Pełny tekst orzeczenia II SA/Ke 363/25

II SA/Ke 363/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Sylwester Miziołek
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
642 Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 960
art. 130 , art. 135 , art. 9 ust. 2 i 4, art. 131, art. 138 ust. 1, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. W. na rozporządzenie Wojewody Świętokrzyskiego nr 4/2019 z dnia 19 grudnia 2019 r. w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 19 grudnia 2019 r. Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.; aktualny Dz.U. t.j. z 2025 r. poz. 960 ze zm.), zwanej dalej "u.P.w.", wydał rozporządzenie nr 4/2019 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki (dalej jako "rozporządzenie"), określając w § 4, że:
"2. Na obszarze o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej, w granicach strefy podwyższonej ochrony, przedstawionych na mapach stanowiących załącznik nr 2, załącznik nr 2a oraz opisanych w załączniku nr 2b do rozporządzenia, ze względu na zwiększone zagrożenie wód podziemnych oprócz zakazów wymienionych w ust. 1 wprowadza się następujące zakazy:
1) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi; (...)
3. Na obszarze o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej, w granicach "obszaru A" - ograniczonej zabudowy, przedstawionych na mapach stanowiących załącznik nr 2 oraz załącznik nr 2a, oprócz zakazów wymienionych w ust. 1 i 2 wprowadza się zakazy:
1) lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką".
W skardze na powyższe rozporządzenie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w zakresie obejmującym § 4 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 3 pkt 1 tego aktu, A. W. wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, ewentualnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem w tej części, formułując zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 130 ust. 1 pkt 16 u.P.w. oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP przez wprowadzenie w § 4 ust. 3 pkt 1 generalnego zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej – podczas gdy delegacja ustawowa z art. 130 ust. 1 u.P.w. dopuszcza jedynie wprowadzanie zakazów lub ograniczeń takich robót lub czynności, które powodują zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, przy czym nałożone na skarżącego ograniczenie nastąpiło bez odszkodowania, w sposób nieproporcjonalnie nadmierny i naruszający istotę przysługującego mu prawa własności.
Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego strona przedstawiła w załączeniu odpis zwykły z księgi wieczystej, wykazując, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] – która na mocy ww. rozporządzenia została objęta strefą ochronną ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon (teren ochrony pośredniej, obszar "A"), przez co stosują się do niej zakazy wskazane w § 4 tego rozporządzenia. Skarżący bezskutecznie starał się uzyskać warunki zabudowy dla m.in. swojej nieruchomości, aby zrealizować tam zamierzenie pod nazwą: "budowa [...] osiedla domów [...]", jednak decyzje organów obu instancji w tym zakresie były odmowne – ze względu na projektowane wprowadzanie oczyszczonych ścieków do ziemi – w sytuacji gdy stosuje się zakaz wprowadzania ścieków do gruntu z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia 4/2019. Tę kwestię skarżący już rozwiązał, uzyskując możliwość odprowadzenia ścieków do kanalizacji poprzez nieruchomość [...]. Druga przyjęta wówczas przez organy niezgodność z rozporządzeniem nie została dotychczas wyeliminowana i stanowi podstawę niniejszej skargi – jako że organy obu instancji stwierdziły, że planowana inwestycja narusza również zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych z § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, gdzie brak jest zróżnicowania budynków wznoszonych metodą tradycyjną i nowoczesnego budownictwa pro-ekologicznego. Skarga wniesiona od decyzji organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 15 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 622/22, a następnie wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r. o sygn. akt II OSK 1600/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony od tego orzeczenia. Sądy administracyjne przyjęły, że inwestycja planowana na ww. działkach, znajdujących się na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon, jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a mianowicie z § 4 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, a dopóki nie zostało podważone obowiązywanie tego przepisu prawa miejscowego, organ stosujący to prawo nie posiada kompetencji do badania adekwatności wprowadzonych zakazów do danej sytuacji faktycznej. W tej sytuacji strona zdecydowała się na wniesienie obecnej skargi, mając na uwadze że wprowadzony zakaz stanowi istotne ograniczenie w zakresie korzystania z jej ww. nieruchomości.
