II SA/Ke 338/24

II SA/Ke 338/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 245/25 - Wyrok NSA z 2025-04-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 234 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2024 r., [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
II SA/Ke 338/24
Uzasadnienie
Decyzją z 10 maja 2024 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Burmistrza Miasta S. z 21 grudnia 2023 r., znak: [...], odmawiającej nałożenia na K. R. – właścicielkę działki nr ewid.[...] obr. 0003 [...] – obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na ww. gruncie bądź wykonania urządzeń zabezpieczających przed szkodami
- na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z 26 lipca 2022 r. A. K. wystąpiła do organu I instancji o wszczęcie postępowania w trybie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ("Pw") i wydanie decyzji nakazującej właścicielce działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego, tj. niwelację gruntu do poziomu sprzed jego podwyższenia i usunięcie wszelakich urządzeń budowlanych skutkujących zmianą stanu wody na gruncie i odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych na nieruchomość wnioskodawczyni nr ewid.[...] lub wykonanie urządzeń zapobiegających ww. szkodom.
Organ I instancji w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z 21 grudnia 2023 r., powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności opinię biegłego, nie stwierdził, by zmiana sposobu zagospodarowania działki nr [...], w tym jej nieznaczne podwyższenie na skutek przeprowadzonego procesu budowlanego w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego oraz budowę ogrodzenia, wpłynęła na zmianę kierunku ani natężenia odpływu a także spowodowała szkody. Przywoływana szkoda w ogrodzeniu skarżącej wskazuje na szkodę hipotetyczną, co potwierdza przeprowadzona ocena rzędnych terenu zarówno archiwalnych jak i określonych w wyniku przeprowadzonych pomiarów w toku postępowania. Z racji naturalnego ukształtowania terenu, do czasu rozpoczęcia procesu budowlanego przez właścicielkę działki nr [...], to wody opadowe z działki skarżącej położonej wyżej, w sposób swobodny spływały i nadal spływają na działkę sąsiednią.
Organ I instancji wskazał, że biegły poruszył kwestię orynnowania budynku gospodarczego – garażu na działce nr [...], zatem należało ustalić datę, w której wnioskodawczyni dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu orynnowania na jej grunt i to zostało ustalone. Podczas przesłuchania S. Z., poprzedniego właściciela nieruchomości, ustalono, że od 2001 r. do ok. 2016 r. działka o nr [...] była terenem zielonym i w czasie intensywnych opadów deszczu wody opadowe wsiąkały w teren zielony i nie powodowało to szkód na działkach sąsiednich. Przedmiotowy garaż znajdujący się w północno-wschodnim narożniku działki już istniał, gdyż jego budowa została zakończona w 1992 r. Zdaniem organu I instancji, zeznania świadka w tej kwestii są spójne z informacją podaną przez pełnomocnika K. R.. W rozpatrywanej sprawie ma zatem zastosowanie art. 234 ust. 5 Pw, który należy odczytywać jako konieczność wykazania, że zmiana stanu wód na gruncie sąsiednim powoduje szkody na gruncie wnioskującego, a on sam o tym fakcie ma wiedzę przez okres nie przekraczający 5 lat.
W odwołaniu A. K. zarzuciła naruszenie art. 234 ust. 1 pkt 1 Pw poprzez jego błędną wykładnię, przedwczesne wydanie decyzji poprzez uznanie, że wybudowanie przez inwestora urządzenia spiętrzającego wodę i zmieniającego ciek wodny na swoim gruncie (muru oporowego) powodującego istotne zmiany w gospodarce wodnej działki skarżącej nie spełnia kryteriów ww. przepisu, gdy w przypadku szkód związanych ze zmianą stosunków wodnych na gruncie za zmianę uchodzić może każde działanie, którego efektem jest zmiana
ilościowa wody (tj. zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt, jest to zatem takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi.
