II SA/Ke 281/22

II SA/Ke 281/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2022 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Wojewody na rzecz P. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Ke 281/22
UZASADNIENIE
Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2022 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W., od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2022 r. odmawiającej powyższej spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej PLAY, na działce nr ewid. [...], obręb 0015 S. , na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r., poz. 2351 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W. złożyła do Starosty [...] wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pod nazwą: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej PLAY numer [...], wraz z wewnętrzną linią zasilającą, składającej się z: stalowej wieży kratowej [...] o wysokości całkowitej 61,95 m, systemu antenowego - anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo - odbiorcze, urządzeń sterujących, na stalowych rusztach, mocowanych do elementów wieży, wewnętrznej instalacji elektroenergetycznej, ogrodzenia, usytuowanej na działce nr [...] w miejscowości S.. Do wniosku inwestor załączył oświadczenie o dysponowaniu działką nr [...] na cele budowlane i projekt budowlany inwestycji.
Dalej organ II instancji wskazał, że Wojewoda, decyzją z [...] lipca 2019 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 2019 r., ponieważ ocenił, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego G. S. przyjętego uchwałą nr [...] Rady G. S. z 30 września 2008 r. (na terenie, oznaczonym symbolem UKS, obowiązywania tego planu znajduje się działka nr [...]). W uzasadnieniu przywołał przepisy tego planu przyjętego uchwałą nr [...] Rady G. S. z 30 września 2008 r., które stanowią, że:
- § 3 - W planie ustala się następujące przeznaczenie terenów:
p. 2 - Tereny przeznaczone pod usługi i zabudowę przemysłową.
lit. h - UKS - tereny usług związanych z obsługą ruchu drogowego.
p. 5 - Tereny infrastruktury technicznej,
lit. d T - telekomunikacyjnej,
- § 4 - Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ust. 8 - Zakazuje się lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m.
- § 12 - Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej
ust. 12 - W zakresie sieci teletechnicznych ustala się:
p. 3 - lokalizację masztów radiowych, telefonicznych i innych dopuszcza się
pod warunkami: lit. a - położenia w terenach oznaczonych jako T,
- § 35 - Dla terenów usług związanych z obsługą ruchu drogowego oznaczonych symbolem UKS ustala się:
ust. 1 - Funkcję podstawową terenu stanowią usługi związane z obsługą podróżnych i ruchu drogowego, a także naprawą i konserwacją taboru, w tym usługi uciążliwe i parauciążliwe,
ust. 2 - Dopuszcza się lokalizacje mieszkań funkcyjnych.
ust. 3 p. 4 lit. c - Za zgodne z niniejszym planem elementy zagospodarowania działki uznaje się urządzenia infrastruktury technicznej.
- § 59 - Dla terenów infrastruktury telekomunikacyjnej oznaczonych symbolem T ustala się:
ust. 1 Funkcją podstawową terenu są stacje odbiorczo - nadawcze telefonii komórkowej.
ust. 2 Nie przewiduje się innej funkcji terenu.
ust. 3 p. 1 - Maksymalna wysokość zabudowy zależnie od wymagań technologicznych.
ust. 3 p. 2 lit. c - Za zgodne z niniejszym planem elementy zagospodarowania działki uznaje się urządzenia infrastruktury technicznej.
Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z ustaleniami ogólnymi na całym obszarze objętym powyższym planem zakazano lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m. Lokalizacja masztów radiowych, telefonicznych i innych dopuszczona została jedynie na obszarach oznaczonych symbolem T na rysunku planu. W ustaleniach szczegółowych wskazano, że dla terenów oznaczonych symbolem T na rysunku planu funkcją podstawową są stacje odbiorczo - nadawcze telefonii komórkowej oraz, że nie przewiduje się dla tych terenów innej funkcji. Ponadto wyjaśniono, że na terenach oznaczonych literą T mogą być sytuowane urządzenia infrastruktury technicznej. Na terenie oznaczonym symbolem T nie ma ograniczenia dla wysokości zabudowy masztów antenowych i anten.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia wynikające z warunków miejscowego planu oraz porównując z nimi funkcję inwestycji, Wojewoda nie znalazł podstaw, aby zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej może zostać wybudowana na terenie oznaczonym symbolem UKS na rysunku miejscowego planu. Podał, że wysokość wieży - masztu antenowego wynosi ponad 60 m. Dla terenu UKS w miejscowym planie określono maksymalną wysokość masztów antenowych na 3 m. W miejscowym planie wskazano tereny przeznaczone wprost pod budowę stacji bazowych (nadawczo - odbiorczych) telefonii komórkowej, to jest tereny oznaczone symbolem T. W związku z powyższym nie mają zastosowania przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Po odczytaniu ustaleń miejscowego planu Wojewoda, oceniając w postępowaniu nieważnościowym decyzję z [...] stycznia 2019 r. uznał, że projekt budowlany inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu. W konsekwencji - mając na względzie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 2019 r. Zatem zostało jednoznacznie stwierdzone, że realizacja wieży o wysokości ponad 60 m, na działce nr [...], leżącej na terenie oznaczonym symbolem UKS na rysunku miejscowego planu, narusza jego ustalenia.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 22 września 2020 r., VII SA/Wa [...] oddalił skargę spółki [...] na decyzję z [...] stycznia 2019 r. Sąd wskazał: "...Zgodnie z § 1 pkt. 10 m.p.z.p.. prawo miejscowe ustalało zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W pkt IV § 4 pkt. 8 m.p.z.p. zawarty został zakaz lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m., ale wyjątek od tej zasady został określony w § 12 pkt. 12 ppkt 3a m.p.z.p., gdyż lokalizację masztów i anten bez ograniczenia ich wysokości dopuszczono na terenach oznaczonych, jako "T" (a więc terenach infrastruktury technicznej telekomunikacyjnej).
Jak wynika z powyższego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustanawiał zakazu, a przyjmowane w nim rozwiązania nie uniemożliwiały lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Plan bowiem przewidywał lokalizację takich potencjalnych inwestycji, ale na oznaczonym terenie.
Dlatego też słusznie uznał GINB, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie Spółce przez Starostę [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (...) wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ewid. [...] w O., która nie była terenem infrastruktury technicznej telekomunikacyjnej "T", rażąco naruszało zarówno § 4 pkt 8 m.p.z.p., jak również art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W takim też zakresie prawidłowo wyjaśnił organ, że plan miejscowy "nie wprowadza całkowitego zakazu realizacji masztów antenowych i anten", a jedynie ograniczenie co do ich maksymalnej wysokości. Poprawnie też stwierdził, że "przekroczenie dozwolonej wysokości o 57 m (niemal dwudziestokrotnie) stanowi (...) rażące naruszenie prawa miejscowego i powszechnie obowiązującego".
Zdaniem Wojewody powyższy wyrok przesądził o braku zgodności projektu zagospodarowania terenu planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że spółka [...] zakończyła realizację przedmiotowej inwestycji. PINB w O. decyzją z [...] lipca 2019 r. udzielił tej spółce pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej PLAY wraz z zewnętrzną linią zasilającą, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...]. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając z urzędu decyzją z [...] stycznia 2020 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2020 utrzymał w mocy tę decyzję. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Po wyeliminowaniu decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. do rozpatrzenia pozostał wniosek inwestora, złożony 11 grudnia 2018 r. Starosta [...], pismem z 26 października 2021 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku złożonego 11 grudnia 2018 r. Inwestor, przy piśmie z 5 stycznia 2022 r. przedłożył wymagane dokumenty, w tym projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany wraz ze zaktualizowaną graficzną prezentacją poziomu pól elektromagnetycznych i z kwalifikacją instalacji radiokomunikacyjnej przedsięwzięcia. Następnie organ I instancji odmówił spółce [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wchodzi typowa wieża kratowa [...] o wysokości trzony 60 m, o łącznej wysokości łącznie z fundamentem 61,95 m wraz z urządzeniami sterującymi mocowanymi na stalowych rusztach (wewnątrz wieży), na której umieszczono na wysokości 59 m anteny radioliniowe i anteny sektorowe nadawczo - odbiorcze, wraz z wewnętrzną instalacją zasilającą, przeznaczonej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb 0015 S. . Organ wskazał, że realizacja inwestycji na działce nr [...], leżącej na terenie oznaczonym symbolem UKS na rysunku miejscowego planu, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, Wojewoda po porównaniu nowego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego inwestycji z projektem budowlanym w pierwotnym kształcie stwierdził, że nie zmieniła się lokalizacja planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, ani wysokość wieży służącej do zawieszenia anten. Ustalenia organu potwierdzają zapisy w projekcie zagospodarowania działki. Zatem inwestor nie usunął przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. Organ dodał, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 22 września 2020 r. przesądził o braku zgodności projektu zagospodarowania terenu inwestycji z ustaleniami tego planu. Wyrok ten jest wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia wieża i maszt. Jednak cytując art. 15 ust. 2 tej ustawy organ zauważył, że z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego cechą istotną budowli jest jej wysokość i kształt architektoniczny, a te cechy zarówno dla wieży jak i dla masztu są takie same: zarówno wieża jak i maszt są konstrukcjami o wymiarach poprzecznych znacznie mniejszych od ich wysokości. Różnice, na które wskazała odwołująca wynikają z przyjętego schematu statycznego budowli, są istotne ze względów konstrukcyjnych, technologicznych i ekonomicznych, ale nie mają wpływu na kształtowanie ładu przestrzennego. Ponadto wieża jest elementem o konstrukcji masywniejszej niż konstrukcja masztu, a więc skoro maszty zostały uznane za budowle zakłócające ład przestrzenny, stanowiące agresywny element w przestrzeni objętej ustaleniami miejscowego planu, to tym bardziej zakaz ten dotyczy wież, jako konstrukcji masywniejszych od masztów.
W sprawie stosowania art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych, wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 22 września 2020 r., wskazując, że lokalizację masztów bez ograniczania ich wysokości dopuszczono na terenach oznaczonych jako T. Zatem, w ocenie Sądu, miejscowy plan nie ustanawia zakazu lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, "Plan bowiem przewidywał lokalizację takich potencjalnych inwestycji, ale na oznaczonym terenie". Wobec powyższego art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei przywołane orzecznictwo nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż w obiegu prawnym jest wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2020 r., VII SA/Wa 2970/19 dotyczący niniejszej sprawy, rozstrzygający o budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W., zarzuciła naruszenie
1) prawa procesowego, a to:
a. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a z uwagi na ich niezastosowanie, podczas gdy po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. zostać umorzone;
b. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. z uwagi na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do większości zarzutów powołanych w odwołaniu od decyzji;
c. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których się oparł organ, jak również nieprawidłową ocenę nowych dowodów, które przedstawiła Spółka w związku ze zaktualizowanym projektem budowlanym, m.in. szczegółowej analizy planistycznej inwestora, w tym symulacji zasięgu, które to dokumenty nie znajdowały się w aktach sprawy w chwili wydania wyroku z 22 września 2020 r., na który powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
d. art. 6 i 8 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, jak również w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do w władzy publicznej;
e. art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zwłaszcza w kontekście zarzutu zawartego w odwołaniu o naruszeniu art. 80 k.p.a.