W odniesieniu do wskazanej na wstępie niezgodności § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 4/2019 z regulacjami u.P.w. oraz przepisami Konstytucji RP skarżący powołał się na przedłożenie – w ww. postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy – opracowania eksperckiego pod tytułem "Wielokryteriowa ocena środowiskowa", które nie było kwestionowane przez żaden organ administracji publicznej, jak również na etapie sądowoadministracyjnym – a z którego wynika, że zaplanowane przedsięwzięcie dotyczące budowy [...] osiedla domów [...] – ze względu na zastosowaną nowoczesną, specjalistyczną technologię – nie wpłynie na zmniejszenie przydatności ujmowanej wody ani na wydajność ujęcia, zarówno w czasie budowy, jak i w 30-letnim okresie jego eksploatacji. Opracowana technologia konstrukcji i wzniesienia budynków, pozytywnie zaopiniowana przez naukowców z wszystkich odpowiednich branż, nie była znana organowi w czasie wydawania rozporządzenia, ani nie była analizowana w załącznikach do wniosku o wydanie tego rozporządzenia, bowiem nie jest to typowe, tradycyjne budownictwo stosowane w Polsce. Technologia ta stanowi propozycję wdrożenia w Kielcach jako jednej całości różnych materiałów i sposobów budowy, z których każdy jest już stosowany w Polsce i na świecie. Rozwiązanie proponowane przez skarżącego jest innowacyjne, ale na zasadzie połączenia znanych i sprawdzonych elementów składowych – a nie na zasadzie "wynalazku", łamiącego zasady fizyki. Z uwagi na postęp techniczny i rozwój wiedzy aktualnie stało się możliwe wzniesienie w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody takich budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które nie wpływają ani na ilość, ani na jakość wody z tego ujęcia. Skarżący, który ma wieloletnie doświadczenie w branży budowlanej i realizował podobnego typu obiekty w Polsce i za granicą, po prostu chce zastosować swoje specjalistyczne know-how w Kielcach. To właśnie tak odbywa się transfer technologii do Polski i jej rozwój – o ile prawo miejscowe na to zezwoli. Zasady doświadczenia życiowego wskazują na to, że w miarę postępów w rozwoju nauki przedsięwzięcia niegdyś bardzo szkodliwe dla środowiska, stają się dla niego obojętne – dzięki zastosowaniu nowoczesnych technologii i materiałów. Tak jest np. z przechodzeniem z energetyki węglowej na odnawialną, czy z elektryfikacją transportu. W budownictwie zachodzą takie same procesy postępu technicznego – które powinny być uwzględniane przy ochronie ujęć wody. To, że organ "od zawsze" stosował blankietowy zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi w obszarze "A" strefy ochrony ujęcia wód podziemnych, nie oznacza, że zakaz ten powinien być już zawsze stosowany, niezależnie od aktualnego stanu wiedzy technicznej i możliwości budowlanych. Dlatego też skarżący wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem o umożliwienie realizacji zamierzonego przedsięwzięcia poprzez zmianę (uzupełnienie) rozporządzenia lub dokonanie jego wykładni autentycznej, przedkładając ww. "Wielokryteriową ocenę środowiskową" z 2020 r., uzupełnioną o kolejne opracowanie naukowe "Aktualizacja – 2024" (wnioskowane jako dowody w niniejszej sprawie), które potwierdziło jej aktualność na 2024 rok oraz wprowadziło dalsze udoskonalenia, dodatkowo ograniczające, choćby potencjalny, wpływ przedsięwzięcia na ujęcie wody podziemnej. W ramach tej sprawy Wojewoda zwrócił się do Wodociągów Kieleckich sp. z o.o. jako do podmiotu, na czyj wniosek wydane było rozporządzenie, o rozważenie możliwości jego zmiany w sposób pozwalający na realizację inwestycji skarżącego zgodnie z opracowaną przez niego technologią. Korespondencja ta (również wnioskowana jako dowód) nie doprowadziła jednak do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany rozporządzenia – ze względu na postawę Wodociągów Kieleckich sp. z o.o., która nie była zainteresowana zmienianiem już obowiązującego aktu prawa miejscowego, a zamiast tego wolała czekać do kolejnej aktualizacji, która nastąpi w 2029 r. W toku ww. postępowań nie były natomiast kwestionowane przedłożone przez skarżącego ww. opracowania, potwierdzające brak wpływu jego przedsięwzięcia na jakość i ilość wody w ww. ujęciu.
