gwarancje procesowe niż prawo krajowe.
Reasumując Sąd uznał, że zaskarżony akt został podjęty z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy oraz omówionych wyżej podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ponieważ organ poprzez brak wystarczającego uzasadnienia nie wykazał podstaw faktycznych i prawnych do odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Poza tym poprzez nienależyte uzasadnienie kontrolowanego aktu organ naruszył ogólne zasady ustrojowe zawarte w Konstytucji RP, a mianowicie zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności i legalności (art. 7).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżony akt, o czym orzekł w sentencji wyroku.