2) prawa materialnego, a to:
a. § 4 pkt. 8 w związku z § 12 ust. 12 pkt 4 uchwały nr [...] Rady G. S. z 30 września 2008 r. w świetle wymogów nałożonych art. 46 ust 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777) poprzez ich błędną interpretację przez organy obu instancji, prowadzącą do uznania, że przewidziany w nim zakaz lokalizacji masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m odnosi się do budowy wieży o wysokości 61,95 m, a nie montowanych na niej anten, których długość nie przekracza 3 m, która to interpretacja uniemożliwiałaby posadowienie inwestycji, ale też stawiałaby pod znakiem zapytania jakąkolwiek inwestycję polegającą na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, na którym można by zainstalować urządzenia telekomunikacyjne składające się na stację bazową telefonii komórkowej. Ponadto organ pominął w kontekście analizowanej inwestycji treść § 12 ust. 12 pkt 4 planu miejscowego, podczas gdy przedmiotowa stacja bazowa znajduje zastosowanie w sposób tamże określony, służąc m. in. straży pożarnej i służbie zdrowia;
b. art. 46 ust 1 oraz ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich błędną interpretację powodującą, że organ odwoławczy w ślad za organem I instancji w sposób sprzeczny z postanowieniami powołanych powyżej przepisów nie dokonał prawidłowej interpretacji przepisów planu miejscowego, utrzymując w mocy decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która jest zgodna z ustaleniami tego planu, a w szczególności nieprawidłowe uznanie, że na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę niedopuszczalne jest wykonywanie inwestycji;
c. art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, która jest zgodna z zapisami miejscowego planu, a ponadto została już wybudowana, więc postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę było bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że stacja bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną instalacją zasilającą na działce o nr [...], została wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2019 r. i jest użytkowana w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w O. z 19 lipca 2019 r. W tej sytuacji, wobec zrealizowania spornej inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, po zakończeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Po uprawomocnieniu się decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r., organ ten powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę niniejszej inwestycji.
Skarżąca podkreśliła, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, pozwolenie może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane - wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie co do istoty (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2008 r., II OSK 333/07).
Następnie wnosząca skargę zarzuciła, że Wojewoda nie ocenił należycie szczegółowej analizy planistycznej inwestora zawartej w zaktualizowanym projekcie budowlanym, w tym symulacji zasięgu, z której wynika, że analizowany obszar przed posadowieniem inwestycji nie był wystarczająco pokryty zasięgiem sieci telefonii komórkowej - są to nowe dowody, które nie znajdowały się w aktach postępowania administracyjnego w momencie wydania wyroku przez WSA Warszawie z 22 września 2020 r. i jako takie powinny zostać ocenione przez organy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wypis z miejscowego planu, w którym organ I instancji wskazał, że "za zgodne z niniejszym planem elementy zagospodarowania działki uznaje się - urządzenia infrastruktury technicznej" oraz stanowisko organu wyrażone w piśmie z 9 sierpnia 2019 r. zawierające prawidłową interpretację postanowień tego planu.
Skarżąca dalej stwierdziła, że inwestor dokonując analizy zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu G. S., zakwalifikował ją jako element infrastruktury technicznej przywołując definicję zawartą w art. 2 ust. 1 pkt. 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażonej m.in. w anteny nadawcze i odbiorcze wynika konieczność umieszczenia ich na odpowiednio wysokiej konstrukcji wsporczej, jaką w tym wypadku jest wolnostojąca wieża antenowa. Z faktu, że jakaś część składowa urządzenia telekomunikacyjnego jest zakwalifikowana jako telekomunikacyjny obiekt budowlany nie wynika, że całość przestaje być urządzeniem telekomunikacyjnym, a w konsekwencji przestaje być urządzeniem infrastruktury technicznej. Skarżąca zaznaczyła, że § 4 pkt 8 miejscowego planu ogranicza możliwość wykonywania masztów i anten przez ustalenie ich maksymalnej wysokości. Równocześnie brak w tym planie jakiegokolwiek ograniczenia wysokości dla innego typu obiektów - wież. Pojęcie wieża oraz pojęcie maszt są pojęciami o różnych desygnatach. W momencie uchwalania miejscowego planu obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Rozporządzenie to w § 3 pkt 13 definiuje wolno stojącą wieżę antenową jako - wolno stojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych, bez odciągów. Natomiast w § 3 pkt 9 definiuje wolno stojący maszt antenowy, jako - wolno stojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych, z odciągami. Zatem skarżąca uznała, że skoro w systemie prawa funkcjonują dwie definicje, miejscowy plan ogranicza wysokość masztów, a planowane jest wybudowanie wieży, która nie jest masztem, to ograniczenie zawarte w miejscowym planie nie dotyczy przedmiotowej inwestycji.