Z powyższego wynika, zdaniem strony, że planowane przedsięwzięcie faktycznie stanowi taki rodzaj "lokalizowania budynków mieszkalnych", jaki nie jest "czynnością powodującą zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia". Co za tym idzie – zakazanie realizacji tego przedsięwzięcia wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 130 ust. 1 pkt 16 u.P.w. Skoro regulacja § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową do jego wprowadzenia – przepis ten jest nieważny. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, gdy przedsięwzięcie – niewątpliwie, według obiektywnych danych naukowych, nieszkodzące ujęciu wody podziemnej – nie może zostać zrealizowane wyłącznie z przyczyn formalnych: ze względu na zbyt szeroki zakaz wyrażony w akcie prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie. Skoro budowa [...] osiedla domów [...] przez skarżącego nie stanowi zagrożenia (choćby potencjalnego, choćby w przyszłości ani na etapie budowy, ani na etapie eksploatacji) dla ujęcia wody podziemnej, to brak jest podstaw, by jej zakazywać i tym samym ograniczać własność skarżącego. Ograniczenie to zostało dokonane bez odszkodowania i niczemu nie służy, nie jest niezbędne (ani choćby "pożyteczne") dla realizacji jakichkolwiek celów publicznych czy ochrony jakichkolwiek dóbr. Naruszona została zatem nie tylko konstytucyjna ochrona własności, ale i zasada proporcjonalności. Blankietowy zakaz zabudowy mieszkalnej, nieuwzględniający możliwości istnienia takiej zabudowy, jaka nie wpływa na stosunki wodne – jest bowiem nadmierny i krzywdzący dla strony. Skarżący podjął opisane wyżej liczne próby rozwiązania zaistniałego problemu, jednak żadna z tych metod nie odniosła skutku – co sprawia, że niezbędne było wniesienie niniejszej skargi – jako środka najdalej idącego. Skarżący pozostaje przy tym otwarty na wskazanie mu alternatywnych metod, które pozwolą na korzystanie z jego prawa własności – w zgodzie z prawem miejscowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szczegółowo opisując postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanego aktu. Wyjaśnił mianowicie, że w dniu 27 lipca 2018 r. Wodociągi Kieleckie złożyły do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego wniosek o ustanowienie strefy ochronnej dla komunalnego ujęcia wód podziemnych w Kielcach – Białogonie. Wniosek ten wraz z analizą zostały opracowane przez Fundację "N." w K,, pod kierownictwem dr inż. K. R.. Z uwagi na fakt, że organ nie posiada pracowników z wykształceniem hydrogeologicznym, sprawdzenie wniosku i przygotowanie projektu rozporządzenia zlecono firmie. Sporządzony projekt rozporządzenia został przesłany celem uzgodnienia przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Ostatecznie, po dokonaniu stosownych korekt, projekt rozporządzenia został uzgodniony przez Wody Polskie w dniu 13 grudnia 2019 r.
Dalej organ argumentował, że rozporządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, poprzedziło je zebranie – w sposób wyczerpujący – materiału dowodowego. W korespondencji prowadzonej ze skarżącym poinformowano, że zmian zapisów poszczególnych zakazów należy dokonać na podstawie wniosku właściciela ujęcia wody, ponadto wprowadzenie zmian do rozporządzenia poprzedzone powinno być przeprowadzeniem szczegółowych badań w zakresie zagrożeń zanieczyszczenia warstwy wodonośnej. Jednocześnie zmiana taka powinna wynikać z przeprowadzonych opracowań i ekspertyz. Ponadto rozwiązanie takie powinno zapewniać osiągnięcie celów ochrony wód podziemnych, być spójne z wynikami analizy ryzyka i dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej oraz uwzględniać specyfikę aktualnych warunków środowiskowych, społecznych i ekonomicznych. Organ dwukrotnie zwracał się z pismem do właściciela ujęcia wody, tj. Wodociągów Kieleckich sp. z o.o., o rozważenie możliwości zmiany zapisów rozporządzenia, uzyskując informacje, że na chwilę obecną nie zachodzą przesłanki do wcześniejszego złożenia wniosku o zmianę zapisów rozporządzenia. Ponadto z pisma ww. spółki wynika, że aktualizacja koncepcji zagospodarowania działek nr [...] zostanie przekazana przyszłemu wykonawcy analizy ryzyka i poddana ocenie metodycznej i merytorycznej wymaganej przepisami ustawy prawo wodne, tj. w 2027 r. Tym samym, zarzuty zawarte w skardze nie wnoszą istotnych dla sprawy okoliczności mogących wpłynąć na zmianę dotychczasowego stanowiska w sprawie braku podstaw do zmiany rozporządzenia.