Autorka odwołania podniosła, że biegły kategorycznie stwierdził zmianę stanu wody na gruncie, którego bezpośrednim sprawcą jest właścicielka działki nr
1052. Jej zdaniem niezgodne z prawem działania spowodowały brak możliwości
spływu wód opadowych zgodnie z ich naturalnym kierunkiem stwarzając zagrożenie
zalewania części działki nr [...], w konsekwencji szkody polegające na okresowym
zalewaniu istniejącego ogrodzenia i części działki nr [...], na której znajduje się zieleń. Wniosła o ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego, poprzez sporządzenie opinii uzupełniającej biegłego i udzielenie odpowiedzi na pytania: czy wybudowane przez K. R. ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] pełni rolę muru oporowego uniemożliwiającego spływ wód opadowych zgodnie z ich naturalnym dotychczasowym kierunkiem; czy powoduje to spiętrzenie wód opadowych lub ich zwiększenie na działce wnioskodawczyni w porównaniu ze stanem, gdy mur oporowy nie istniał; czy każdy opad atmosferyczny (deszcz/śnieg) będzie powodował spiętrzenie wody na terenie działki wnioskodawczyni; jakie szkody może spowodować spiętrzenie wód opadowych na działce wnioskodawczyni; jakie działania może podjąć wnioskodawczyni w celu uniknięcia spiętrzenia wód opadowych na swojej działce i jaki byłby ich koszt (będący jednocześnie szkodą); czy spiętrzenie wód opadowych czyni realne zagrożenie dla fundamentów domu wnioskodawczyni; jakie czynności powinna wykonać K. R. celem przywrócenia naturalnego spływu wód opadowych; o ile w metrach został podniesiony teren względem 2017 r. i jaka jest różnica w poziomach na działce inwestora względem lustra drogi ul. [...] i analogicznie jak to się zmieniło względem 2017 r. Za sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym uznała jednoznaczne wskazanie, że spiętrzenie wód opadowych i zmiana kierunku ich spływu spowodowała uszkodzenie ogrodzenia i jednoczesne przyjęcie, że szkoda mimo, że zaistniała jest szkodą hipotetyczną - przy czym biegły określił hipotetyczność szkody wyłącznie co do wadliwego orynnowania - a realność co do wybudowania muru oporowego i podniesienia terenu.
Odwołująca zarzuciła naruszenie art. 234 ust. 1 pkt 2 Pw poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wody opadowe mieszczą się w jego ramach, gdy przepis ten mówi nie "o wodach opadowych" a o "wodzie i ściekach", zaś wody opadowe są wyłącznie określone w art. 234 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy. Wniesiono o ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy na działce wnioskodawczyni doszło do szkody na skutek zmiany kierunku spływu wód opadowych, a jeśli tak to jakiej, jaki był mechanizm powstania szkody, jaki byłby koszt naprawy, jakie działania może podjąć wnioskodawczyni w celu uniknięcia spiętrzenia wód opadowych na swojej działce i jaki byłby ich koszt (będący jednocześnie szkodą), czy spiętrzenie wód opadowych czyni realne zagrożenie dla fundamentów domu wnioskodawczyni.
Organowi I instancji zarzucono ponadto, na skutek błędnej wykładni art. 234 ust. 1 pkt 1 Pw, dokonanie istotnych ustaleń faktycznych na podstawie przeprowadzonego wadliwie i niepełnego postępowania, które nie mogło skutkować wydaniem decyzji o odmowie nałożenia obowiązków na inwestora. Doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 Kpa. W ocenie autorki odwołania wybudowanie muru oporowego całkowicie zmieniającego stan wody na gruncie i całkowicie zmieniającego kierunek spływu wód opadowych zgodnie z ich kierunkiem, powodujące jednocześnie zmniejszenie wody na działce K. R. i zwiększenie na działce wnioskodawczyni (spiętrzenie) jest oczywistym naruszeniem art. 234 ust 1 pkt 1 Pw.