Skarżąca zauważyła, że w omawianym planie symbol dla terenów T tylko inwentaryzuje istniejące w momencie uchwalania tego planu obiekty telekomunikacyjne i jednocześnie dopuszcza dalszy rozwój usług telekomunikacyjnych, w tym lokalizowanie obiektów takich jak wieże bez ograniczenia wysokościowego, a maszty z ograniczeniem. Dodała, że najbliżej położony teren o oznaczeniu T, co do którego uchwałodawca sugeruje lokalizowanie stacji bazowych, jest znacznie oddalony od planistycznie wyznaczonego miejsca lokalizacji stacji bazowej. Lokalizowanie stacji bazowej na terenie o oznaczeniu T uwzględniając pokrycie obszaru zasięgiem telefonii komórkowej byłoby nieefektywne z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja nie byłaby w stanie zapewnić sygnału o prawidłowych parametrach, a tym samym nie byłoby tzw. zasięgu na terenie który miałby być obsługiwany przez tę wieżę.
W kontekście powyższego strona skarżąca podała, że jeżeli odczytywać by miano treść planu jako zakaz lokalizacji wszelkich obiektów, w tym wież, a nie tylko literalnie wskazanych masztów antenowych i anten o wysokości przekraczającej 3 m, to stawia to pod znakiem zapytania jakąkolwiek inwestycję polegającą na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, na którym można by zainstalować urządzenia telekomunikacyjne składające się na stację bazową telefonii komórkowej. Tego typu obiekty muszą mieć bowiem określoną wysokość, aby objąć zasięgiem zamierzony obszar. Z oczywistych względów nie można wymagać, aby dla realizacji stacji bazowej w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem niezbędne było, aby była wysokości do 3 m, bowiem aby mogła ona spełniać swoje funkcje, jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby górować nad istniejąca zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych.
Dalej wnosząca skargę podkreśliła, że celem regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym w szczególności art. 46, jest zapobieganie tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci. Przepisy tej ustawy zawierają reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepis art. 46 ust. 2 tej ustawy jednoznacznie ustanawia regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan miejscowy inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał, czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Przepis ten przesądza, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym przypadku, jeżeli nie narusza przepisów odrębnych, ani też nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, które zgodnie z ust. 1 mogą być ustanawiane jedynie wyjątkowo.
Kończąc skarżąca zwróciła uwagę, że ustawodawca zapewnił ochronę terenów sąsiadujących z terenami na których posadowione są inwestycje mogące emitować pola elektromagnetyczne. Zabezpieczenie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej znajduje się w treści działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska. Cytując art. 121 tej ustawy autorka skargi wysnuła wniosek, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do takiego wykorzystywania swej instalacji aby dochowane były wymogi określone w tym przepisie, a więc tak aby utrzymane były poziomy pól poniżej poziomów dopuszczalnych lub na poziomach dopuszczalnych, a w razie zaistnienia przekroczenia poziomów pól ustawa wymaga zmniejszenia poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych. Ponadto gdyby w miejscach gdzie dotychczas nie istniała zabudowa, taka zabudowa się pojawiła, to prowadzący lub użytkownik stacji bazowej ma ustawowy obowiązek zapewnienia takiego działania swojej instalacji, aby dochowany był jak najlepszy stan środowiska, rozumiany jako dotrzymanie norm.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 w/w ustawy).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organy obu instancji, że budowa projektowanej stacji bazowej jest niezgodna z obowiązującym na obszarze G. S. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ze względu przy tym na to, że budowa tej stacji bazowej została zakończona jeszcze w 2019 r. na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, której nieważności została następnie stwierdzona prawomocną decyzją Wojewody z [...] lipca 2019 r. utrzymaną w mocy decyzją GINB w W. z 25 października 2019 r., organ II instancji uznał, że w sprawie ma zastosowanie dyspozycja normy zawartej w art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 20 grudnia 2021 r. (Dz.U. 2021.2351. t.j. ze zm.). Zgodnie z tym brzmieniem natomiast, w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. W związku z tym organ II instancji uznał, że po wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. do rozpatrzenia pozostał wniosek inwestora złożony w dniu 11 grudnia 2018 r. Choć organ II instancji tego w uzasadnieniu swej decyzji nie wyartykułował, należy się domyślać, że w związku z brzmieniem przytoczonego art. 37 ust. 2 pkt 2 zd. 2 Prawa budowlanego uznał, że merytorycznemu rozpatrzeniu tego wniosku nie przeszkadzał niesporny w