Na rozprawie sądowej 3 grudnia 2025 r. pełnomocnik strony poparł skargę i dodał, że dotyczy ona zarówno § 4 ust. 3 pkt 1, jak i § 4 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa (m.in.) w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Wojewody Świętokrzyskiego nr 4/2019 z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki, zwane też dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 4/2019".
Kompetencja wojewody oraz organów niezespolonej administracji rządowej do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących w województwie lub jego części na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wynika z treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2025r. poz. 428). Z kolei legitymację do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego wydany przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej reguluje art. 63 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zgodnie z brzemieniem art. 53 § 2a p.p.s.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skarga może być wniesiona w każdym czasie.
W niniejszej sprawie okoliczność, iż zaskarżone rozporządzenie ma wpływ na sytuację materialnoprawną skarżącego, czyniąc go legitymowanym do jego zaskarżenia w trybie powołanego art. 63 ust. 1 ww. ustawy nie budzi wątpliwości. Bezsporne jest bowiem, że A. W. jest właścicielem nieruchomości objętej strefą ochronną ustanowioną rozporządzeniem nr [...]. Skarżący ubiegał się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na tym terenie, jednak orzeczono odmowę wydania takiej decyzji z uwagi na ustanowione tam, w drodze zaskarżonego rozporządzenia, zakazy, w tym zakaz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych.
Potwierdzenie legitymacji skargowej skarżącego otwiera drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia. Obowiązek uwzględnienia skargi na rozporządzenie Wojewody jako akt prawa miejscowego organu administracji rządowej powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Z istoty sądowej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.
Cele i zasady ustanawiania stref ochronnych ujęć wody regulują przepisy rozdziału 6 działu III u.P.w. Z art. 120 tej ustawy wynika, że celem ustanowienia stref ochronnych ujęć wody i obszarów ochronnych jest zapewnienie odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych. Cele te zapewniają obowiązujące na terenie strefy ochronnej nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód (art. 121 ust. 1 u.P.w). Strefa ochronna obejmuje wyłącznie teren ochrony bezpośredniej albo teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej (art. 121 ust. 2 u.P.w). Teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych obejmuje obszar zasilania ujęcia wody (art. 122 u.P.w.). Teren ochrony pośredniej wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia (art. 123 ust. 1 u.P.w.). Strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia właściwy organ Wód Polskich w drodze decyzji (art. 135 ust. 1 pkt 1 u.P.w), natomiast strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego (at. 135 ust. 1 pkt 2 u.P.w). Stosownie do art. 133 u.P.w strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się z urzędu (ust. 1), natomiast strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia się:
1) na wniosek właściciela ujęcia wody;
2) z urzędu, jeżeli właściciel ujęcia wody nie złożył wniosku, o którym mowa w pkt 1, a z przeprowadzonej analizy ryzyka, o której mowa w ust. 3, wynika potrzeba jej ustanowienia (ust. 2).
Przepis ust. 3 stanowi zaś, że strefę ochronną, o której mowa w ust. 2, ustanawia się na podstawie analizy ryzyka obejmującej ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody, przeprowadzoną w oparciu o analizy hydrogeologiczne lub hydrologiczne oraz dokumentację hydrogeologiczną lub hydrologiczną, analizę identyfikacji źródeł zagrożenia wynikających ze sposobu zagospodarowania terenu, a także o wyniki badania jakości ujmowanej wody.