Organ II instancji rozpatrując odwołanie wskazał, że w trakcie przeprowadzonych 5 października 2022 r., z udziałem stron, oględzin spornego terenu ustalono, że prace budowlane na działce nr [...] trwają nadal i nie zostały zakończone. Podczas ponownych oględzin 21 kwietnia 2023 r. z udziałem biegłego hydrologa S. J. oraz geodety D. S. ustalono, że: "Budynek należący do K. R. zlokalizowany na działce [...] został zgłoszony do użytkowania. Działka jest na etapie zagospodarowania. Projekt zagospodarowania działki został również zgłoszony do odpowiednich organów architektonicznych. A. K. oświadczyła, że wody deszczowe zalewają jej nieruchomość. Podmywane jest jej ogrodzenie a tym samym niszczona jej nieruchomość. Działka nr [...] jest zagospodarowana domem jednorodzinnym. Teren przylegający do budynku jest wykostkowany. Pozostała część działki położona po północnej i wschodniej części nieruchomości stanowi powierzchnię czynną biologicznie. Odwodnienie budynku z terenów utwardzonych i połaci dachowych za pomocą rynien odprowadza dalej prawdopodobnie do istniejącej kanalizacji sanitarnej ul. [...]".
Biegły hydrolog w opinii z 20 lipca 2023 r. wyjaśnił, że aktualny spadek terenu części działek nr [...] układa się w kierunku południowym i jest zgodny z pierwotnym spadkiem. Na działce nr [...] w dniu oględzin znajdowały się: nowo wybudowany dom jednorodzinny a w północno-wschodniej części budynek gospodarczy orynnowany, oznaczony na mapie zasadniczej jako garaż, który przylega do działki sąsiedniej nr [...]. Rynna zlokalizowana jest na północno- wschodniej ścianie i odprowadza wody opadowe bezpośrednio na teren stanowiący granicę działek nr [...] Wody spływające przedmiotową rynną są skierowane w kierunku południowym i po wystąpieniu intensywnych opadów deszczu mogą powodować zalewanie sąsiedniej działki należącej do A. K. powodując również podmywanie istniejącego ogrodzenia. Na skutek zabudowy działki nastąpiła zmiana ukształtowania terenu polegająca na jej sztucznym podwyższeniu, szczególnie w południowo-zachodniej części. Teren działki nr [...] układa się na rzędnych od 188,90 m n.p.m. w jej północnej części do 186,50 m n.p.m. w południowej części przyległej do ul. [...]. Różnica pomiędzy najwyższym punktem a jej najniższą rzędną wynosi 2,40m, a spadek terenu wynosi około 5%. Działka nr [...] zabudowana jest natomiast budynkiem jednorodzinnym. Teren wokół budynku został umocniony kostką brukową. Pozostała cześć działki porośnięta jest zielenią i stanowi powierzchnię biologicznie czynną, która umożliwia naturalną retencję wodną. Budynek mieszkalny posiada także rynny dachowe, które zostały wbudowane bezpośrednio do gruntu. Teren działki nr [...] układa się na rzędnych od 190,51 m n.p.m. w jej północnej części do 186,33 m n.p.m. w części południowej, przyległej do ul. [...]. Różnica poziomów pomiędzy najwyższym punktem, a jej najniższą rzędną wynosi 4,18 m, a spadek terenu wynosi 8%. Według biegłego jest to relatywnie duży spadek, który powoduje szybki powierzchniowy spływ wód opadowych szczególnie w umocnionej kostką brukową części działki, w tym wjazdu na posesję.