sprawie fakt zakończenia robót budowlanych, stwierdzony decyzją PINB w O. z [...] lipca 2019 r. udzielającą [...] Spółce z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowejPLAY zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości S.,gm. S.. Organy administracji obu instancji nie dostrzegły jednak, że zastosowany przez nie przepis art.37 ust.2 pkt 2 zd.2 Prawa budowlanego, w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020.471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ postępowanie w rozpatrywanej obecnie sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku [...] Spółki z o.o. w W., który wpłynął do Starosty [...] w dniu 11 grudnia 2018 r., a na skutek ostatecznego w dniu 25 października 2019 r. i następnie prawomocnego stwierdzenia nieważności wydanej w toku tego postępowania decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. o pozwoleniu na budowę – w dniu wejścia w życie wspomnianej nowelizacji Prawa budowlanego, tj. w dniu 19 września 2020 r., sprawa wniosku [...] Spółki z o.o. w W., o pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej nie była jeszcze zakończona, zastosowana przez organy obu instancji norma przewidująca wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę również w przypadku zakończenia robót budowlanych – nie miała w niniejszej sprawie zastosowania. Mając natomiast na uwadze poprzednie brzmienia art. 37 ust. 2 pkt 2, a także art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego pozwolenie na budowę dotyczy przyszłych inwestycji, stwierdzić należy, że przystąpienie do wykonywania robót budowlanych winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, skoro w myśl ustawowej definicji jest to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Dopiero więc legitymowanie się przez inwestora tego rodzaju rozstrzygnięciem upoważnia go do faktycznego rozpoczęcia przedsięwzięcia. Jak wskazywano się bowiem zasadnie w orzecznictwie, celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dokonanie oceny wykonanych robót i ich ewentualne zalegalizowanie. Zasadność takiego rozstrzygnięcia dotyczy również przypadku, kiedy obiekt budowlany zrealizowano wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednak następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 17.01.2018 r. II SA/Bd 924/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 czerwca 2019 r. II SA/Po 271/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30.09.2019 r. II SA/Gl 1145/19).
Decyzja o pozwoleniu na budowę udziela więc inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia procesu budowlanego oraz zatwierdza projekt budowlany, który z kolei określa parametry projektowanej inwestycji. Jeśli zatem roboty zrealizowano, organ architektoniczno-budowlany nie może merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę. Przy czym orzecznictwo sądowe zgodne jest co do tego, że jeśli inwestor wzniósł obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie usunięte z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a więc ignorująca spoczywające na niej z mocy prawa obowiązki, których spełnienie warunkuje podjęcie określonych czynności. W takiej sytuacji, otwarta jest natomiast droga do działań organu nadzoru budowlanego, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po odpadnięciu ich dotychczasowej podstawy prawnej w postaci pozwolenia na budowę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.03.2011 r. II OSK 532/10). Możliwe jest zatem prowadzenie postępowania naprawczego.
Przedstawiona wykładnia powoduje, że merytoryczne rozpatrywanie wniosku [...] Spółki z o.o. w W., o pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej oraz orzekanie przez organy architektoniczno-budowlane o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak również o odmowie zatwierdzenia takiego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę – nie było w niniejszej sprawie możliwe, ani dopuszczalne. Odmawiając więc zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej i utrzymując w mocy taką decyzję, Starosta [...] i Wojewoda naruszyli przepisy prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020.471), a także przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Spowodowało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Jednocześnie Sąd, stwierdzając określoną w art. 105 § 1 K.p.a. podstawę do umorzenia prowadzonego w sprawie przez organy architektoniczno-budowlane postępowania administracyjnego z wniosku [...] Spółki z o.o. w W. o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył to postępowanie administracyjne.
Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie powoduje, że bezprzedmiotowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
O kosztach postępowania sądowego (pkt III wyroku), na które złożył się wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie reprezentującej stronę skarżącą radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.), a także na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).