Projekt aktu prawa miejscowego o ustanowieniu terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej podlega uzgodnieniu z Wodami Polskimi (art. 135 ust. 4 u.P.w.). W myśl art. 137 ust. 1 u.P.w. ustanawiając strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, wojewoda określa obszar terenu ochrony bezpośredniej oraz obszar terenu ochrony pośredniej, a także:
1) wskazuje do stosowania obowiązki wynikające z art. 128;
2) na obszarze terenu ochrony pośredniej może wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród tych, o których mowa w art. 130.
Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.P.w. (wg. stanu na datę wydania zaskarżonego rozporządzenia) na terenie ochrony pośredniej może być zakazane lub ograniczone wykonywanie robót lub czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, obejmujących:
1) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;
2) rolnicze wykorzystanie ścieków;
3) przechowywanie lub składowanie odpadów promieniotwórczych;
4) stosowanie nawozów oraz środków ochrony roślin;
5) budowę nowych dróg, linii kolejowych, lotnisk lub lądowisk;
6) wykonywanie urządzeń melioracji wodnych oraz wykopów ziemnych;
7) lokalizowanie zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt;
8) lokalizowanie magazynów produktów ropopochodnych oraz innych substancji, a także rurociągów do ich transportu;
9) lokalizowanie składowisk odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych;
10) mycie pojazdów mechanicznych;
11) urządzanie parkingów, obozowisk oraz kąpielisk i miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli;
12) lokalizowanie nowych ujęć wody;
13) lokalizowanie cmentarzy oraz grzebanie martwych zwierząt;
14) wydobywanie kopalin;
15) wykonywanie odwodnień budowlanych lub górniczych;
16) lokalizowanie budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką;
17) używanie statków powietrznych do przeprowadzania zabiegów rolniczych;
18) urządzanie pryzm kiszonkowych;
19) chów lub hodowlę ryb, ich dokarmianie lub zanęcanie;
20) pojenie oraz wypasanie zwierząt;
21) wydobywanie kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu;
22) uprawianie sportów wodnych;
23) użytkowanie statków o napędzie spalinowym;
24) lokalizowanie nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
25) składowanie opakowań po nawozach i środkach ochrony roślin;
26) stosowanie i składowanie chemicznych środków zimowego utrzymania dróg.
Przy wprowadzaniu zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów na terenie ochrony pośredniej uwzględnia się warunki infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodonośnego, z którego woda jest ujmowana (art. 131 u.P.w.).
Zgodnie z art. 138 ust. 1 u.P.w., wniosek właściciela ujęcia wody o ustanowienie strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej zawiera:
1) uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej uwzględniające analizę ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, oraz propozycje granic terenu ochrony pośredniej wraz z planem sytuacyjnym;
2) charakterystykę techniczną ujęcia wody;
3) propozycje nakazów, zakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej, wraz z uzasadnieniem (art. 138 ust. 1).
Do wniosku tego dołącza się analizę ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, oraz kopię decyzji, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1, jeżeli została wydana (art. 138 ust. 2 u.P.w.). Do wniosku, o którym mowa w art. 133 ust. 2 pkt 1, dotyczącego ujęcia wody podziemnej dołącza się dokumentację hydrogeologiczną, o której mowa w art. 123 ust. 1 (art. 138 ust. 3 u.P.w.).