Biegły wskazał, że działka należąca do A. K. jest naturalnie położona wyżej od działki nr [...], szczególnie w północnej części, wody opadowe z działki nr [...] spływały częściowo grawitacyjnie na teren działki nr [...], gdy ta nie była zagospodarowana. Stan zagospodarowania działki nr [...] w dniu oględzin negatywnie wpływa na sąsiednią nieruchomość, tj. działkę nr [...], ale dotyczy to tylko spływu wód opadowych powstających na powierzchni dachu garażu. Na terenie działki nr [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, która negatywnie oddziałuje na działkę nr [...]. Zmiana ta została spowodowana brakiem, właściwego odprowadzania wód opadowych powstających w jej obszarze oraz podwyższeniem terenu części działki nr [...] w trakcie jej zagospodarowania. Niezgodne z prawem działania właścicielki tej nieruchomości spowodowały brak możliwości spływu wód opadowych zgodnie z ich naturalnym kierunkiem stwarzając zagrożenie zalewania części działki nr [...], a w konsekwencji szkody polegające na okresowym zalewaniu istniejącego ogrodzenia i części działki nr [...], w której znajduje się zieleń (tuje). We wnioskach biegły stwierdził, że na działce nr [...] należy dokonać przebudowy zamontowanego na budynku gospodarczym (garażu) orynnowania w taki sposób, aby spływające wody z jego dachu w całości spływały na teren posesji, na której się znajduje.
W piśmie z 10 listopada 2023 r. pełnomocnik K. R. poinformował organ I instancji, że orynnowanie przedmiotowego garażu zostało wykonane najpewniej wraz z budynkiem w 1992 r. Jego mocodawczyni dokonała zakupu nieruchomości z budynkiem, który był już orynnowany. W przeciągu ostatnich pięciu lat orynnowanie nie było zmieniane.
Biegły w piśmie z 18 października 2023 r. wyjaśnił, że działka należąca do A. K. jest naturalnie wyżej położona od działki nr [...], szczególnie w jej północnej części. Do czasu zabudowy sąsiedniej działki stanowiącej własność K. R., wody opadowe częściowo spływały grawitacyjnie z działki nr [...] na teren działki nr [...] powodując jej zalewanie. Po zagospodarowaniu działki nr [...] wody opadowe spływające z działki nr [...] utraciły tę możliwość i w chwili obecnej A. K. winna, zgodnie z obowiązującym prawem zagospodarować je na terenie swojej nieruchomości. Biegły wskazał, że mimo podjętych starań oraz zobowiązania pełnomocnika K. R., projekt zagospodarowania działki nr [...] nie został mu udostępniony. Brak tej wiedzy uniemożliwił uwzględnienie w opinii docelowych rozwiązań dotyczących ukształtowania terenu, jak również zagospodarowania wód opadowych powstających w jej obszarze. Biegły powtórzył, że według stanu zagospodarowania działki nr [...] w dniu oględzin, negatywne oddziaływanie na działkę nr [...] dotyczy spływu wód opadowych powstających na powierzchni dachu garażu, gdyż tylko one mogą powodować zalewanie sąsiedniej nieruchomości. Okoliczność, że garaż został wybudowany w 1992 r. nie oznacza, że jego negatywne oddziaływanie miało miejsce od daty jego budowy.
Dalej biegły wyjaśnił, że A. K. dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu wody z garażu po rozpoczęciu robót budowlanych, a konkretnie po wybudowaniu ogrodzenia w granicy działek. Budowa ogrodzenia przyczyniła się do zmiany kierunku spływu wód opadowych. K. spływu z terenu działki nr [...] nie uległ zmianie, co prawda istniejące w jej obszarze hałdy ziemi utrudniają spływ i zmieniają jego natężenie, ale fakt ten pozostaje bez wpływu na działkę wnioskodawczyni. Docelowe zagospodarowanie terenu działki nr [...] będzie rozstrzygające dla właściwego funkcjonowania stosunków wodnych, powstających w tym obszarze. A. K. ma obowiązek zagospodarowania wód opadowych powstających na jej terenie, a nie jak to miało miejsce dotychczas oprowadzania ich na teren sąsiedni. Negatywne oddziaływanie wód opadowych ż terenu działki nr [...] na działkę nr [...] odbywa się jedynie poprzez spływ wód z dachu garażu zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...]. W obecnym stanie rzeczy istnieje hipotetyczne zagrożenie podmywania ogrodzenia A. K. wodami opadowymi. Napływ tych wód spowodowany jest przede wszystkim spływem wód opadowych powstających na terenie jej działki, a tylko w niewielkim stopniu przyczynia się do tego spływ wód z dachu garażu znajdującego się w działce nr [...], niemniej jednak spływ ten jest faktem i należy go wyeliminować. W dniu oględzin biegły nie stwierdził szkód, o których wspomina A. K., dotyczących podmywania jej ogrodzenia.
