II SA/Ke 328/25

II SA/Ke 328/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Słupia z dnia 16 kwietnia 2025 r. nr XIII/92/2025 w przedmiocie uzgodnienia przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych pomników przyrody I. stwierdza nieważność § 1 pkt 1, 4 i 5 oraz § 6 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Słupia na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Rada Gminy Słupia na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) oraz art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.) podjęła 16 kwietnia 2025 r. uchwałę nr XIlI/92/2025 w sprawie uzgodnienia przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych pomników przyrody.
W § 1 pkt 1, 4 i 5 uchwały uzgodniono przeprowadzenie zabiegów pielęgnacyjnych: pomnika przyrody gatunku wiąz szypułkowy - Ulmus laevis - drzewo nr 1, rosnącego na terenie działki nr 401, obręb Słupia, stanowiącej własność gminy Słupia, nr rej. w Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody GDOŚ - PL.ZIPOP. 1393.PP.2602072.615; pomnika przyrody gatunku lipa drobnolistna - Tilia cordata - drzewo nr 4, rosnącego na terenie działki nr 401, obręb Słupia, stanowiącej własność gminy Słupia, nr rej. w Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody GDOŚ - PL.ZIPOP. 1393.PP.2602072.627; pomnika przyrody gatunku topola późna - Populus x canadensis ‘Serotina’ - drzewo nr 5, rosnącego na terenie działki nr 401, obręb Słupia, stanowiącej własność gminy Słupia, nr rej. w Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody GDOŚ - PL.ZIPOP. 1393.PP.2602072.616;
W § 6 uchwalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności § 1 pkt (w skardze błędnie powoływano ustęp zamiast punkt) 1, 4 i 5 oraz § 6 uchwały, zaskarżonemu aktowi Wojewoda Świętokrzyski zarzucił naruszenie:
a. art. 44 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez uzgodnienie przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych gatunków drzew, które nie zostały ustanowione pomnikami przyrody na podstawie uchwały rady gminy;
b. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r poz. 1461), w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego i poddanie uchwały publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wskazanie terminu jej wejścia w życie w sposób uzależniający od tej publikacji, podczas gdy przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że ponieważ wskazane w zaskarżonej uchwale gatunki drzew: wiąz szypułkowy, lipa drobnolistna oraz topola późna nie zostały ustanowione pomnikami przyrody na podstawie uchwały nr XXXIV/158/2009 Rady Gminy Słupia Jędrzejowska z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody (Dz. Urz. z 2009 r. nr 548, poz. 4162) zmienionej uchwałą nr XXXVII/179/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r., to powyższe gatunki drzew nie są objęte zakazami o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1-11 ustawy o ochronie przyrody. W tym stanie rzeczy uzgodnienia przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w stosunku do tych gatunków drzew nie powinny mieć zastosowania. W ocenie skarżącego wyżej wskazane uregulowania zaskarżonej uchwały stanowią naruszenia prawa.
Wnoszący skargę także zauważył, że stanowiący podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały art. 45 ust. 2 pkt 1 o ochronie przyrody nie daje kompetencji do wydania aktu normatywnego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co oznacza, że nie powinna ona podlegać publikacji w dzienniku urzędowym.
W odpowiedź na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Wskazał, że 20 czerwca 2025 r. została podjęta uchwała Rady Gminy Słupia nr XVI/114/2025 zmieniająca zaskarżoną uchwałę, w ten sposób, że w uchwale tej zmieniono kwestionowane zapisy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Gminy Słupia z 16 kwietnia 2025 r. nr XIII/92/2025 w sprawie uzgodnienia przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych pomników przyrody.
Należy zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym błędnego określenia pomników przyrody – gatunków drzew, których miało dotyczyć uzgodnienie przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych. Bezspornie bowiem z Centralnego Rejestru Form Ochrony Przyrody (z którego wyciąg znajduje się w aktach sądowych sprawy - k.14) wynika, że pod oznaczeniem:
- PL.ZIPOP.1393.PP.2602072.615 znajduje się drzewo wiąz górski,
- PL.ZIPOP.1393.PP.2602072.627 znajduje się drzewo lipa szerokolistna,
- PL.ZIPOP.1393.PP.2602072.616 znajduje się drzewo lipa drobnolistna.
Powyższe drzewa zostały ustanowione pomnikami przyrody: wiąz górski w § 1 pkt 1, lipa szerokolistna w § 1 pkt 13, a lipa drobnolistna w § 1 pkt 2 uchwały Rady Gminy Słupia Jędrzejowska z dnia 6 listopada 2009 r. nr XXXIV/158/2009 w sprawie ustanowienia pomników przyrody (Dz. Urz. z 2009 r. Nr 548, poz. 4162), zmienionej uchwałą nr XXXVII/179/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r.