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że to wojewoda określa teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej i to on jako organ uprawniony może, jeżeli chodzi o obszar terenu ochrony pośredniej, wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród wymienianych w art. 130 u.P.w. Wniosek właściciela ujęcia wody o ustanowienie strefy ochronnej zawiera w tym zakresie jedynie propozycje tych nakazów, zakazów i ograniczeń. Powyższe jednak nie oznacza dla wojewody dowolności i arbitralności w zakresie wprowadzanych zakazów, nakazów czy ograniczeń, gdyż po pierwsze muszą one odpowiadać tym określonym w katalogu z art. 130 ust. 1 u.P.w., a po drugie ich ewentualne ustanowienie musi znajdować odpowiednie uzasadnienie i potwierdzenie w załączonej do sprawy dokumentacji. Przy czym należy zauważyć, iż wprowadzane nakazy, zakazy i ograniczenia nie muszą być dosłownym powtórzeniem treści punktów 1-26 artykułu 130 ust. 1 u.P.w. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Bd 1011/19). Na powyższe wskazuje możliwość doboru formy: zakazu lub ograniczenia wykonywania określonych robót lub czynności. Wyliczenie z art. 130 ust. 1 u.P.w. ma charakter określenia granic, w jakich muszą mieścić się ograniczenia i zakazy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 października 2017 r., sygn. II SA/Ol 692/17). Przy czym ustawodawca w art. 131 u.P.w. zastrzegł, iż przy wprowadzaniu zakazów, nakazów i ograniczeń uwzględnia się warunki infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodnonośnego, z którego woda jest ujmowana. Zakazy lub ograniczenia dla strefy ochrony pośredniej nie mogą być zatem wprowadzane w sposób dowolny, czy też na zasadzie automatyzmu, tj. bez weryfikacji, czy istnieje wskazane przez ustawodawcę zagrożenie będące przesłanką ich wprowadzenia. W odniesieniu do określonej w powyższym przepisie kompetencji prawodawczej aktualna bowiem pozostaje konstytucyjna zasada, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jednocześnie, w myśl konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zakazy lub ograniczenia ustanawiane na podstawie art. 130 u.P.w., nie mogą stanowić nieuzasadnionej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości objętych ustanowioną strefą ochronną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2024 r., sygn. II SA/Go 45/24, wyrok WSA w Lublinie z 21 marca 2024 r., sygn. II SA/Lu 1080/23).
Jak wynika z załączonych akt, zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na wniosek właściciela ujęcia wody, tj. Wodociągów Kieleckich sp. z o.o., poparty analizą (w tym analizą ryzyka) opracowaną przez Fundację "N.", pod kierownictwem dr inż. K. R., posiadającego stosowne uprawnienia geologiczne. W aktach znajduje się także "Dodatek nr 3 do dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia komunalnego w Kielcach-Białogonie", zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Świętokrzyskiego nr OWŚ-V.7431.11.2018 z dnia 15 czerwca 2018 r. Projekt zaskarżonego rozporządzenia został uzgodniony z Wodami Polskimi pismem z 13 grudnia 2019 r.
Skarżący zakwestionował w skardze przede wszystkim przewidziany w § 4 ust. 3 pkt 1 zaskarżonego rozporządzenia zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych – wprowadzony na obszarze o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej, w granicach "obszaru A" - ograniczonej zabudowy, wnosząc o stwierdzenie nieważności aktu w tym zakresie (względnie stwierdzenie niezgodności z prawem w tej części). Skargą objęto także § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 4/2019 (co zostało podtrzymane przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie) przewidujący zakaz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, jakkolwiek w skardze brak było wniosku o stwierdzenie nieważności aktu w tym zakresie.
W uzasadnieniu rozporządzenia nr 4/2019 podniesiono, że strefa ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia komunalnego Kielce-Białogon ustanowiona została w proponowanych granicach wiele lat temu. Obowiązujące zakazy, nakazy i ograniczenia co do zasady nie ulegają w przedstawionym projekcie większej zmianie, ewentualnie przyjmując nieco zmodyfikowane formy, uwzględniając aktualne przepisy prawa, zgodnie z obowiązującą u. P. w. Postulowane ograniczenia i zakazy w swym ogólnym wydźwięku nie są ani nowe ani rewolucyjne w swym charakterze, w szczególności w kontekście ograniczenia zabudowy. Podobne wytyczne wprowadzono wiele lat temu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce. Strefa ochronna ujęcia obowiązuje jeszcze dłużej, co do intencji chroniąc interes nadrzędny społeczności aglomeracji kieleckiej. Z analizy dokumentującej wniosek o wydanie rozporządzenia wynika, że ujęcie Kielce-Białogon, jako podstawowe źródło zaopatrzenia w wodę miasta Kielce, zaspokaja ok. 64% dobowego zapotrzebowania mieszkańców kształtującego się na średnim poziomie 45.000 m³/d. Eksploatowane ujęciem wody podziemne są wodami o bardzo dobrej jakości, odpowiadając parametrom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2294). Nie wymagają prowadzenia procesów uzdatniania bądź dezynfekcji. Pomimo, że wszystkie parametry spełniają wymogi sanitarne, część z nich wykazuje długoterminowe trendy zmian, stając się podatnymi na wpływ antropopresji i urbanizacji obszaru zasobowego przy znacznym zmniejszeniu poborów. Ze względu na wagę obiektu w zaopatrzeniu aglomeracji Kielc, wielkość produkcji niemożliwą do natychmiastowego całościowego odtworzenia przez inne źródła, postępującą urbanizację w najbliższym sąsiedztwie, a także podatność znacznej części poziomu wodonośnego na zanieczyszczenie w obrębie strefy wokół ujęcia o czasie dopływu wód nie większym niż 25 lat, konieczna jest dalsza bezwzględna ochrona zasobów wodnych ujęcia, przy wykorzystaniu dostępnych prawem środków. Ochronę zasobów zapewni prawidłowa gospodarka wodno-gruntowa w projektowanej strefie ochronnej ujęcia w oparciu o proponowane we wniosku do wprowadzenia na terenie strefy ochrony pośredniej zakazy i ograniczenia zgodne z art. 130 u.P.w.