Kolegium stwierdziło, że skoro działka nr [...] jest wyżej położona niż działka nr [...], to zgodnie z naturalnie ukształtowanym terenem woda winna spływać w kierunku południowym, równolegle do granic działki, przy czym powinna też wpływać na działkę nr [...]. Jeżeli więc woda w sposób zgodny z prawami fizyki spływała z działki nr [...] także częściowo na działkę nr [...], to wybudowanie na jej drodze ogrodzenia skutkować musiało zawilgoceniem ogrodzenia i całego pasa przygranicznego. Wybudowania zaś przez K. R. własnego ogrodzenia w niewielkiej odległości od ogrodzenia sąsiadki nie można w takim przypadku traktować jako muru oporowego. Ponieważ jednak akta sprawy nie zawierają opisu zagospodarowania granicy działek nr [...], kwestie tą należy wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.
Dalej Kolegium wskazało, że z chwilą rozpoczęcia prac budowlanych na działce nr [...], polegających na budowie domu, który zagrodził naturalny, południowy kierunek spływu wody powierzchniowej, spływająca z dachu garażu woda grawitacyjnie zaczęła omijać podwyższony teren przy budowanym domu i płynęła wzdłuż granicy z działką nr [...]. Zagrożeniem więc dla działki nr [...] jest możliwość, przy gwałtownych opadach deszczu, przelewania się wody z działki nr [...] na działkę nr [...]. Woda spływająca z połaci garażu na działce nr [...] powinna być zagospodarowana na tej działce. K. R. winna więc, tak jak wskazał to w swojej opinii biegły, zmienić sposób odprowadzania wody z połaci dachowych wolnostojącego garażu.
Nie jest zrozumiałe dla Kolegium, dlaczego organ I instancji domagał się od K. R. dokumentacji budowlanej, a następnie załączył ją do akt sprawy nie umożliwiając zapoznania się z nią przez biegłego, o co wielokrotnie postulował. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia projektu budowlanego jest przedwczesne. Ponadto, pisząc o braku realnej szkody na nieruchomości należącej do A. K. organowi I instancji umknęły wartości wskazane w art. 234 ust. 1 Pw, zgodnie z którym właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem Kolegium szkoda w rozumieniu omawianego przepisu może być również hipotetyczna, tzn. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Tym samym odmowa wydania decyzji w trybie art. 234 Pw, ze względu na brak realnie występującej szkody na działce nr [...], wobec postępującej zabudowy działki nr [...] i niewłaściwego odprowadzania wody z dachu garażu, jest bezpodstawna.
Kolegium nie zgodziło się też z zastosowaniem art. 235 ust. 5 Pw. Z akt sprawy niezbicie bowiem wynika, że co prawda garaż z orynnowaniem został wybudowany w 1992 r., lecz do naruszenia stosunków wodnych doszło z chwilą rozpoczęcia zabudowy działki nr [...], tj. od lutego 2020 r.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że zakres zleconych organowi I instancji czynności wyjaśniających wykracza poza dyspozycję art. 136 Kpa. Przeprowadzenie w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego dopiero na etapie postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Nieodniesienie się do tych okoliczności jest naruszeniem art. 7 Kpa. Zatem Kolegium, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa, dostrzegło konieczność, w świetle wskazanych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych, uchylenia zaskarżonej decyzji celem zebrania przez organ I instancji dodatkowego materiału dowodowego w powyżej wskazanym zakresie.