Z kolei w zaskarżonej uchwale wskazano, że zabiegi pielęgnacyjne mają dotyczyć między innymi następujących pomników przyrody:
- PL.ZIPOP.1393.PP.2602072.615 - drzewo wiąz szypułkowy (§ 1 pkt 1),
- PL.ZIPOP.1393.PP.2602072.627 - drzewo lipa drobnolistna (§ 1 pkt 4),
- PL.ZIPOP.1393.PP.2602072.616 - drzewo topola późna (§ 1 pkt 5).
Z powyższego wynika, że wymienione w zaskarżonej uchwale drzewa: wiąz szypułkowy, lipa drobnolistna i topola późna nie zostały ustanowione pomnikami przyrody, a w konsekwencji nie powinny zostać objęte zabiegami pielęgnacyjnymi dotyczącymi pomników przyrody. Nie ulega więc wątpliwości, że w treści zaskarżonej uchwały na skutek podania błędnych nazw gatunkowych drzew jako pomników przyrody, doszło do niespójności z uchwałami Rady Gminy Słupia Jędrzejowska z dnia 6 listopada 2009 r. nr XXXIV/158/2009 i nr XXXVII/179/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r., co oznacza, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność tego aktu w zakresie § 1 pkt 1, 4 i 5 uchwały.
Zasadny okazał się także zarzut nieprawidłowego określenia w § 6 uchwały jej daty wejścia w życie, co z kolei miało stanowić konsekwencję błędnego przyjęcia, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i jako taka podlegała obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tej kwestii należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, w którym ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, czyli innymi słowy skierowane do grupy adresatów poprzez wskazanie ich cech, a nie wymienienie z nazwy, którym wyznaczy się pewien sposób postępowania (to znaczy formułuje zakazy, nakazy lub uprawnienia) i ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach (por. m. in. wyroki NSA I OSK 2849/23 i II OSK 2921/16 dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaskarżona uchwała kryteriów tych nie spełnia. O ile bowiem nie budzi wątpliwości, że aktami prawa miejscowego są uchwały w sprawie samego utworzenia, jak i zniesienia pomnika przyrody (niewątpliwie zawierają one generalne, czyli skierowane zasadniczo do wszystkich, a nie tylko konkretnie oznaczonych podmiotów nakazy i zakazy wprowadzające albo znoszące pewne ograniczenia w użytkowaniu pomnika przyrody jak i jego najbliższego otoczenia - por. m. in. wyrok NSA II OSK 891/18, publ. Lex nr 3053208), to nie sposób uznać, aby charakter taki miała uchwała w sprawie uzgodnienia przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych oznaczonego co do tożsamości pomnika przyrody. Wymaga podkreślenia, że uchwała ta dotyczy konkretnych, jednorazowych czynności pielęgnacyjnych: poprawy statyki drzew i wykonania cięć korekcyjnych oraz cięć sanitarnych, usunięcia martwych i obumarłych gałęzi bezpośrednio stwarzających zagrożenie bezpieczeństwu ludzi, w określonym terminie, przez firmę specjalistyczną posiadającą uprawnienia do pielęgnacji drzew pomnikowych. Nie sposób przy tym zgodzić się, aby stanowiący podstawę jej wydania art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody upoważniał do wydania aktu o charakterze generalnym i powszechnym, który byłby podstawą uzgodnienia przeprowadzenia wszelkich zabiegów pielęgnacyjnych dotyczących danego pomnika przyrody, a wyłącznie taka uchwała mogłaby stanowić akt prawa miejscowego. Treść wskazanego uregulowania nie pozostawia natomiast wątpliwości, że przewiduje ono konieczność dokonania odrębnego uzgodnienia każdorazowej czynności objętej zakazem, potrzebnej dla ochrony pomnika przyrody. Każda taka czynność wymaga odrębnej analizy, a w rezultacie osobnego uzgodnienia i dlatego brak jest w tych ramach możliwości ustanowienia generalnych reguł w odniesieniu do danego pomnika przyrody, a także wobec generalnie określonego kręgu adresatów. Także sama treść zaskarżonej uchwały odnosząca się do ściśle oznaczonych zabiegów, jakie mają być dokonane na wskazanych tam konkretnych drzewach nie pozwala jej przypisać charakteru aktu generalnego, mającego zastosowanie do wszystkich czynności mających na celu ochronę, konserwację czy pielęgnację tych drzew (zob. wyroki WSA w Gliwicach z II SA/Gl 472/24 i WSA w Rzeszowie z II SA/Rz 652/23, dostępne: jw.).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a tym samym brak jest przepisów, z których wynikałby obowiązek jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podstawą prawną takiej publikacji nie może być w szczególności art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż nie sposób przyporządkować ją do którejkolwiek z pozycji określonej w punktach 1-10 tego przepisu.
Bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli zaskarżonej uchwały pozostaje podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego na podstawie uchwały Rady Gminy Słupia z 20 czerwca 2025 r. nr XVI/114/2025 zmieniającą zakwestionowane w niniejszej sprawie zapisy. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy Słupia z 20 czerwca 2025 r. nr XVI/114/2025 nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2023 r., poz. 1935). Niniejsza sprawa została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony w skardze, a organ, pomimo wiedzy o tym wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.