Strefa ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych – jak dalej wynika z powołanej dokumentacji – obejmuje obszar zasilania ujęcia wody. Jako że wprowadzenie restrykcyjnych ograniczeń użytkowania gruntu na całym terenie ochrony pośredniej ujęcia uznano za niecelowe w kontekście zrównoważonej koegzystencji z mieszkańcami strefy i już istniejącymi obiektami, zdecydowano o wyodrębnieniu w jej granicach podstrefy o podwyższonej ochronie, obejmującej jedynie 25,1% strefy ochrony pośredniej. Oprócz zakazów i ograniczeń proponowanych do wprowadzenia w granicach strefy ochrony pośredniej ujęcia, ze względu na podwyższone ryzyko infiltracji zanieczyszczeń, zaproponowano w granicach owej strefy podwyższonej ochrony wprowadzić dodatkowe ograniczenia i zakazy, zgodne z art. 130 u.P.w. Wśród tych zakazów znalazł się – przewidziany w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 4/2019 – zakaz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W tym zakresie podniesiono, że zakaz ten, wraz z zakazem składowania chemicznych środków utrzymania dróg, odnosi się wprost do substancji wprowadzanych do środowiska bądź gromadzonych na powierzchni, nieobecnych w tak dużych ładunkach w środowisku, których migracja poprzez przepuszczalną strefę aeracji, wprowadziłaby je wraz z wodami opadowymi do poziomu wodonośnego i dalej do ujęcia. Z założenia działalność taka musi być eliminowana w otoczeniu ujęcia, uniemożliwiając bezpośredni wpływ na jakość dopływającej wody.
Jeśli chodzi o najbardziej kwestionowany przez skarżącego zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, został on ograniczony do najmniejszego fragmentu strefy, tj. podobszaru A strefy podwyższonej ochrony, gdzie – zgodnie z dokumentacją (w tym dodatkiem do dokumentacji hydrogeologicznej) – zaleca się wprowadzenie najdalej posuniętych ograniczeń i zakazów. Obszar ten obejmuje niezabudowane fragmenty strefy podwyższonej ochrony. Szczególnie istotny, zdaniem autorów opracowania, jest fakt że w granicach obszaru tak blisko położonego względem ujęcia, porównywalne powierzchnie zajmują tereny poryte osadami czwartorzędowymi, stanowiącymi nadkład głównego poziomu użytkowego, sąsiadując z wychodniami utworów starszych, głównie wieku dewońskiego, a więc budującymi sam poziom. Jak podniesiono, proponowane ograniczenia są jedynie kontynuacją polityki ochrony zasobów ujęcia wody w Białogonie. Funkcjonalne rozgraniczenie obszarów zabudowanych i zurbanizowanych (B) od terenów ograniczonej zabudowy (A) wprowadzone zostało w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce. Niestety, przy braku zatwierdzonego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ujęcia pozostały jedynie zapisy w Studium, nie chroniąc w należyty sposób bezpośredniego otoczenia ujęcia przed intensywną urbanizacją, niosącą eskalację zagrożeń. Odwołując się do art. 9 ust. 2 i 4 u.P.w., z których wynika że w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne, a gospodarowanie to prowadzi się w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód, podniesiono że doświadczenia zebrane w czasie długoletniego monitoringu jakości wód dopływających do studni ujęcia bezsprzecznie wykazują zmiany składu chemicznego na przestrzeni wielolecia (rozdz. 3 opracowania). W minionych latach wraz z powiększaniem się populacji Kielc postępowała urbanizacja przedmieść, przybliżając stopniowo zabudowę ku istniejącemu blisko 90 lat ujęciu. W przeprowadzonej analizie jakości dopływającej wody wykazano przestrzenne zróżnicowanie, wyodrębniając grupy studni ujmujących strumienie wód dopływające z odmiennych kierunków. Pośród wydzielonych populacji najniższe parametry jakościowe charakteryzowały grupę studni odbierających wodę napływającą z silnie zurbanizowanych terenów. Podobne obserwacje poczyniono na terenach miejskich w całej Polsce.
Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że obydwa kwestionowane zakazy, tj. zakaz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, jak i zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, znalazły swoje merytoryczne uzasadnienie na etapie procedowania wniosku o wydanie zaskarżonego rozporządzenia. Nie ulega również wątpliwości, że zostały one ograniczone wyłącznie do możliwie jak najwęższych terenów wymagających takich ograniczeń. W tej sytuacji nie sposób zarzucać Wojewodzie, by przy wydawaniu rozporządzenia nr 4/2019 naruszył jakiekolwiek przepisy prawa, w tym zwłaszcza art. 130 ust. 1 pkt 16 u.P.w. oraz zasadę proporcjonalności. Należy przypomnieć, że badanie legalności zaskarżonego aktu odbywa się według stanu prawnego i faktycznego z daty jego podjęcia. W samej skardze podniesiono zaś, że technologia konstrukcji i wzniesienia budynków, jaka została opracowana przez skarżącego, a następnie pozytywnie zaopiniowana przez naukowców z wszystkich odpowiednich branż, nie była znana organowi w czasie wydawania rozporządzenia nr 4/2019 ani nie była analizowana w załącznikach do wniosku o wydanie tego rozporządzenia, bowiem nie jest to typowe, tradycyjne budownictwo stosowane w Polsce. Trudno w tej sytuacji oczekiwać, by mogło dojść do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, co miałoby skutek od chwili jego podjęcia, skoro prezentowana przez skarżącego dokumentacja, mająca uzasadniać zbyt szeroki zasięg ustanowionych w nim zakazów, powstała dopiero po jego podjęciu. Dla powyższej argumentacji nie ma także istotnego znaczenia fakt bezskutecznego zabiegania przez skarżącego u organu (a pośrednio właściciela ujęcia wody) o zmianę zaskarżonego rozporządzenia w kwestionowanym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu wydając zaskarżony akt organ nie dopuścił się naruszenia przepisów. Kwestionowane w skardze zakazy nie przekraczają tych objętych wnioskiem, a jednocześnie mieszczą się one w ustalonym w art. 130 ust. 1 u.P.w. katalogu. Ostatecznie zakazy stanowią wynik współdziałania skarżonego organu, organu uzgadniającego i wnioskodawcy. Podkreślić także należy, iż mimo przysługującej Wojewodzie kompetencji na podstawie art. 135 u.P.w., to jednak granice dokonania przez Wojewodę samodzielnej weryfikacji i oceny złożonej dokumentacji są ograniczone, a mianowicie nie może dokonywać jej wbrew treści zgromadzonej dokumentacji i wbrew stanowisku organu profesjonalnego jakim jest organ uzgadniający, bez jednoznacznych ku temu przesłanek wynikających z akt sprawy. Uprawnienia kontrolne Sądu ograniczają się zaś do badania zgodności z prawem, nie mogą natomiast odnosić się do kwestii celowości czy słuszności przyjętych rozwiązań (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2024 r., sygn. II SA/Go 45/24). Z uwagi na niezbędność zaangażowania wiedzy specjalistycznej przy określaniu stref ochronnych ujęć wody i przewidywanych zakazów, tryb przewidziany przepisem art. 135 ust. 4 u.P.w. przewiduje udział wyspecjalizowanych organów w procesie stanowienia aktu prawa miejscowego zawierającego zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 130 u.P.w., jakim są Wody Polskie jako organ uzgadniający. Na gruncie zaś rozpoznawanej sprawy organ uzgadniający dokonał w sprawie pozytywnego uzgodnienia.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.