W sprzeciwie do tut. Sądu K. R. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, a to:
a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 § 1 Kpa poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji w całości, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, wobec faktu, że zasadne i możliwe, w świetle opinii biegłego z zakresu hydrologii wskazującej na hipotetyczne naruszenie stosunków wodnych w zakresie jedynie wadliwego odprowadzania wód opadowych rynną z garażu i stwierdzenia, że "naturalny kierunek spływu wód nie został zakłócony przez zabudowanie działki nr [...]" jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego jedynie sposobu uregulowania spływu wód rynną garażu;
b) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 140 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji z jednoczesnym zaniechaniem wskazania, w jaki sposób wskazywane przez Kolegium naruszenie przepisów postępowania (art. 7 Kpa) miały zaistnieć i w czym miał się przejawiać ich istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, zważywszy że podzielany przez Kolegium wniosek biegłego odnosi się jedynie do wadliwego odprowadzania wód opadowych rynna z garażu, przy podzieleniu opinii, że "naturalny kierunek spływu wód nie został zakłócony przez zabudowanie działki nr [...]".
W oparciu o powyższe zarzuty wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że wobec dołączenia finalnie do akt sprawy dokumentacji budowlanej nie było przeszkód do wywołania uzupełniającej opinii biegłego hydrologa w zakresie dotyczącym uwarunkowań budowlanych związanych z ostatecznym zagospodarowaniem działki nr [...] w aspekcie odprowadzania wód opadowych z zakwestionowanej rynny.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa).
Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Sąd rozpoznający sprzeciw nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności.
Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728).
Dodatkowo wskazać należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5112/21).
W świetle powyższego sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa. Tym samym w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 Ppsa, status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 611/21).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 Kpa jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 Kpa), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a Kpa), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 Kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e Ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.), dalej "Pw", właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1); odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Stosownie do ust. 3 tej regulacji, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Powodem, dla którego organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, stwierdziwszy naruszenie przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, były następujące okoliczności. Po pierwsze wskazał na brak opisu granicy między działkami nr [...] oraz wyjaśnień, kto, kiedy, na jakiej długości i jakiego rodzaju wybudował ogrodzenie. Przyjmując za ustaleniami biegłego oraz stwierdzeniami świadka i wnioskodawczyni, że działka nr [...] jest wyżej położona niż działka nr [...], to woda winna spływać w kierunku południowym, równolegle do granic działki, przy czym powinna też wpływać na działkę nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, wybudowanie na jej drodze ogrodzenia skutkować musiało zawilgoceniem ogrodzenia i całego pasa przygranicznego. Wybudowanie zaś przez K. R. własnego ogrodzenia w niewielkiej odległości od ogrodzenia sąsiadki nie można w takim przypadku traktować jako muru oporowego. Po drugie, organ odwoławczy wskazał, że w momencie rozpoczęcia prac budowlanych na działce nr [...], polegających na budowie domu, który zagrodził naturalny, południowy kierunek spływu wody powierzchniowej, spływająca z dachu garażu woda grawitacyjnie zaczęła omijać podwyższony teren przy budowanym domu i płynęła wzdłuż granicy z działką nr [...]. Zagrożeniem dla działki nr [...] jest więc możliwość, przy gwałtownych opadach deszczu, przelewania się wody z działki nr [...]. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że woda z dachu garażu jest odprowadzana właśnie w przestrzeń pomiędzy ogrodzeniami. Woda spływająca z połaci garażu na działce nr [...] powinna być zagospodarowana na tej działce. K. R. powinna więc, tak jak wskazał to w swojej opinii biegły, zmienić sposób odprowadzania wody z połaci dachowych wolnostojącego garażu.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w ocenie samego biegłego bez uwzględnienia rozwiązań wskazanych w projekcie budowlanym dla działki nr [...] nie jest możliwe właściwe rozpatrzenie sprawy. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia projektu budowlanego było przedwczesne. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego szkoda w rozumieniu art. 234 ust. 3 Pw może polegać na potencjalnym ryzyku zalania gruntów sąsiednich, uzależnionym od zdarzeń nadzwyczajnych. Kolegium nie zgodziło się również ze stanowiskiem organu I instancji, że w niniejszej sprawie upłynął termin, o którym mowa w art. 234 ust. 5 Pw.
W ocenie Sądu okoliczności wskazane przez organ odwoławczy uprawniały do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Wychodząc od ostatniej z ww. kwestii, tj. terminu, kluczowej z punktu widzenia wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, to zgodnie z art. 234 ust. 5 Pw postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, wnioskodawczyni stwierdziła naruszenie stosunków wodnych z chwilą rozpoczęcia zabudowy działki nr [...], tj. w lutym 2020 r. Nie można więc było odmówić wszczęcia postępowania z art. 234 ust. 3 Pw na tej podstawie, że upłynęło 5 lat od wybudowania garażu z orynnowaniem, które w sposób wadliwy odprowadza wody z dachu garażu.
Upływ terminu z art. 234 ust. 5 Pw stanowił podstawową przesłankę wydania przez organ I instancji decyzji odmownej. Oznacza to, że organ I instancji w istocie nie badał już merytorycznie kwestii związanych z naruszeniem stosunków wodnych na skutek spływu wód opadowych powstających na powierzchni dachu garażu. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł, jak chce wnosząca sprzeciw, ograniczyć się jedynie do dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w trybie art. 136 § 1 Kpa, dotyczącego sposobu uregulowania spływu wód rynną garażu. Organ I instancji nie rozstrzygnął bowiem merytorycznie kwestii, czy w powyższym zakresie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Brak ten nie mógł być naprawiony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 Kpa, ponieważ jest to kwestia o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej przez organ I instancji. W sytuacji gdy organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie upłynął termin z art. 234 ust. 5 Pw, trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej trafnie wskazał na uchybienie przepisów postępowania, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wskazał mianowicie na konieczność wyjaśnienia, kto, kiedy, na jakiej długości i jakiego rodzaju wybudował ogrodzenie. W sytuacji gdy działka nr [...] jest wyżej położona niż działka nr [...], to wybudowanie na jej drodze ogrodzenia mogło skutkować zawilgoceniem ogrodzenia i całego pasa przygranicznego. Nie budzi również wątpliwości konieczność ustosunkowania się do faktu, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej, woda z dachu garażu jest odprowadzana w przestrzeń pomiędzy ogrodzeniami. Biegły wyraźnie wskazał, że K. R. powinna zmienić sposób odprowadzania wody z połaci dachowych garażu. Przy gwałtownych opadach deszczu istnieje bowiem możliwość przelewania się wody z działki nr [...] na teren działki nr [...]. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie dopuszczalne jest zastosowanie art. 234 ust. 3 Pw w sytuacji zaistnienia szkody hipotetycznej. Jednak w takim wypadku musi istnieć stosunkowo wysoki stopień prawdopodobieństwa jej nastąpienia. Innymi słowy, możliwość wystąpienia szkody musi być w danych okolicznościach realna. Przy czym, prawdopodobieństwo to winno wynikać z opinii biegłego jako specjalisty w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. I OSK [...]).
W świetle powyższego, w ocenie Sądu uzasadnione było przyjęcie, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, które uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że zmiany stanu wody na działce nr [...] nie wpływają szkodliwie na działkę nr [...], uprawniać będzie organ do wydania decyzji odmownej.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 Ppsa.